劉 芮

(華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣東廣州 510275)

1981年聯(lián)合國《住宅人權(quán)宣言》指出，住房權(quán)利是所有居民的基本人權(quán)。①參見黃玉璽、李軍：《我國農(nóng)村住房發(fā)展的主要矛盾及影響因素分析》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2015年第7期。中國在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，住房?jī)r(jià)格高企已經(jīng)成為一個(gè)重要的社會(huì)問題。獲得適當(dāng)住房，既可以通過購房方式實(shí)現(xiàn)，也可以通過租賃方式實(shí)現(xiàn)。在住房消費(fèi)觀念上，中國民眾更多的是通過購買方式實(shí)現(xiàn)；境外國家或地區(qū)民眾更多的是通過租賃方式實(shí)現(xiàn)。這種住房消費(fèi)觀念的巨大差異，與中國住房租賃制度存在的缺陷有很大關(guān)系。通過揭示中國住房租賃制度存在的缺陷，探討改革路徑，引導(dǎo)民眾通過租賃方式獲得適當(dāng)?shù)淖》?，?shí)現(xiàn)住房權(quán)，具有重大意義。

一、中國住房租賃制度的缺陷

中國住房租賃制度的缺陷主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是租金標(biāo)準(zhǔn)和限制出租人住房租賃合同解除權(quán)缺乏制度硬約束；二是承租人優(yōu)先購買權(quán)形同虛設(shè)；三是住房租賃合同期限限制。

(一)租金標(biāo)準(zhǔn)和限制出租人住房租賃合同解除權(quán)缺乏制度硬約束

1. 租金標(biāo)準(zhǔn)缺乏制度硬約束。租金標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系到承租人的切身利益，與承租人住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)關(guān)系極大。租金高企或租金隨意調(diào)漲直接打擊承租人的租房意愿、損害承租人的住房利益。目前，中國住房租賃市場(chǎng)租金價(jià)格較為混亂，出租人隨意定價(jià)、漲價(jià)的現(xiàn)象更是屢見不鮮。中國存在大量職業(yè)和工作崗位向一線城市和重點(diǎn)二線城市集中，使城市勞動(dòng)力需求大幅提升的客觀現(xiàn)實(shí)，由此引發(fā)城市住房租金連年上漲。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年一年里，中國一線城市和重點(diǎn)二線城市的住房租金總體上漲16.7%，其中北京、上海等城市的租金漲幅已超過20%，部分熱門地段的住房租金更是在一年內(nèi)翻了一倍有余。②參見《房租每年都在漲，未來很有可能租不起房》，搜狐焦點(diǎn)2018年4月28日.https://house.focus.cn/zixun/e42ab5146f7342ee.html.在大城市里工作的人們不得不承受極大的住房租金上漲壓力。產(chǎn)生這些現(xiàn)象的主要原因，是中國住房租賃市場(chǎng)缺乏租金標(biāo)準(zhǔn)制度硬約束。

中國有關(guān)住房租賃立法和司法解釋沒有關(guān)于住房租金標(biāo)準(zhǔn)和限制租金上漲的制度硬約束。雖然部分省市地方政府發(fā)布住房租金指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，但這些住房租金指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)沒有強(qiáng)制執(zhí)行效力。隨著中國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，包括大量農(nóng)民在內(nèi)的異地務(wù)工人員的存在，中國城鎮(zhèn)住房租賃市場(chǎng)，特別是一線城市和部分中心城市的住房租賃市場(chǎng)需求不斷增長。到2017年底，全國人戶分離的人口2.91億人，其中流動(dòng)人口已達(dá)到2.44億人。[注]參見中國國家統(tǒng)計(jì)局2018年2月28日發(fā)布的《中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。根據(jù)住建部相關(guān)負(fù)責(zé)人提供的數(shù)據(jù)，目前通過市場(chǎng)租賃解決居住的總?cè)丝诰瓦_(dá)到1億人以上[注]參見《新一輪樓市調(diào)控住房租賃市場(chǎng)步入風(fēng)口？》，綠盾全國企業(yè)征信系統(tǒng)2018年4月28日，http://www.11315.com/a/m-1482210926744.。對(duì)于處于弱勢(shì)地位的承租人而言，不得不面對(duì)昂貴的租金或者出租人隨意提高租金的苛求。承租人住房經(jīng)常處于不穩(wěn)定狀態(tài)，獲得適當(dāng)住房的愿景難以實(shí)現(xiàn)。

2.限制出租人住房租賃合同解除權(quán)缺乏制度硬約束。承租人能否獲得較為穩(wěn)定住房與限制出租人住房租賃合同解除權(quán)關(guān)系密切。限制出租人住房租賃合同解除權(quán)包括兩個(gè)方面內(nèi)容：一是限制出租人在租賃期間解除租賃合同；二是承租人在住房租賃合同期滿后具有法定續(xù)租權(quán)。

