陳 光 李嘉美

內(nèi)容提要：法治社會的建設(shè)要融合于國家治理實(shí)踐之中。社區(qū)治理法治化是法治社會建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化的共同要求，以實(shí)現(xiàn)合作共治格局下的社區(qū)善治為追求。主體、規(guī)范和意識是構(gòu)成社區(qū)合作共治格局的三個基本要素，并且都各有其結(jié)構(gòu)。從規(guī)范結(jié)構(gòu)的視角看，社區(qū)合作共治格局的構(gòu)建存在規(guī)范失衡現(xiàn)象突出、規(guī)范沖突時有發(fā)生、規(guī)范銜接與協(xié)同作用不足等問題。導(dǎo)致這些問題產(chǎn)生的原因包括政府主導(dǎo)的社區(qū)行政治理模式、國家制定法體系不完備和政策推動的治理慣性等。對此，應(yīng)當(dāng)將合作主義理念所包含的協(xié)同、合作與包容等具體理念逐漸融入社區(qū)合作共治構(gòu)建實(shí)踐之中，用以優(yōu)化其主體結(jié)構(gòu)、規(guī)范結(jié)構(gòu)和意識結(jié)構(gòu)。具體而言，應(yīng)當(dāng)重新定位國家公權(quán)力機(jī)關(guān)及其規(guī)范，更好地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的作用、為自治性規(guī)范提供更大的作用空間，以及謹(jǐn)慎對待民間法、道德與價(jià)值觀等規(guī)范。

法治社會建設(shè)作為全面依法治國的重要組成部分，已經(jīng)被提上了執(zhí)政黨的治國議程。張文顯教授將保持法治定力作為新時代全面依法治國思想與戰(zhàn)略的基本內(nèi)容之一，并且指出 “在當(dāng)代中國，保持法治定力有其歷史邏輯、實(shí)踐邏輯、理論邏輯。正是這三種邏輯所形成的合力，構(gòu)建了法治定力”。①張文顯：《新時代全面依法治國的思想、方略和實(shí)踐》，載 《中國法學(xué)》2017年第6期。法治建設(shè)的定力不僅來自執(zhí)政黨，也來自社會或來自人民。只有全社會或者全體人民真正確立了法治意識、具備了法治思維，才能從根本上確保全面依法治國目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。法治社會建設(shè)正是在這種背景下提出來的。換言之，法治社會建設(shè)不僅僅是制度或規(guī)范層面的問題，更是實(shí)踐與意識層面的問題。社區(qū)治理法治化則是法治社會建設(shè)在微觀層面或具體實(shí)踐層面的一個重要面向。社區(qū)治理從屬于社會治理，也是國家治理的一部分。無論何種治理，都既內(nèi)在地包含著對特定價(jià)值的追求，也包含著對規(guī)則和機(jī)制的需求，且都以 “善治”為追求。在某種意義上，實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治可以視為法治社會建設(shè)的一部分。無論法治社會的建設(shè)還是社區(qū)善治的實(shí)現(xiàn)，都內(nèi)在地包含著一種結(jié)構(gòu)性的要求，而且主體、規(guī)范和意識則是這種結(jié)構(gòu)的三個基本要素或維度。那么，我們該如何認(rèn)識法治社會建設(shè)視角下的社區(qū)治理，又該怎樣實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治呢？這顯然既是社區(qū)治理規(guī)范化研究的一個基本內(nèi)容，也是法治社會建設(shè)研究的一項(xiàng)基本課題。

一、法治社會建設(shè)、社區(qū)治理法治化與多元治理格局

可以說，從1978年底黨的十一屆三中全會決定改革開放那一刻起，法治便成為了時代的基因。從依法治國到全面依法治國，反映的不僅僅是執(zhí)政黨保持法治定力的態(tài)度與決心，更反映了執(zhí)政黨對于法治建設(shè)理論認(rèn)識的加深和實(shí)踐方案的成熟。在內(nèi)容上，“依法治國、依法執(zhí)政和依法行政共同推進(jìn)”和 “法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的表述，更是準(zhǔn)確而深刻地闡釋了 “全面”的含義。其中，法治社會建設(shè)目標(biāo)的提出不僅具有新意，更具深意。一方面，建設(shè)法治社會意味著執(zhí)政黨意識到了社會相對獨(dú)立于國家存在的意義，以及在法治建設(shè)過程中重塑政府與社會的關(guān)系的必要性；另一方面，盡管我國的法治建設(shè)從一開始遵循的是自上而下的政府推動型模式，但是法治社會建設(shè)目標(biāo)的提出反映了執(zhí)政黨意識到法治建設(shè)的根基在于社會而非政府，法治中國的建設(shè)要以法治社會為基石。

就國家與社會治理而言，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的提出，標(biāo)志著執(zhí)政黨治道理念之變革，“善治”也便成為題中之義，或者作為治理體系與治理能力現(xiàn)代化的另一種表述。原因在于，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化同樣是一個既包含價(jià)值也包含機(jī)制的目標(biāo)設(shè)定，這與善治無論在價(jià)值還是策略上都具有內(nèi)在的一致性。善治之 “善”至少要在倫理價(jià)值與模式機(jī)制兩個層面體現(xiàn)，既要追求正義與良善，又要借助相應(yīng)的制度與措施來實(shí)現(xiàn)。善治之 “治”同樣包含兩層含義：一是在動詞意義上使用 “治”，即有關(guān)主體借助行之有效的策略與措施，去處理公共事務(wù)或提供公共服務(wù)；二是在形容詞意義上使用 “治”，即通過治理之策與治理之舉而實(shí)現(xiàn)良善治理的狀態(tài)，亦可俗稱為 “治理得好”。顯然，無論是 “善”還是 “治”都既包含著價(jià)值層面的設(shè)定，也包含了策略與機(jī)制等操作層面的追求。然而，無論是價(jià)值層面還是機(jī)制層面，法治都是不可缺少的一個要素。法治同樣是希望通過 “法律之治”實(shí)現(xiàn)國家與社會的良善治理之狀態(tài)。由此，法治之善與治理之善、法治之策與治理之策，具有同構(gòu)性，都已經(jīng)融合于執(zhí)政黨自改革開放以來所構(gòu)筑的中國特色社會主義建設(shè)的思想與實(shí)踐之中。