住房租賃法律關(guān)系中，承租人通過租賃住房方式獲得棲身之地，通常希望租賃關(guān)系能夠保持較高的穩(wěn)定性。中國關(guān)于住房租賃出租人合同解除權(quán)的規(guī)定主要體現(xiàn)在《中華人民共和國合同法》(以下簡(jiǎn)稱《合同法》)和最高人民法院《關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《房屋租賃合同司法解釋》)里[注]參見曹雅晶：《論我國房屋承租人優(yōu)先購買權(quán)的性質(zhì)》，載《研究生法學(xué)》2011年第5期。。上述立法和司法解釋沒有限制出租人住房租賃合同解除權(quán)的規(guī)定。在住房租賃法律關(guān)系中，一般情況下當(dāng)事人雙方的市場(chǎng)地位和經(jīng)濟(jì)實(shí)力嚴(yán)重不平等。租房需求是城市中低收入階層的剛性需求[注]參見陸宇龍：《上海中等收入家庭住房問題分析》，載《蘭州學(xué)刊》2008年第10期。，中國當(dāng)前的住房租賃市場(chǎng)基本屬于出租方市場(chǎng)，租金價(jià)格處于高速上漲狀態(tài)。在此大背景下，作為經(jīng)濟(jì)人的住房出租人往往追求更高租金回報(bào)。如果出租人在租賃期間行使解除權(quán)，對(duì)出租人而言，是通過法律“逃逸”機(jī)制[注]參見方昀、熊賢忠：《解除權(quán)制度的法哲學(xué)分析》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2010年第4期。，脫離當(dāng)前租賃合同的約束，從而實(shí)現(xiàn)投資利益最大化。此種投機(jī)行為對(duì)承租人而言，代價(jià)是失去穩(wěn)定住房的保障，承租人個(gè)人或其家庭將面臨巨大的生存危機(jī)。

法律制度規(guī)定承租人具有在定期租賃合同期滿后的法定續(xù)租權(quán)，可以在很大程度上維護(hù)租賃關(guān)系的穩(wěn)定性、保障承租人的住房權(quán)。在當(dāng)前住房租賃市場(chǎng)處于出租方市場(chǎng)條件下，出租人面對(duì)承租人擁有巨大的談判優(yōu)勢(shì)。承租人在住房租賃談判中難以通過保障自我權(quán)益的合同條款實(shí)現(xiàn)住房穩(wěn)定。以法定形式確立承租人在住房租賃合同期滿后擁有法定續(xù)租權(quán)，意味著承租人無需在租賃合同中約定續(xù)租權(quán)，承租人權(quán)益即可得到法律保護(hù)。承租人在租賃合同期滿后享有法定續(xù)租權(quán)，意味著產(chǎn)生強(qiáng)制締約的法律效果。

(二)承租人優(yōu)先購買權(quán)形同虛設(shè)

承租人優(yōu)先購買權(quán),又稱“先買權(quán)”[注]參見陳衛(wèi)佐：《德國民法典》，法律出版社2015年版，第164-166頁。。房屋租賃合同存續(xù)期間，房屋所有人出租房買賣時(shí)，承租人在同等條件下，享有優(yōu)先購買的權(quán)利。對(duì)承租人優(yōu)先購買權(quán)的具體制度設(shè)計(jì)不同，承租人優(yōu)先購買權(quán)的制度效果迥異。[注]參見韓麗欣、陶紅紅：《承租人優(yōu)先購買權(quán)制度變遷中的公平與效率價(jià)值》，載《南昌航空大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版) 》2014年第2期。中國關(guān)于住房承租人優(yōu)先購買權(quán)的具體制度規(guī)則，曾在1988年1月26日最高人民法院通過的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《民法通則若干問題的意見》)中作出規(guī)定[注]參見周珺：《承租人優(yōu)先購買權(quán)否定論》，載《政法論叢》2014年第6期。。2009年6月22日最高人民法院通過的《房屋租賃合同司法解釋》又作出新的規(guī)定[注]最高人民法院《關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第21條規(guī)定：“出租人出賣租賃房屋未在合理期限內(nèi)通知承租人或者存在其他侵害承租人優(yōu)先購買權(quán)情形，承租人請(qǐng)求出租人承擔(dān)賠償責(zé)任的，人民法院應(yīng)予支持。但請(qǐng)求確認(rèn)出租人與第三人簽訂的房屋買賣合同無效的，人民法院不予支持。”。根據(jù)“后法優(yōu)于前法”的適用規(guī)則，人民法院審理出租人侵害承租人優(yōu)先購買權(quán)案件時(shí)，適用《房屋租賃合同司法解釋》第21條規(guī)定。從該條規(guī)定的內(nèi)容不難看出，其制度設(shè)計(jì)明顯地把住房承租人優(yōu)先購買權(quán)定性為債權(quán)。這與住房承租人優(yōu)先購買權(quán)法律性質(zhì)應(yīng)為物權(quán)的應(yīng)然狀態(tài)不符；也與境外其他國家或地區(qū)把住房承租人優(yōu)先購買權(quán)的法律性質(zhì)規(guī)定為物權(quán)的通行做法不一致。如德國、法國都明確規(guī)定住房租賃權(quán)屬于物權(quán)；日本將承租權(quán)和“地上權(quán)”規(guī)定為“借地權(quán)”，并作為物權(quán)的構(gòu)成部分[注]參見李群星：《對(duì)承租人優(yōu)先購買權(quán)制度的評(píng)析與反思》，載《法律適用》2006年第6期。。

債權(quán)效力的承租人優(yōu)先購買權(quán)在實(shí)踐中無法發(fā)揮保護(hù)承租人合法權(quán)益的應(yīng)有作用。具體體現(xiàn)為：(1)雖然承租人可向出租人發(fā)出“愿以同等條件購買出租房”的要約，但法律并未進(jìn)一步規(guī)定出租人有強(qiáng)制承諾的義務(wù)。承租人優(yōu)先購買權(quán)的“優(yōu)先性”無處體現(xiàn)；(2)住房租賃合同無需登記公示即可成立生效，住房租賃權(quán)本身不具備對(duì)外效力。承租人優(yōu)先購買權(quán)附屬于住房租賃合同，由于租賃合同僅有對(duì)內(nèi)效力，所以承租人優(yōu)先購買權(quán)對(duì)第三人不產(chǎn)生約束效力和對(duì)抗效力。同時(shí)，《房屋租賃合同司法解釋》第24條賦予了房屋共有人和出租人的近親屬可以對(duì)抗承租人優(yōu)先購買權(quán)。在現(xiàn)行法律多種限制之下，實(shí)踐中承租人優(yōu)先購買權(quán)根本得不到應(yīng)有的保護(hù)；(3)賠償責(zé)任范圍難以確定。關(guān)于出租人的賠償責(zé)任的范圍，存在兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以存在實(shí)際財(cái)產(chǎn)損失為前提。實(shí)際財(cái)產(chǎn)損失，指的是財(cái)產(chǎn)權(quán)益價(jià)值量的減損[注]參見楊立新：《侵權(quán)責(zé)任法》，法律出版社2012年版，第159頁。，即承租人要證明房屋合同價(jià)差損失和優(yōu)先購買權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)益的貶損、減少和滅失情況，而這在證明技術(shù)上存在著巨大難度。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，該賠償僅以信賴?yán)鏋橄轠注]參見丁春艷：《論私法中的優(yōu)先購買權(quán)》，載《北大法律評(píng)論》2005年第2期。，即承租人為履行合同而進(jìn)行準(zhǔn)備工作所支出的費(fèi)用。應(yīng)當(dāng)注意到，通常情況下承租人一般不可能進(jìn)行準(zhǔn)備工作，所以當(dāng)承租人以優(yōu)先購買權(quán)被侵害為由，向法院提出要求出租人承擔(dān)賠償責(zé)任，幾乎得不到賠償。不難看出，承租人優(yōu)先購買權(quán)形同虛設(shè)。

(三)住房租賃合同期限限制不科學(xué)

中國關(guān)于住房租賃合同期限限制主要體現(xiàn)在《合同法》里[注]《中華人民共和國合同法》第214條規(guī)定：“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效?！?。從該條內(nèi)容來看，屬于效力性強(qiáng)制規(guī)定，合同當(dāng)事人必須遵循。

物權(quán)與債權(quán)的重大區(qū)別之一是權(quán)利有無存續(xù)期限不同。物權(quán)一般沒有期限限制，即使有期限限制，也一般期限很長，如住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限為70年。債權(quán)的特征之一是有期限或期限性。[注]參見梁慧星、陳華彬：《物權(quán)法》，法律出版社2010年版，第22頁。上述《合同法》關(guān)于合同期限限制的規(guī)定適用于住房租賃合同不科學(xué)，也與近代以來境外國家或地區(qū)住房租賃權(quán)物權(quán)化趨勢(shì)不一致。如德國法律規(guī)定鼓勵(lì)出租人簽訂不定期租賃合同；限制出租人簽訂定期合同。德國法律規(guī)定，出租人簽訂定期住房租賃合同必須存在以下法定理由：一是租賃合同期滿后，出租房屋將用于自用、供親屬或同住者使用；二是租賃合同期滿后，出租房屋將拆除、大修或置于某種租賃合同繼續(xù)履行嚴(yán)重?fù)p害出租人利益的情況；三是租賃合同期滿后，將房屋提供給房屋提供人居住。由此可見，德國法律規(guī)定住房租賃合同原則上不實(shí)行期限限制。住房租賃合同原則上不實(shí)行期限限制符合承租人希望租賃關(guān)系長期穩(wěn)定的客觀需求。中國住房租賃合同適用20年的期限限制，沒有法理依據(jù)，不利于租賃關(guān)系的長期穩(wěn)定，不利于承租人權(quán)益保護(hù)。

上述中國住房租賃制度存在的缺陷造成的后果是租賃關(guān)系穩(wěn)定性差，影響住房消費(fèi)者的租房積極性，倒逼住房消費(fèi)者千方百計(jì)通過購買方式實(shí)現(xiàn)住房夢(mèng)；客觀上助推了住房銷售市場(chǎng)需求過旺，大中城市不可避免地出現(xiàn)房地產(chǎn)價(jià)格一路飛漲的亂象。由此引發(fā)許多社會(huì)矛盾，中國住房租賃制度改革勢(shì)在必行。

二、中國住房租賃制度改革的價(jià)值取向

制度改革的價(jià)值取向?qū)χ贫雀母飪?nèi)容的設(shè)計(jì)具有決定性影響。中國住房租賃制度存在缺陷的根本原因在于缺乏對(duì)租賃雙方市場(chǎng)地位和經(jīng)濟(jì)實(shí)力嚴(yán)重不平等的科學(xué)認(rèn)識(shí)。在制度設(shè)計(jì)上沒有對(duì)住房承租人以傾向性保護(hù)，決定了中國住房消費(fèi)者千方百計(jì)通過購買方式實(shí)現(xiàn)住房夢(mèng)；增添了房?jī)r(jià)調(diào)控壓力。因此，中國住房租賃制度改革要堅(jiān)持住房承租人本位，注重保護(hù)住房承租人的價(jià)值取向。