法治社會建設(shè)是全面依法治國或法治中國建設(shè)的重要組成部分，同樣要落腳于國家治理實(shí)踐之中。相比較而言，法治社會建設(shè)與公共治理尤其是社會治理有著直接而密切的關(guān)聯(lián)。有學(xué)者認(rèn)為，“法治社會就是要改變以人情為核心的人治社會，改變主要用權(quán)力命令、長官意志治理社會、管理國家和控制人”。②江必新、王紅霞：《法治社會建設(shè)論綱》，載 《中國社會科學(xué)》2014年第1期。這段論述不僅指出了法治社會建設(shè)與社會治理之間的關(guān)系，更指出了長期以來中國社會治理所面對的生態(tài)與結(jié)構(gòu)問題。后者也是法治建設(shè)最終所要改變的，而直接承接這項(xiàng)使命的便是法治社會的建設(shè)。莫于川教授認(rèn)為，“法治社會有兩個含義：其一，是指某個地方在社會自治層面、社會發(fā)展方面、基層民主進(jìn)步、公民社會建設(shè)方面達(dá)到了高度法治水平，也可稱之為社會法治；其二，是指某個地方實(shí)現(xiàn)了人們期盼的法治狀態(tài)，也可稱之為法治地方 (法治湖南、法治江蘇等等)”。③莫于川：《法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)問題研究》，載 《法學(xué)雜志》2013年第6期。這一界定指出了法治社會所具有的動態(tài)和靜態(tài)兩個層面的含義，并且將法治社會建設(shè)定位于某個地方，顯然這是相對于國家整體而言的。法治社會并不限于某個地方，也可用來描述相對于國家或政府而言的整個社會的法治狀態(tài)。法治社會建設(shè)著眼于社會生活各個領(lǐng)域的規(guī)范化，關(guān)注社會生活中個體之間以及組織之間交往的規(guī)范狀態(tài)與規(guī)范意識等。概言之，法治社會建設(shè)要深入具體的社會生活與真實(shí)的個體。

社區(qū)正是真實(shí)個體存在與具體社會生活的呈現(xiàn)空間。社區(qū)治理也是公共治理或社會治理的基本內(nèi)容。社區(qū)治理對善治的追求是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在社區(qū)這一具體層面的追求，而社區(qū)治理法治化也是法治社會建設(shè)的一部分。加強(qiáng)基層社區(qū)治理的法治化是全面依法治國的保障性措施，“法治化是新時代推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn)，其關(guān)鍵在于用法治精神與法律制度影響和約束社區(qū)治理的思想與模式”。④馬濤：《基層社區(qū)治理需注入法治化動能》，載 《人民論壇》2018年第13期。這一理解指出了社區(qū)治理法治化的關(guān)鍵是將法治精神與法律制度用于影響和約束社區(qū)治理，準(zhǔn)確地揭示了社區(qū)治理法治化的兩個著力點(diǎn)——法治精神與法律制度。當(dāng)然，社區(qū)治理法治化還是一個實(shí)踐的過程，并且在這一過程中要借助于治理主體的行為及其關(guān)系來推進(jìn)各項(xiàng)具體的工作。

與社區(qū)治理法治化相關(guān)的一個概念是社區(qū)治理規(guī)范化。一般認(rèn)為，規(guī)范化的外延要大于法治化，因?yàn)橐?guī)范化在實(shí)現(xiàn)機(jī)制和規(guī)范依據(jù)方面要廣于法治化。法治化強(qiáng)調(diào)的是國家制定法的主導(dǎo)性乃至唯一性，主要借助司法和執(zhí)法等法律實(shí)施機(jī)制來推進(jìn)法治化。規(guī)范化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制既包括國家制定法的一套實(shí)施機(jī)制，也包括民間法、軟法和公共政策等其他規(guī)范的實(shí)施機(jī)制。廣義上的規(guī)范化還可以指制度化，這里的制度不僅包括各種形式的規(guī)范，還包括一些行政措施、工作機(jī)制或策略方案等。當(dāng)然，法治化與規(guī)范化在很多情形中可以通用，都是指經(jīng)由一套規(guī)范體系及實(shí)施機(jī)制而達(dá)致的有序狀態(tài)。無論是社區(qū)治理規(guī)范化還是法治化，都是由多種要素所構(gòu)成，規(guī)范只是其中之一，而且研究社區(qū)治理法治化，需要將規(guī)范的實(shí)施置于社區(qū)治理這一場域中，既要分析規(guī)范實(shí)施的主體類型及相互關(guān)系，還要分析影響規(guī)范實(shí)施的社區(qū)環(huán)境與體制因素，既要關(guān)注主體的外在行為，還要探析主體的規(guī)范意識。這是因?yàn)樯鐓^(qū)治理法治化屬于法治社會建設(shè)的內(nèi)容之一，而法治社會建設(shè)本身就是一項(xiàng)涉及主體、規(guī)范、環(huán)境、體制和意識等諸多因素的系統(tǒng)性或結(jié)構(gòu)性工作。

推進(jìn)社區(qū)治理法治化是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，需要體系化或結(jié)構(gòu)化的思維。不僅如此，社區(qū)治理法治化應(yīng)當(dāng)置于實(shí)踐之中而非僅停留在理論探討層面，以治理實(shí)踐中主體之間具體的交往行為作為基本的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，將主體、規(guī)范、行為和意識等有機(jī)地聯(lián)系到一起?！敖Y(jié)構(gòu)只有通過被應(yīng)用于連接交往事件才具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值；規(guī)范只有通過直接或間接被引用才具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值；期望只有通過在交往中表達(dá)出來才具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。”⑤[德]盧曼：《社會的法律》，鄭伊倩譯，人民出版社2009年版，第21頁。因此，現(xiàn)實(shí)性與實(shí)踐性應(yīng)該是推進(jìn)社區(qū)治理法治化的一個基本立足點(diǎn)。社區(qū)治理法治化的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)由法治社會和社區(qū)治理共同塑造，是社會公共治理法治化在社區(qū)層面的延展，也以實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治為根本追求。

社區(qū)治理多元格局是一個由多種組合共同形成的有機(jī)系統(tǒng)，主體、規(guī)范和意識可以視為一個基本的組合。這三種基本要素又各自成為一個獨(dú)立的組合，每種組合都遵循著其各自的原則，決定這個系統(tǒng)中各種組合方式的是合作與共享的理念。在主體、規(guī)范和意識三種因素當(dāng)中，主體之間的關(guān)系具有決定性作用?！爸卫碇黧w多元化是社區(qū)合作共治的必然要求，社區(qū)治理的主體除了政府外，社區(qū)居民、社區(qū)自治組織 (志愿者組織)、物業(yè)公司、專業(yè)化并市場化的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu) (如養(yǎng)老機(jī)構(gòu))、社區(qū)內(nèi)單位等都應(yīng)該參與到社區(qū)的服務(wù)與建設(shè)中來，不能被排斥在治理過程和決策過程之外。社區(qū)不同主體各司其職、各負(fù)其責(zé)，能夠有效避免政府權(quán)力和責(zé)任高度集中，對社區(qū)事務(wù)無所不包的 ‘越位’問題?！雹拗烊曙@、鄔文英：《從網(wǎng)格管理到合作共治——轉(zhuǎn)型期我國社區(qū)治理模式路徑演進(jìn)分析》，載《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2014年第1期。不僅如此，主體間行為的協(xié)調(diào)也會影響到不同規(guī)范之間的協(xié)調(diào)，也即多元主體合作共治模式會直接影響多元規(guī)范之間的關(guān)系樣態(tài)。因此，理解社區(qū)治理多元格局，我們應(yīng)當(dāng)分析主體、規(guī)范和意識三者的關(guān)系及各自的內(nèi)在構(gòu)成，而對主體、規(guī)范和意識這三者其中之一的解讀，也應(yīng)當(dāng)置于社區(qū)治理多元格局之中進(jìn)行，方能有更全面的認(rèn)識。

二、主體-規(guī)范-意識：社區(qū)合作共治格局的三維解析

社區(qū)善治應(yīng)是一種能夠充分調(diào)動各主體充分參與的合作共享治理模式或格局。法治社會的建設(shè)同樣離不開眾人的參與，需要共建共享。無論是社區(qū)合作共治還是法治社會建設(shè)，都強(qiáng)調(diào)共治共建共享，都是一項(xiàng)多維度、多層次的結(jié)構(gòu)性工程。雖然社區(qū)合作共治在形式上主要用以描述治理主體之間的關(guān)系，但它并不等同于僅指主體間關(guān)系的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)?！敖Y(jié)構(gòu)的概念在社會學(xué)中具備三種用法：第一種用法是闡述社會結(jié)構(gòu)，是指一個社會中不同層次的分布狀況及相互關(guān)系；第二種用法是結(jié)構(gòu)功能主義，認(rèn)為社會系統(tǒng)具備一定結(jié)構(gòu)并以有序的方式關(guān)聯(lián)，進(jìn)而影響社會整體，也稱為塔爾科特·帕森斯、羅伯特·默頓的結(jié)構(gòu)功能主義；第三種用法是社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)，主要是指社區(qū)的決策權(quán)力在不同主體間的分配狀況?！鐓^(qū)治理結(jié)構(gòu)就是在社區(qū)范圍內(nèi)不同治理主體依靠資源互動進(jìn)行相互作用的權(quán)力模式?！雹咴骸渡鐓^(qū)治理的多元轉(zhuǎn)向與結(jié)構(gòu)優(yōu)化》，載 《理論探討》2018年第3期。本文所指的社區(qū)合作共治是治理主體在特定意識觀念指導(dǎo)下，依據(jù)一套科學(xué)合理的多元規(guī)范體系，開展社區(qū)治理實(shí)踐所形成的治理格局與治理狀態(tài)。

就結(jié)構(gòu)內(nèi)容而言，主體、規(guī)范與意識構(gòu)成了社區(qū)合作共治的基本框架，是社區(qū)合作共治格局最為基本或核心的三個要素。其中，主體要素是社區(qū)合作共治格局構(gòu)建和運(yùn)行的能動性因素，涉及誰來治理、為誰治理這兩個基本問題，而且主體還是規(guī)范的實(shí)施者和意識的擁有者。規(guī)范要素是社區(qū)合作共治格局的制度性因素，既是主體開展治理的依據(jù)，也會對治理主體的行為及相互關(guān)系產(chǎn)生調(diào)整和約束作用。不同規(guī)范之間的關(guān)系或規(guī)范結(jié)構(gòu)同主體結(jié)構(gòu)具有對應(yīng)性，能夠共同反映或者決定社區(qū)治理的具體模式。意識因素則是治理主體所具有的對于社區(qū)治理及相關(guān)制度或規(guī)范的價(jià)值定位或意義認(rèn)知，從根本上影響或制約社區(qū)合作共治格局的構(gòu)建及其運(yùn)行效力。正如對社區(qū)善治的追求本身也是治理主體對善治目標(biāo)的心理認(rèn)同，主體的規(guī)范心理同樣屬于意識因素的范疇。社區(qū)合作共治格局的復(fù)雜性在于其結(jié)構(gòu)的復(fù)合性，也即每個要素本身也具有結(jié)構(gòu)性，也都是由多種類型主體、規(guī)范或意識組合在一起。