(一)住房租賃不同于商業(yè)用房租賃

中國在住房租賃制度設(shè)計(jì)上缺乏對(duì)住房承租人專門保護(hù)。中國有關(guān)住房租賃制度內(nèi)容主要體現(xiàn)在《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)《合同法》《商品房屋租賃管理辦法》和《房屋租賃合同司法解釋》。其中，《物權(quán)法》主要從房屋權(quán)屬對(duì)住房租賃制度作出規(guī)定；《合同法》主要從合同期限對(duì)住房租賃制度作出規(guī)定；《商品房屋租賃管理辦法》主要從政府對(duì)房屋租賃管理作出規(guī)定；《房屋租賃合同司法解釋》主要從正確審理住房租賃合同糾紛案件作出規(guī)定。上述住房租賃立法和司法解釋沒有區(qū)分住房租賃與商業(yè)用房租賃。住房租賃與商業(yè)用房租賃統(tǒng)一適用完全一樣的法律規(guī)則。由此看來，中國在住房租賃制度設(shè)計(jì)上缺乏針對(duì)承租人專門保護(hù)。

雖然住房與商業(yè)用房都屬于房屋，住房租賃與商業(yè)用房租賃也都通過合同形式實(shí)現(xiàn)，但是二者在目的方面、性質(zhì)方面存在重大區(qū)別。住房租賃目的在于，解決居住問題，實(shí)現(xiàn)住房權(quán)，滿足屬于人的一種基本權(quán)利；商業(yè)用房租賃目的在于，解決商業(yè)經(jīng)營問題，滿足商業(yè)經(jīng)營權(quán)(不屬于人的一種基本權(quán)利)。住房租賃與商業(yè)用房租賃二者在目的方面、性質(zhì)方面存在的重大區(qū)別，決定住房租賃與商業(yè)用房租賃應(yīng)當(dāng)適用不同的法律規(guī)則。上述房屋租賃立法和司法解釋是從商品交易的理念出發(fā)進(jìn)行規(guī)定，完全沒有考慮住房的特殊用途及住房承租人的弱勢(shì)地位，缺乏對(duì)承租人專門保護(hù)意識(shí)。無可否認(rèn)，商業(yè)用房租賃從商品交易的理念出發(fā)，堅(jiān)持主體地位平等和公平交易無可厚非；但是，住房租賃從商品交易的理念出發(fā)，堅(jiān)持主體地位平等和公平交易，不符合住房目的、性質(zhì)方面要求，無視住房承租人的弱勢(shì)地位，也不符合住房租賃制度安排注重保護(hù)住房承租人的價(jià)值取向。

(二)住房權(quán)屬于基本人權(quán)

住房權(quán)(the right to adequate housing)自然屬于基本人權(quán)范疇。[注]參見Albert·Mathews. The Right to Housing in The Black Law Journal，Vol. 6，1980，pp.247-264.住房是人類賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)條件，獲得適當(dāng)?shù)淖》肯騺硎侨恕熬诱哂衅湮荨钡拿篮迷竿侨恕肮逃凶饑?yán)”的體現(xiàn)，國家建立與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的住房權(quán)保障制度，是尊重和保障人權(quán)的重要體現(xiàn)。[注]參見張永和：《中國大眾人權(quán)觀念調(diào)查》，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第278—300頁。

住房權(quán)屬于基本人權(quán)，實(shí)現(xiàn)的是人類最為基本的一項(xiàng)生活需求[注]參見宋麗敏：《住房租賃合同的社會(huì)控制——兼與許德風(fēng)博士商榷》，載《東方法學(xué)》2011年第4期。。住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)是各國人民的美好愿景，但卻困難重重，中國客觀上存在著人口眾多，不動(dòng)產(chǎn)資源稀缺、民眾總體收入水平與高企的房?jī)r(jià)不匹配的客觀現(xiàn)實(shí)情況。保障住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)，是國家建設(shè)的重大命題。國際上已經(jīng)把公民的住房權(quán)(亦稱住宅權(quán))作為基本人權(quán)予以明確。《世界人權(quán)宣言》[注]參見1948年《世界人權(quán)宣言》第25條規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持其本人和家屬的健康及福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)”?！蛾P(guān)于獲得適當(dāng)住房權(quán)的第四號(hào)一般性意見》[注]參見1991年《關(guān)于獲得適當(dāng)住房權(quán)的第四號(hào)一般性意見》中明確指出，“人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件……最重要的是，應(yīng)確保所有人不論其收入或經(jīng)濟(jì)來源如何都享有住房權(quán)利”?！督?jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國家公約》[注]參見1997年《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國家公約》第11條規(guī)定:“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件”。都有關(guān)于住房權(quán)(亦稱住宅權(quán))屬于基本人權(quán)的規(guī)定。

住房權(quán)以解決中低收入階層、尤其是無法依靠現(xiàn)有收入解決適當(dāng)住房問題的階層的權(quán)利保障問題為主要任務(wù)。全面地、充分地實(shí)現(xiàn)和保障住房權(quán)，有助于國家長期穩(wěn)定發(fā)展，既是保障基本人權(quán)的重要要求，更是法治國家的根本目的。[注]參見李步云：《法理探索》，湖南人民出版社2003年版，第20頁。2017年12月23日中國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在全國工作會(huì)議中指出，中國住房市場(chǎng)改革最主要的工作任務(wù)是，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度……加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)?！盵注]《深化住房制度改革，大力發(fā)展住房租賃》，住建部2018年3月6日.http://finance.eastmoney.com/news/1359,20171225815752515.html.中國傳統(tǒng)的“居者有其屋”的住宅觀念，需要向“居者有其權(quán)”的住宅觀念轉(zhuǎn)變。不再僅僅以“是否購買住房”作為生存保障的判斷依據(jù)，住房租賃權(quán)將會(huì)是住房制度改革長效機(jī)制的重要體現(xiàn)。