主體因素作為社區(qū)合作共治格局的能動性因素，是評定社區(qū)合作共治格局形成與否或者其優(yōu)劣情況最為直接的指標(biāo)。社區(qū)合作共治的首要含義便是指多元治理主體之間的合作共治。“社區(qū)是個地區(qū)性社會，是外部大社會的縮影。在這里，政府、居民、社團(tuán)、專業(yè)性組織等各種主體存在著面對面的接觸，因而社區(qū)共同體的整合方式無疑表明了社會整合方式的發(fā)展趨勢?！雹囫R西恒：《社區(qū)治理創(chuàng)新》，學(xué)林出版社2011年版，第35頁。該如何設(shè)置這些不同的治理主體之間的關(guān)系或結(jié)構(gòu)呢？這是社區(qū)共治格局在構(gòu)建過程中首先要解決的問題。根據(jù)主體的屬性不同，可以將社區(qū)治理中主體分為政府、社會組織、市場主體和個體四種基本類型。執(zhí)政黨作為社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者，當(dāng)然在社區(qū)治理中也處于領(lǐng)導(dǎo)者地位。在公共管理學(xué)中，政府一般在廣義上使用，也即包含了執(zhí)政黨在內(nèi)的所有國家機(jī)關(guān)，而不限于行政機(jī)關(guān)，故這里所謂的政府是指所有行使國家公權(quán)力的機(jī)關(guān)或主體。在這四類基本主體中，政府在主體結(jié)構(gòu)中處于主導(dǎo)地位，也即執(zhí)政黨和政府對于社區(qū)合作共治格局的形成會產(chǎn)生主導(dǎo)性、支配性的影響。在某種意義上講，社區(qū)合作共治格局的構(gòu)建就是政府與其他治理主體之間關(guān)系重新調(diào)整的過程。因此，重構(gòu)社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)合作共治的核心便是重新定位或構(gòu)筑政府與其他主體之間的關(guān)系。其中，政府與社會組織的關(guān)系能夠直觀地反映合作共治格局的特點(diǎn)。

就政府與市場主體的關(guān)系而言，黨的十八大確立了 “使市場在資源配置中起決定性作用”，十八屆三中全會做出的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中進(jìn)一步要求 “建立公平開放透明的市場規(guī)則。實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”。這些都為重構(gòu)政府與市場主體的關(guān)系提供了政策依據(jù)與實(shí)踐契機(jī)。在政府與個體關(guān)系方面，基層群眾自治組織制度是憲法所確立的一個基本體制框架，在這個框架內(nèi)個體也即社區(qū)居民享有相應(yīng)的自治空間。此外，個體在憲法和法律規(guī)定的權(quán)利空間范圍內(nèi)也具有相應(yīng)的自主性。在社區(qū)合作共治格局中，主體結(jié)構(gòu)具有決定性作用，它能夠影響或者決定合作共治格局中規(guī)范結(jié)構(gòu)，同時與意識結(jié)構(gòu)也存在復(fù)雜的關(guān)系。社區(qū)治理中起決定性作用的規(guī)范是國家制定法，這也能夠反映國家公權(quán)力機(jī)關(guān)在主體結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位，而執(zhí)政黨和行使國家公權(quán)力的主體的規(guī)范意識也直接決定著合作共治格局中主體整體規(guī)范意識的水準(zhǔn)。當(dāng)然，社會組織、市場主體和個體之間的關(guān)系，也會反過來影響政府的規(guī)范選擇和意識調(diào)整，而且這三類主體之間的關(guān)系也需要根據(jù)合作共治的需要進(jìn)行調(diào)整和重構(gòu)。

規(guī)范結(jié)構(gòu)是從制度層面或規(guī)則層面來反映社區(qū)合作共治格局的特征。社區(qū)治理中的國家制定法、公共政策、軟法和民間法等各有其獨(dú)特的規(guī)范功能及存在價(jià)值。問題在于，這些規(guī)范之間應(yīng)該形成一種怎樣的結(jié)構(gòu)關(guān)系，才能與社區(qū)合作共治格局建立及有效運(yùn)行相適應(yīng)。這個問題又可引申出三個相關(guān)聯(lián)的問題：一是社區(qū)治理多元規(guī)范應(yīng)該遵循何種原則組合在一起，以及如何確定各種規(guī)范的效力關(guān)系；二是不同屬性的規(guī)范之間的分工問題，具體又包括國家制定法、公共政策這兩類由國家公權(quán)力機(jī)關(guān)創(chuàng)制和保障實(shí)施的規(guī)范，與執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)之間的規(guī)范分工，以及與軟法、民間法等規(guī)范之間的規(guī)范功能該如何分工的問題；三是如何識別和確定社區(qū)治理中各種規(guī)范中的有效原則與規(guī)則。在多元規(guī)范中，國家制定法和公共政策由國家公權(quán)力機(jī)關(guān)創(chuàng)制和保障實(shí)施，這兩類規(guī)范在多元規(guī)范中占據(jù)主導(dǎo)地位，執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)作為一類具有組織外部效力的規(guī)范，該如何協(xié)調(diào)好其與國家制定法和公共政策的關(guān)系，是一個非常重要且基礎(chǔ)性的理論問題。軟法雖然是社區(qū)治理基礎(chǔ)性規(guī)范，但同民間法和民事協(xié)議等規(guī)范一樣，都要在國家制定法和公共政策所設(shè)定的制度框架內(nèi)發(fā)揮作用。那么，該如何在社區(qū)合作共治格局中重新配置不同規(guī)范的調(diào)整事務(wù)或空間呢？不僅如此，每類規(guī)范都是由若干原則和規(guī)則所構(gòu)成，并非每類規(guī)范中的所有原則或規(guī)范都是適應(yīng)社區(qū)合作共治需要的，不同規(guī)范之間的沖突實(shí)際上也是具體的原則或規(guī)則之間的沖突，因此如何確定或識別各種規(guī)范中的原則與規(guī)則，也是社區(qū)合作共治過程中需要謹(jǐn)慎處理的。

社區(qū)治理中無論是組織型還是個體型的主體，最終都要還原為真實(shí)的個體，而任何個體的行為都要受到特定意識的影響或支配。當(dāng)一種規(guī)范在對主體的行為產(chǎn)生作用時，更多情況下要通過主體的認(rèn)知與轉(zhuǎn)化才能真正發(fā)揮其作用。德國學(xué)者盧曼指出，“規(guī)范這一概念與一種特定形式的實(shí)際期望有關(guān)，這種期望形式必須或是心理的或是作為意志和可以理解的交往含義可以被觀察到的?！雹釁⒁娗耙?，盧曼書，第13頁。這句話揭示了規(guī)范的心理作用機(jī)制。意識因素可以視為決定社區(qū)合作共治格局構(gòu)筑進(jìn)程及其具體樣態(tài)的深層次因素。在社區(qū)治理實(shí)踐中，意識同樣具有復(fù)合性與結(jié)構(gòu)性，具體表現(xiàn)在三個方面：一是意識內(nèi)容的結(jié)構(gòu)性，意識的內(nèi)容包括主體對于社區(qū)共治格局的認(rèn)知，具體又包括對于不同主體之間關(guān)系和不同規(guī)范的功能的認(rèn)知，以及對于社區(qū)合作共治的內(nèi)在價(jià)值或理念的認(rèn)同度等；二是同一主體自身的意識具有結(jié)構(gòu)性，也即主體對于社區(qū)合作共治在特定的時期會有不同的認(rèn)知，而且這種認(rèn)知的內(nèi)容及其態(tài)度本身也是多樣的；三是社區(qū)治理中不同主體的意識所共同形成的整體具有結(jié)構(gòu)性，盡管這個層面上的意識結(jié)構(gòu)受到各主體自身意識結(jié)構(gòu)的影響，但眾多主體意識的組合本身也具有獨(dú)立意義，能夠反映社區(qū)合作共治過程中意識層面的特征。

社區(qū)合作共治中的意識結(jié)構(gòu)也是法治社會建設(shè)所需要的意識結(jié)構(gòu)。法治社會的建設(shè)也要從根本上改變政府和社會民眾傳統(tǒng)的規(guī)范意識和價(jià)值意識。法治社會建設(shè)的過程也是我國社會轉(zhuǎn)型或社會變遷的過程，這一過程不僅僅是體制機(jī)制的變革，也不單是法律制度的變革，更是觀念和意識的變革。在意識層面，道德與價(jià)值觀既是一種意識形態(tài)，也是一類潛在的規(guī)范，對于法治社會建設(shè)中其他規(guī)范的效力發(fā)揮能夠產(chǎn)生根本的促進(jìn)或制約。治理主體有關(guān)法治社會建設(shè)和社區(qū)合作共治內(nèi)在價(jià)值和理念的認(rèn)同程度，決定了其參與程度及努力程度。這也為今后在社區(qū)合作共治和法治社會建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用的主體，該采取怎樣的措施去推動體制、機(jī)制和規(guī)范等更好地被接受、被實(shí)施，提供了一個重要的關(guān)注維度和著力方向。

三、社區(qū)合作共治構(gòu)建實(shí)踐問題及原因：規(guī)范結(jié)構(gòu)的視角

（一）社區(qū)合作共治存在的問題及影響

合作與共治既是兩種理念，也是兩種手段，最終目的是實(shí)現(xiàn)治理主體對于社區(qū)善治的共享。在社區(qū)治理邁向合作共治以實(shí)現(xiàn)善治過程中，主體、規(guī)范和意識等要素在結(jié)構(gòu)方面都存在很多問題，影響了合作共治和法治社會建設(shè)的進(jìn)程。下面本文就從規(guī)范結(jié)構(gòu)的視角，對社區(qū)合作共治格局構(gòu)建過程中存在的突出問題及其影響進(jìn)行分析。

問題一：社區(qū)治理多元規(guī)范失衡現(xiàn)象較為突出，規(guī)范供給過多和有效供給不足問題同時存在，這制約了社區(qū)治理中多元規(guī)范有機(jī)結(jié)合和協(xié)同作用。多元規(guī)范失衡的一個主要表現(xiàn)是國家公權(quán)力機(jī)關(guān)輸出的規(guī)范數(shù)量不斷增多，并且仍然作為社區(qū)治理事務(wù)最主要的調(diào)整規(guī)范，而社會組織、市場主體和公民自治性規(guī)范數(shù)量較少且作用空間有限。例如，社區(qū)治理中出現(xiàn)了 “政策圍城”現(xiàn)象，大量的公共政策被用于推動和保障社區(qū)治理。盡管公共政策在社區(qū)治理規(guī)范化與法治化過程中不可缺少，但過多的公共政策壓縮了其他規(guī)范 （包括國家制定法和自治性規(guī)范等）的作用空間。如果說公共政策在數(shù)量和功能上有些過猶不及，那么國家制定法的有效供給不足問題也是導(dǎo)致多元規(guī)范失衡的一個重要原因。當(dāng)前，能夠直接用于調(diào)整社區(qū)治理的國家制定法的數(shù)量并不多，僅有 《城市居民委員會組織法》《村民委員會組織法》《物權(quán)法》和 《物業(yè)管理?xiàng)l例》等幾部法律法規(guī)。其中，《城市居民委員會組織法》制定于1989年，迄今已有30年 （盡管在2018年底有過修改，但僅涉及居民委員會的任期問題），該部調(diào)整社區(qū)治理尤其是基層群眾自治事務(wù)的基本法律條款數(shù)量整體偏少、內(nèi)容更新不足，難以有效滿足基層群眾自治乃至社區(qū)治理的需要。除了國家制定法外，軟法作為社區(qū)治理基礎(chǔ)性規(guī)范，本應(yīng)在社區(qū)治理實(shí)踐中發(fā)揮主要的規(guī)范調(diào)整功能，也是社區(qū)合作共治最主要的規(guī)范形式，但當(dāng)前社區(qū)治理中軟法在創(chuàng)制主體、程序和規(guī)則實(shí)效等方面都存在一系列問題，尤其是受到國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的過多干預(yù)，軟法規(guī)范政策化現(xiàn)象突出。這些都影響了軟法在社區(qū)治理多元規(guī)范中獲得應(yīng)有的地位。此外，民間法、民事協(xié)議、道德和價(jià)值觀等規(guī)范在社區(qū)治理實(shí)踐中也都面臨規(guī)范空間有限和效力不足等問題。