應(yīng)有權(quán)利通過立法轉(zhuǎn)化為法定權(quán)利，是人權(quán)得到實(shí)現(xiàn)的基本途徑。[注]參見李步云：《論人權(quán)的三種存在形態(tài)》，載《法學(xué)研究》1991年第4期。住房權(quán)作為人們生存和發(fā)展所必需享有的權(quán)利，本義上屬于應(yīng)有權(quán)利。[注]參見李步云：《法理探索》，湖南人民出版社2003年版，第170頁。住房租賃權(quán)是住房權(quán)在法律上的具體體現(xiàn)。住房權(quán)具有決定住房租賃權(quán)價(jià)值目標(biāo)選擇、完善和發(fā)展住房租賃權(quán)權(quán)利內(nèi)容的作用。保護(hù)住房權(quán)，通過科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，引導(dǎo)民眾通過租賃住房的方式改善生存條件，對(duì)于中國人權(quán)事業(yè)的發(fā)展和住房制度的深化改革，有著十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

(三)對(duì)住房承租人以傾向性保護(hù)是境外國家或地區(qū)的通行做法

住房租賃制度對(duì)處于弱勢(shì)地位的承租人以優(yōu)先保護(hù)是國際通行做法。現(xiàn)代世界其他國家或地區(qū)的住房租賃制度設(shè)計(jì)，更強(qiáng)調(diào)出租住房的社會(huì)屬性而非商品屬性，制度設(shè)計(jì)的價(jià)值取向采取“承租人本位”而非“出租人本位”。例如，德國《租房法》(Mietrecht)規(guī)定，中介費(fèi)由房東支付。[注]參見朱玲：《德國住房市場(chǎng)中的社會(huì)均衡和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定因素》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2015年第2期。出租人提高租金的請(qǐng)求，須有一年以上的間隔期，并禁止三年內(nèi)租金提高超過20%。[注]參見陳衛(wèi)佐：《德國民法典》，法律出版社2015年版，第203-206頁。又如，美國法律嚴(yán)格限制出租人在租賃合同期間行使租賃合同解除權(quán)，并且法律賦予租戶以優(yōu)先續(xù)約權(quán)。美國部分州還對(duì)租金上限進(jìn)行管制。[注]參見包振宇：《美國住宅租賃法律制度研究——以承租人住宅權(quán)保障為例》，載《美國研究》2010年第2期。再如，奧地利法律規(guī)定承租人可減免租金的多種情形和條件，將承租人在住房租賃關(guān)系中可能遭遇的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)降至最低限度。[注]參見戴永盛：《奧地利普通民法典》，中國政法大學(xué)出版社2016年版，第212頁。

從住房權(quán)實(shí)現(xiàn)方式來看，中國人更傾向于通過購買房屋而不是租賃房屋實(shí)現(xiàn)。這種住房觀念的形成，與長期以來中國住房租賃制度缺乏對(duì)處于弱勢(shì)地位的承租人以優(yōu)先保護(hù)有直接關(guān)系。住房租賃作為城市中低收入階層重要的消費(fèi)事項(xiàng)，既是生存保障所必需，也是個(gè)人發(fā)展所必要，這一切都亟需中國住房租賃制度重大改革。

三、中國住房租賃制度改革路徑

中國住房租賃制度改革堅(jiān)持承租人本位，對(duì)承租人以傾向性保護(hù)的價(jià)值取向，制度改革的路徑如下：

(一)賦予承租人優(yōu)先購買權(quán)以物權(quán)效力，取消住房租賃期限限制

承租人優(yōu)先購買權(quán)的權(quán)利定性，關(guān)系到承租人優(yōu)先購買權(quán)的對(duì)抗效力、救濟(jì)方式，以及住宅權(quán)的實(shí)現(xiàn)問題?！拔餀?quán)作為支配權(quán) ,是與作為請(qǐng)求權(quán)的債權(quán)相區(qū)別的 , 支配權(quán)與請(qǐng)求權(quán)是兩種不同性質(zhì)的民事權(quán)利 ,它們?cè)跈?quán)利的內(nèi)容、取得方法、行使方式以及救濟(jì)途徑等方面存在重大的區(qū)分”。[注]王利明：《論物權(quán)法中物權(quán)和債權(quán)的區(qū)分》，載《法學(xué)論壇》2007年第1期。法律通過賦予住房租賃權(quán)以物權(quán)效力，可使租賃權(quán)具有支配性和對(duì)抗性。這是世界大多數(shù)國家或地區(qū)的通行做法。中國《合同法》第230條確立了住房租賃合同承租人優(yōu)先購買權(quán)規(guī)則。此項(xiàng)規(guī)則對(duì)于保護(hù)處于弱勢(shì)地位的承租人而言，具有十分重要的意義。從司法實(shí)踐來看，優(yōu)先購買權(quán)糾紛一直是審判實(shí)踐中的難點(diǎn)問題[注]參見劉琳、吳瑞麟：《承租人優(yōu)先購買權(quán)制度的性質(zhì)和理論基礎(chǔ)》，載《法學(xué)理論》2011年第23期。。破解該難點(diǎn)問題，首先要對(duì)承租人優(yōu)先購買權(quán)準(zhǔn)確定性。

關(guān)于承租人優(yōu)先購買權(quán)屬于“債權(quán)”還是“物權(quán)”，屬于“請(qǐng)求權(quán)”還是“形成權(quán)”的問題，長期以來都存在著較大爭(zhēng)議。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，利少弊多。[注]參見丁春艷：《論私法中的優(yōu)先購買權(quán)》，載《北大法律評(píng)論》2005年第2期。債權(quán)效力的優(yōu)先購買權(quán)，難以保障和實(shí)現(xiàn)處于弱勢(shì)地位的承租人的合法權(quán)益，不應(yīng)堅(jiān)持。物權(quán)效力的承租人優(yōu)先購買權(quán)，符合保障弱勢(shì)群體實(shí)現(xiàn)生存和發(fā)展的愿景，有助于住房制度深化改革目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)，賦予承租人以物權(quán)效力的優(yōu)先購買權(quán)才是恰當(dāng)?shù)倪x擇。