問題二：社區(qū)治理中不同規(guī)范之間或者同一規(guī)范的不同規(guī)則之間的沖突多有發(fā)生。針對具體的社區(qū)治理事務(wù)或交往關(guān)系，不同的規(guī)范可能基于不同的價(jià)值取向而施以不同的規(guī)則要求，當(dāng)主體需要選擇其中一項(xiàng)加以適用時會產(chǎn)生規(guī)范沖突。在形式上，規(guī)范沖突包括規(guī)范的顯性沖突和規(guī)范的隱性沖突兩種類型。其中，顯性的沖突指的是社區(qū)治理實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)生的，或正在發(fā)生的，或者很明顯將要發(fā)生的不同規(guī)范之間或者同一規(guī)范的不同規(guī)則之間的沖突。就社區(qū)治理中規(guī)范的顯性沖突而言，一個突出的事例是各城市有關(guān)煙花爆竹的禁放與限放問題。有學(xué)者認(rèn)為，“近30年間，中國大中城市在春節(jié)期間對于煙花爆竹的 ‘禁放’與 ‘限放’及其反復(fù)，突出反映了當(dāng)下中國社會中法律和民俗相互 ‘博弈’的基本格局”。⑩周星、周超：《民俗與法律：煙花爆竹作為一個 “中國問題”》，載 《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào) （哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第4期。此外，社區(qū)糾紛調(diào)解中如何協(xié)調(diào)好道德與國家制定法的沖突，也是調(diào)解者需要具備的一項(xiàng)基本技能。這本身也反映了國家制定法在嵌入社區(qū)治理實(shí)踐過程中，與具有文化內(nèi)生性的民間法之間可能存在的沖突。隱性的沖突則是指不同規(guī)范之間潛在的規(guī)則或價(jià)值沖突，或者說在理論上可以相互兼容的規(guī)范但由于實(shí)踐的復(fù)雜性可能會導(dǎo)致規(guī)范沖突現(xiàn)象的出現(xiàn)。例如，對于國家制定法與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，學(xué)者們都認(rèn)同 “國法高于黨規(guī)、黨規(guī)嚴(yán)于國法”這樣的原則，但這種理論上的協(xié)調(diào)并不能完全排除實(shí)踐中可能的沖突。黨內(nèi)法規(guī)和國家制定法同時存在于社區(qū)治理實(shí)踐中，其潛在的或隱性的沖突也會在一些情形中出現(xiàn)，如果處理不好便影響到治理規(guī)范的選擇與多元治理規(guī)范結(jié)構(gòu)的建構(gòu)。

問題三：社區(qū)治理多元規(guī)范之間的有效銜接與協(xié)同作用的意識與機(jī)制欠缺，未能發(fā)揮多元規(guī)范的整體規(guī)范效力。理想的社區(qū)治理格局中，多元規(guī)范同樣應(yīng)該處于一種有機(jī)銜接、動態(tài)平衡的樣態(tài)。這也是法治社會建設(shè)中多元規(guī)范應(yīng)該形成的一種組合模式。雖然治理主體之間對于多元規(guī)范的結(jié)構(gòu)優(yōu)化形成一定的共識，尤其是行使國家公權(quán)力的主體已經(jīng)意識到充分利用國家制定法和公共政策之外的軟法、民間法等規(guī)范的重要性，但是這種認(rèn)知更多只是將國家公權(quán)力機(jī)關(guān)創(chuàng)制和保障的規(guī)范之外的規(guī)范作為一種補(bǔ)充，而缺少一種更為系統(tǒng)化的或結(jié)構(gòu)化的定位思維，也即并未將軟法、民間法和民事協(xié)議等置于社區(qū)合作共治框架內(nèi)來重構(gòu)多元規(guī)范之間的關(guān)系。除了在意識層面缺乏對多元規(guī)范的結(jié)構(gòu)化認(rèn)識，在實(shí)踐層面也缺乏相應(yīng)的規(guī)范銜接與協(xié)同作用機(jī)制。不同類型的規(guī)范主要通過各自的實(shí)施機(jī)制，對社區(qū)治理的相關(guān)事務(wù)或交往關(guān)系產(chǎn)生調(diào)整或約束作用。這種 “各自為戰(zhàn)”的做法，不僅是多元規(guī)范失衡和有效規(guī)范供給不足的重要原因，也很容易導(dǎo)致不同規(guī)范之間的沖突。規(guī)范之間欠缺銜接與協(xié)同，也就無法發(fā)揮多元規(guī)范的整體規(guī)范效力，當(dāng)然也不符合社區(qū)合作共治對于多元規(guī)范結(jié)構(gòu)的要求。

（二）導(dǎo)致社區(qū)合作共治問題產(chǎn)生的原因

原因一：政府主導(dǎo)的社區(qū)行政治理模式使得主體結(jié)構(gòu)內(nèi)部失衡，從而影響社區(qū)治理中規(guī)范的選擇及其平衡。一般認(rèn)為，行政主導(dǎo)型和合作共治型是兩種相對應(yīng)的社區(qū)治理模式。有學(xué)者比較了這兩種治理模式，認(rèn)為 “在行政主導(dǎo)型的社區(qū)治理模式中，居民、社會組織和政府在社區(qū)治理中享有的權(quán)力不平等，政府主導(dǎo)社區(qū)事務(wù)的決策并決定政策的實(shí)施，社區(qū)治理過程中地位的不平等會大大降低公民的參與熱情。……合作共治模式中，社區(qū)事務(wù)主要由社區(qū)居民和社會組織來承擔(dān)，政府對社區(qū)事務(wù)并不直接干預(yù)，政府在社區(qū)事務(wù)的主要職能是政策規(guī)劃和經(jīng)費(fèi)支持”。11參見前引6，朱仁顯、鄔文英文。在我國，無論是法治社會建設(shè)還是社區(qū)治理，都從屬于改革開放的大進(jìn)程，也從屬于我國法治建設(shè)和公共治理進(jìn)程。政府推動或行政主導(dǎo)模式則是我國改革開放這一大進(jìn)程中法治建設(shè)和公共治理的基本模式，這也是社區(qū)治理現(xiàn)代化或合作共治格局構(gòu)建所要面臨的最大體制因素。行政主導(dǎo)型治理模式固然有其優(yōu)勢，但其弊端同樣明顯?！霸诔鞘猩鐓^(qū)治理的組織結(jié)構(gòu)安排中，行政力量作為治理資源的主要輸出方，具有牽制其他治理主體的先天條件，使得社區(qū)治理中的其他組織形式不斷地向行政組織靠攏，目的是盡可能多地獲得行政機(jī)構(gòu)的資源支持。在政府主導(dǎo)的城市社區(qū)治理的組織結(jié)構(gòu)安排中，多方治理主體在互動過程中容易形成對政府的依賴。”12吳子靖、顧愛華：《共同體視域下中國城市社區(qū)治理的功能整合》，載 《行政論壇》2018年第4期。主體結(jié)構(gòu)中存在的這種依附性弊端，更加強(qiáng)化了國家公權(quán)力機(jī)關(guān)在社區(qū)治理中的主導(dǎo)地位，而其他主體的相對弱勢也使得這些主體所創(chuàng)制的規(guī)范的作用空間，會受到國家公權(quán)力機(jī)關(guān)所創(chuàng)制的規(guī)范的壓縮?；蛘吣切└m合用來調(diào)整其他治理主體交往關(guān)系的規(guī)范，難以獲得足夠的作用空間。如此一來，多元規(guī)范的有效銜接與良好協(xié)同也就缺乏對等的前提。

原因二：社區(qū)治理中國家制定法體系的不完備以及政策推動的治理慣性，淡化了國家制定法在社區(qū)治理中應(yīng)有的規(guī)范力或保障力，也即國家制定法并未在合適的位置上發(fā)揮其最適當(dāng)?shù)淖饔谩Ｓ峥善皆赋?，“相比較而言，在政治系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)這三大系統(tǒng)中，社會系統(tǒng)的法制建設(shè)最不完備。社會組織或民間組織管理、社區(qū)管理、行業(yè)管理等領(lǐng)域還缺少國家的基本法律?！?3俞可平：《論國家治理現(xiàn)代化》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第123頁。這種欠缺同樣存在于社區(qū)治理領(lǐng)域。盡管存在 《城市居民委員會組織法》等基本法律，但這部法律調(diào)整的僅是基層群眾自治問題，而且自身的完備性和時代性都存在相應(yīng)的問題?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》是調(diào)整社區(qū)物業(yè)服務(wù)關(guān)系的一部基本法規(guī)，但其行政法規(guī)的效力位階制約了其影響力和規(guī)范力。與此同時，長期以來形成的政策調(diào)整的慣性，也在一定程度上沖淡了國家制定法的存在感。在進(jìn)行社區(qū)調(diào)研時，無論是街道辦事處和社區(qū)工作站的工作人員，還是居民委員會的委員或居民，他們中很多人對于國家制定法和公共政策的區(qū)分度并不高?！皣艺摺笔呛芏嗳丝谥谢蛴^念中對國家制定法、公共政策乃至部分軟法的統(tǒng)稱。正是客觀上國家制定法未對社區(qū)治理做到應(yīng)有的調(diào)整，主觀上治理主體所具有的較強(qiáng)的政策性思維或意識，其后果便是包括國家制定法在內(nèi)的各種規(guī)范并未被置于恰當(dāng)?shù)奈恢茫?guī)范功能的不充分或不當(dāng)發(fā)揮，直接影響到社區(qū)治理多元規(guī)范結(jié)構(gòu)的科學(xué)性與合理性。

原因三：社區(qū)治理實(shí)踐在我國啟動的時間較晚，發(fā)展與探索的歷程較短，當(dāng)前構(gòu)建社區(qū)合作共治格局中所存在的問題很多可以視為發(fā)展與探索進(jìn)程中的問題。無論是法治社會的建設(shè)還是社區(qū)合作共治格局的構(gòu)建，都不僅僅是一個空間上的靜態(tài)問題，也是一個時間上的動態(tài)問題。正如有學(xué)者指出的那樣：“社會規(guī)范系統(tǒng)不僅在空間上存在著多要素、多層次和不均勻的簇集分布的結(jié)構(gòu),在時間上它還存在著非線性的演進(jìn)機(jī)制。這里所說的機(jī)制是指系統(tǒng)的內(nèi)在工作方式,是系統(tǒng)在發(fā)展變化過程中表現(xiàn)出來的內(nèi)部各要素的相互關(guān)系及其規(guī)律。社會規(guī)范系統(tǒng)的要素和結(jié)構(gòu)是該系統(tǒng)的內(nèi)在根據(jù),是一種 ‘共時性’的橫截面狀態(tài),它必須通過 ‘歷時性’的工作狀態(tài),亦即通過系統(tǒng)的機(jī)制將其內(nèi)在根據(jù)充分展現(xiàn)出來?！?4莊平：《社會規(guī)范系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與機(jī)制》，載 《社會學(xué)研究》1988年第4期。我國的改革開放至今不過才40年的時光，依法治國從1997年第一次被正式提出至今也不過才20多年的時間，而法治社會建設(shè)目標(biāo)的提出和公共治理理念的培育時間更短，建立在社區(qū)治理法治化基礎(chǔ)上的合作共治及多元規(guī)范結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題，只是剛剛作為一種邏輯性的目標(biāo)被提了出來，尚未經(jīng)過社區(qū)治理實(shí)踐的充分檢驗(yàn)。