首先，物權(quán)效力的承租人優(yōu)先購買權(quán)符合權(quán)利性質(zhì)的應(yīng)然狀態(tài)。社會(huì)生活里，絕大多數(shù)承租人不具備強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。立法設(shè)置承租人優(yōu)先購買權(quán)制度，其本意在于通過制定安排，保障承租人擁有穩(wěn)定可靠的棲息之地，減少因不斷搬遷帶來的額外負(fù)擔(dān)?；谌鮿?shì)群體權(quán)益保護(hù)之立法原則，法律應(yīng)當(dāng)賦予承租人優(yōu)先購買權(quán)以物權(quán)效力。具體法律效果是，允許承租人在“同等條件”下?lián)碛兄鲝埑鲎馊宿D(zhuǎn)讓出租房所有權(quán)給第三人無效的權(quán)利，并強(qiáng)制出租人將出租房買給承租人。“優(yōu)先購買權(quán)制度是以利益衡量為原則而成立的一種制度,同等條件的行使要件是其主要的利益衡量機(jī)制”[注]范李瑛 ：《房屋承租人優(yōu)先購買權(quán)的幾個(gè)問題》，載《法學(xué)論壇》2007年第4期。。中國立法沒有明確界定承租人行使優(yōu)先購買權(quán)的“同等條件”。最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國物權(quán)法若干問題的解釋(一)》關(guān)于按份共有人行使優(yōu)先購買權(quán)的“同等條件”的界定值得借鑒。該條規(guī)定，“同等條件”，應(yīng)當(dāng)綜合轉(zhuǎn)讓價(jià)格、價(jià)款履行方式及期限等因素確定。

其次，物權(quán)效力的優(yōu)先購買權(quán)符合中國住房租賃制度改革的內(nèi)在要求。每個(gè)人都能享受到足以保障生存、保護(hù)人的尊嚴(yán)的住房，是中國住房租賃制度改革的內(nèi)在要求。當(dāng)優(yōu)先購買權(quán)被定性為債權(quán)時(shí)，存在著即使承租人基于“同等條件”向出租人發(fā)出購買出租房的請(qǐng)求，出租人也可無視承租人的請(qǐng)求，而將出租房與第三人進(jìn)行交易，此時(shí)承租人優(yōu)先購買權(quán)之“優(yōu)先性”根本得不到保障。當(dāng)出租人侵害承租人優(yōu)先購買權(quán)時(shí)，住房承租人優(yōu)先購買權(quán)得不到實(shí)際救濟(jì)。住房問題關(guān)系到千家萬戶切身利益，引導(dǎo)民眾以租賃住房方式實(shí)現(xiàn)住房權(quán)，前提是住房租賃擁有充足的制度供給。賦予承租人以更強(qiáng)效力的物權(quán)性質(zhì)的優(yōu)先購買權(quán)，才能滿足承租人美好生活的愿景[注]參見范猛：《試論房屋承租人優(yōu)先購買權(quán)》，吉林大學(xué)學(xué)位論文2011年。。

在房?jī)r(jià)高企的壓力之下，本來承租人可以選擇通過租房實(shí)現(xiàn)住房權(quán)。但是，短期住房租賃不能滿足承租人長久的生存需要，而現(xiàn)行制度卻無法對(duì)出租人簽訂長期租賃合同作出積極規(guī)范。法律應(yīng)當(dāng)對(duì)負(fù)載了社會(huì)保障功能的權(quán)利加以限制。權(quán)利的限制與其上負(fù)載的社會(huì)功能成正比，負(fù)載社會(huì)功能越多的權(quán)利，相應(yīng)的限制也應(yīng)當(dāng)越多。[注]參見金儉：《論不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)自由的公法限制》，載《河北法學(xué)》2008年第9期。具體在住房租賃領(lǐng)域，由于住房租賃權(quán)關(guān)乎基本人權(quán)。所以，法律通過限制出租人權(quán)利，對(duì)承租人合法權(quán)益予以傾斜性保護(hù)有其正當(dāng)性。限制出租人的部分權(quán)利，可以實(shí)現(xiàn)出租人和承租人在租賃關(guān)系上的實(shí)質(zhì)平等[注]參見邱聰智：《新訂債法各論(上)》，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第229頁。，國家應(yīng)當(dāng)通過住房租賃制度對(duì)弱勢(shì)群體住房權(quán)給予特別保護(hù)。境外有的國家或地區(qū)立法賦予住房租賃權(quán)以永續(xù)性。例如，《意大利民法典》第1607條規(guī)定：“一棟住宅的租賃可約定存續(xù)于房客的終生，并在其死后存續(xù)兩年。”[注]費(fèi)安玲：《意大利民法典》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第388頁。

(二)立法規(guī)定住房租金基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)

中國住房租賃市場(chǎng)存在著不完全競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)信息嚴(yán)重不對(duì)稱和投機(jī)行為泛濫的問題。產(chǎn)生這些問題的主要原因是，中國住房租賃市場(chǎng)缺乏公開透明的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，承租人對(duì)租金價(jià)格不具備相應(yīng)的談判能力。所以，立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定住房租金基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，將住房租金基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)法制化。為此，需要做好以下幾點(diǎn)：

第一，住房租金基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)額的確定，可與出租房所在地的消費(fèi)物價(jià)指數(shù)相聯(lián)系。消費(fèi)物價(jià)指數(shù)(Consumer Price Index，以下簡(jiǎn)稱CPI)能有效地反映與居民生活有關(guān)的消費(fèi)品及服務(wù)價(jià)格水平的變動(dòng)情況。由于中國CPI中“居住”分項(xiàng)的權(quán)重通過多元回歸法計(jì)算，CPI對(duì)于住房租賃市場(chǎng)的計(jì)算結(jié)果，總體上能反映實(shí)際住房市場(chǎng)租金水平。世界范圍內(nèi)，將CPI與住房租金的計(jì)算基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)相聯(lián)系，也是通行做法。例如，瑞士規(guī)定：租金與消費(fèi)價(jià)格指數(shù)相聯(lián)系，且應(yīng)當(dāng)以本國消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)為計(jì)算基準(zhǔn)。

第二，住房租金基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)表應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)中立性、公平性和權(quán)威性。住房租金的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)表應(yīng)由政府與利益相關(guān)代表人共同制作，或政府制作并由利益相關(guān)代表人承認(rèn)。對(duì)此《德國民法典》提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)?！兜聡穹ǖ洹返?58c條和第558e條規(guī)定了“租金一覽表”和“租金數(shù)據(jù)庫”制度?！白饨鹨挥[表”和“租金數(shù)據(jù)庫”均由市鎮(zhèn)或出租人和承租人的利益代表人共同制作或承認(rèn)，能體現(xiàn)當(dāng)?shù)赝ǔ５淖饨鹚?。[注]參見鄒阿琴：《論德國承租人終止保護(hù)制度及其對(duì)中國的借鑒意義》，中國政法大學(xué)學(xué)位論文2014年。當(dāng)出租人欲提高租金時(shí)，首先要援用租金一覽表或租金數(shù)據(jù)庫，以保證承租人住房租賃的租金處于“公平價(jià)格”。

第三，規(guī)制出租人的不合理租金。不合理租金指的是出租人以明顯過高的價(jià)格出租住房而取得超額收入，明顯過高的部分為不合理租金。不合理租金侵害了承租人的利益，使本就不具備良好經(jīng)濟(jì)實(shí)力的承租人不堪重負(fù)，承租人住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)也無從談起。價(jià)格是引導(dǎo)資源的工具，不合理租金扭曲了市場(chǎng)的正常價(jià)格，從而造成住房租賃資源配置的嚴(yán)重浪費(fèi)。[注]參見茅于軾：《要調(diào)整不合理的價(jià)格》，載《中國國情國力》1997年第7期。應(yīng)當(dāng)通過制定不合理租金的調(diào)整規(guī)制，防止出租人牟取暴利，遏制住房租賃市場(chǎng)的不當(dāng)投機(jī)行為，避免不合理租金侵害承租人的利益。

通過制定安排，規(guī)制租金標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)成為境外主要國家或地區(qū)保護(hù)住房承租人利益的主要制度內(nèi)容。如德國有租金標(biāo)準(zhǔn)和限制租金上漲的制度硬約束，《德國民法典》規(guī)定，住房租金高于本地有可比性住房租金水平的20%，住房管理部門可以依據(jù)《德國經(jīng)濟(jì)處罰法》規(guī)定，對(duì)住房出租人處以五千歐元罰款。住房租金高于本地有可比性住房租金水平的50%，住房出租人構(gòu)成 “租金暴利”，將面臨被處以最高三年的自由刑或者罰金。為建立租金標(biāo)準(zhǔn)和限制租金上漲的制度硬約束制度，美國1969年出臺(tái)《租金穩(wěn)定法》(后修訂為《租金穩(wěn)定法典》)，英國1977年出臺(tái)《租金法》。

(三)限制出租人在租賃期間的合同解除權(quán)，確定承租人法定優(yōu)先續(xù)租權(quán)

1.限制出租人在租賃期間的合同解除權(quán)。保障公民的住房權(quán)，是世界各國的共同目標(biāo)。例如，《西班牙憲法》第47條規(guī)定：“所有西班牙人都享有適當(dāng)?shù)暮统渥愕淖≌臋?quán)利……避免公民的投機(jī)行為，政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造必要條件并制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。”[注]潘燈、單艷芳：《西班牙憲法典》，中國政法大學(xué)出版社2006年版，第18頁。出租人在租賃期間，以獲取更大利益行使解除權(quán)，屬于濫用合同自由的行為，有悖于合同解除權(quán)的設(shè)置目的。住房租賃制度改革的重要目標(biāo)，是保障民眾的住房權(quán)實(shí)現(xiàn)，人的固有尊嚴(yán)的國家捍衛(wèi)。[注]參見凌維慈：《論居住保障與財(cái)產(chǎn)權(quán)限制》，載《政治與法律》2008年第2期。為此，應(yīng)當(dāng)通過立法限制出租人在住房租賃期間行使合同解除權(quán)的行為。

雖然限制出租人住房合同解除權(quán)有助于遏制出租人的投機(jī)行為，穩(wěn)定住房租賃關(guān)系，進(jìn)而平衡住房租賃關(guān)系當(dāng)事人的法律地位。但限制出租人租賃合同期間的合同解除權(quán)，應(yīng)當(dāng)基于“正當(dāng)理由”?！罢?dāng)理由”規(guī)則的設(shè)計(jì)，應(yīng)遵循利益平衡原則和適當(dāng)性原則，可在“出租人存在切實(shí)自用居住需求”、“承租人違反合同義務(wù)”，以及“情況和趨勢(shì)的重大變化”三種情形下進(jìn)行類型化處理。對(duì)此，可以借鑒《德國民法典》關(guān)于不定期租賃合同中出租人解除合同的三個(gè)法定理由，出租人不具備三個(gè)法定理由的，不可解除住房租賃合同：(1)承租人存在根本違約。對(duì)于拖欠租金只有達(dá)到嚴(yán)重程度時(shí)出租人才能解除合同；一般的拖欠租金并不構(gòu)成出租人解除合同的理由。即使是拖欠租金達(dá)到嚴(yán)重程度，出租人解除租賃合同必須事先通知承租人。如果承租人接到出租人解除租賃合同的通知后立即支付所欠租金或者承諾由公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)支付，那么出租人的住房租賃合同解除權(quán)因?yàn)槌凶馊说闹Ц肚纷庑袨槎バЯ?。[注]參見鄒阿琴：《論德國承租人終止保護(hù)制度及其對(duì)中國的借鑒意義》，中國政法大學(xué)學(xué)位論文2014年。(2)出租人需要將租賃房屋作為其本人或其家庭成員的住房。如果出租人將出租房屋收回全部或部分繼續(xù)出租，則不能行使租賃合同解除權(quán)。即使是出租人將出租房屋收回作為其本人或其家庭成員的住房，必須存在客觀迫切的 “顯著需要”，否則也不能行使解除權(quán)。(3)租賃關(guān)系持續(xù)影響房屋價(jià)值發(fā)揮。如出租人擬將房屋進(jìn)行全面整修或改造等。除上述三個(gè)解除租賃合同法定理由之外，出租人在不定期租賃合同履行期間不得解除租賃合同。這在很大程度上可以保證承租人獲得較為穩(wěn)定的住房。

2.確定承租人法定續(xù)租權(quán)。關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)賦予承租人以法定續(xù)租權(quán)，學(xué)界存在三種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《合同法》未對(duì)承租人續(xù)租權(quán)作出任何規(guī)定，這是基于合同自由原則的考量，是有意的“立法留白”；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法律出于維護(hù)租賃關(guān)系的穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)直接規(guī)定承租人享有法定續(xù)租權(quán)[注]參見梁慧星：《中國民法典草案建議稿》，法律出版社2011年版，第200頁。；還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法定續(xù)租權(quán)可以滿足承租人繼續(xù)租賃的需求，應(yīng)通過立法加以明確。但宜遵循當(dāng)事人意思自治，當(dāng)事人可在合同中約定續(xù)租權(quán)條款。第一種觀點(diǎn)雖然認(rèn)同出租人與承租人對(duì)于出租住房?jī)?yōu)先承租的約定，但過于強(qiáng)調(diào)出租人對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的自由處分權(quán)，無助于住房租賃制度改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第三種觀點(diǎn)，一方面認(rèn)為法律應(yīng)當(dāng)對(duì)承租人權(quán)益進(jìn)行特別保護(hù)，可同時(shí)又認(rèn)為“只有當(dāng)租賃合同中有明確約定時(shí)，承租人才基于合同的約定享有續(xù)租權(quán)?！盵注]周珺：《優(yōu)先承租權(quán)的立法定位及其法律規(guī)制》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2012年第7期。從法律效果上看，第三種觀點(diǎn)與第一種觀點(diǎn)并無二致?；诔凶馊巳鮿?shì)地位之保護(hù)，第二種觀點(diǎn)更具合理性，承租人優(yōu)先承租權(quán)應(yīng)采法定主義。

法定續(xù)租權(quán)并不意味著對(duì)出租人財(cái)產(chǎn)權(quán)的全盤否定，也不代表承租人可以肆意行使法定續(xù)租權(quán)。法定續(xù)租權(quán)是為保障承租人住宅權(quán)而設(shè)置，承租人應(yīng)遵循不得濫用權(quán)利原則，具體有兩個(gè)限制：一是續(xù)租權(quán)應(yīng)在“同等條件”下行使；二是續(xù)租權(quán)應(yīng)當(dāng)在“合理期限”內(nèi)行使。

為扭轉(zhuǎn)高企的房?jī)r(jià)，中國中央和地方政府采取的一系列調(diào)控措施并產(chǎn)生了一定效果。但是，即便房?jī)r(jià)降下來，具有巨大人口數(shù)量的中國仍然會(huì)存在相當(dāng)數(shù)量低收入人群，無能力購買到適當(dāng)?shù)淖》?；現(xiàn)實(shí)生活中也客觀地存在大量流動(dòng)人口因各種原因只能通過租房解決居住問題。針對(duì)中國住房租賃制度存在的缺陷，明確住房租賃制度改革要堅(jiān)持承租人本位，注重保護(hù)住房承租人的價(jià)值取向，在制度設(shè)計(jì)上對(duì)住房承租人以傾向性保護(hù)。通過住房租賃制度改革，引導(dǎo)民眾改變住房消費(fèi)觀念，注重通過租賃方式而不是購買方式實(shí)現(xiàn)住房夢(mèng)。不難預(yù)見，購房需求必然降溫，房?jī)r(jià)自然下降。而房?jī)r(jià)下降之后，因購房代價(jià)減少，不僅普通民眾通過購買方式實(shí)現(xiàn)住房夢(mèng)的機(jī)會(huì)增多，而且投資客也可以購買更多住房用于出租，社會(huì)民眾獲得的可供租住的房源也增多。住房買賣和住房租賃市場(chǎng)由此形成良性循環(huán)，可以很大程度上保障民眾住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)。