四、合作主義理念下社區(qū)合作共治格局的具體構(gòu)建

合作主義也被稱為法團(tuán)主義，它最基本的理論含義是用來描述國家與社會 （主要以各種社團(tuán)為代表）的關(guān)系。目前關(guān)于法團(tuán)主義學(xué)者們大都認(rèn)同德國學(xué)者施密特所作的 “國家法團(tuán)主義”和 “社會法團(tuán)主義”的分類。在國家法團(tuán)主義模式中，國家通過種種行政化或者明文規(guī)定的方式,賦予某些非競爭性社團(tuán)以特殊的地位和制度框架，允許其承擔(dān)一定的公共治理功能。顧昕和王旭認(rèn)為，“在中國，所有類型的社團(tuán)，包括專業(yè)性社團(tuán)，均在一整套治理民間組織的行政法規(guī)體系中展開活動。這套監(jiān)管體系是在特定的歷史背景中產(chǎn)生的，強(qiáng)大的國家主義遺產(chǎn)在這一體系中留下了深刻的烙印，而這一體系的重大特征可以用 ‘國家法團(tuán)主義’來概括?！?5顧昕、王旭：《從國家主義到法團(tuán)主義——中國市場轉(zhuǎn)型過程中國家與專業(yè)團(tuán)體關(guān)系的演變》，載《社會學(xué)研究》2005年第2期。本文在此只是想借用法團(tuán)主義理論所包含的國家與社會之間所存在的特殊的合作理念，作為我們推進(jìn)社區(qū)合作共治乃至法治社會建設(shè)的理論基礎(chǔ)。將合作主義理論中的合作理念引入社區(qū)合作共治和法治社會建設(shè)實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)具有中國內(nèi)涵的多中心治理，是本文所作的理論嘗試。盡管這一理論設(shè)定仍為國家公權(quán)力機(jī)關(guān)保留了主導(dǎo)性的地位，但也希望社會組織和市場主體這兩類主體能在政府通過法治的手段所進(jìn)行的有效監(jiān)管下，發(fā)揮各自最大的治理效能。不僅如此，合作主義理念下的多中心治理還包含著一種系統(tǒng)性、協(xié)同性和包容性內(nèi)涵或思維。這種包容性思維恰恰也是我們法治社會建設(shè)和公共治理所迫切需要的，應(yīng)該被逐漸融入社區(qū)合作共治構(gòu)建實(shí)踐之中，用以優(yōu)化其主體結(jié)構(gòu)、規(guī)范結(jié)構(gòu)和意識結(jié)構(gòu)。接下來，我們就依此理論仍然從多元規(guī)范結(jié)構(gòu)優(yōu)化的視角，就如何構(gòu)建社區(qū)合作共治格局提出相應(yīng)建議。

其一，重新定位國家公權(quán)力主體及其規(guī)范的主導(dǎo)地位。國家公權(quán)力主體在這里主要指行使國家公權(quán)力的國家機(jī)關(guān)及其工作人員，對應(yīng)的規(guī)范形式主要是國家制定法和公共政策。鑒于國家公權(quán)力主體在社區(qū)治理的主導(dǎo)性地位，構(gòu)建合作共治格局的關(guān)鍵是定位好這類主體的角色，在此基礎(chǔ)上確定國家制定法和公共政策的規(guī)范功能。無論從歷史傳統(tǒng)還是從現(xiàn)實(shí)的發(fā)展路徑看，國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位是很難從根本上改變的，也即社區(qū)合作共治格局構(gòu)建過程中仍然要遵循政府主導(dǎo)模式，由國家公權(quán)力機(jī)關(guān)來主導(dǎo)合作共治的進(jìn)程。然而，社區(qū)合作共治格局的構(gòu)建過程，也是重新定位國家公權(quán)力機(jī)關(guān)及其規(guī)范的過程。這意味著社區(qū)治理的主導(dǎo)者，要對自己的主導(dǎo)地位進(jìn)行調(diào)整和重新定位。顯然，這增加了調(diào)整的難度。不過，在很多政府的相關(guān)政策性文件中，對于合作主義基礎(chǔ)上的多中心治理理念已經(jīng)給予了認(rèn)同，并積極推動這一模式的構(gòu)建。例如，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中提出要 “有效發(fā)揮基層政府主導(dǎo)作用”。具體而言，“各省 （自治區(qū)、直轄市）按照條塊結(jié)合、以塊為主的原則，制定區(qū)縣職能部門、街道辦事處 （鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）在社區(qū)治理方面的權(quán)責(zé)清單；依法厘清街道辦事處 （鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）和基層群眾性自治組織權(quán)責(zé)邊界，明確基層群眾性自治組織承擔(dān)的社區(qū)工作事項(xiàng)清單以及協(xié)助政府的社區(qū)工作事項(xiàng)清單?！毕鄳?yīng)地，在國家制定法和公共政策與其他規(guī)范之間的關(guān)系方面，除了社區(qū)治理中一些基本原則和規(guī)則需要國家制定法加以規(guī)定，一些體制機(jī)制創(chuàng)新要借助公共政策加以確立之外，國家制定法和公共政策一方面要根據(jù)需要積極吸收其他規(guī)范中的相關(guān)規(guī)則，這既賦予其更強(qiáng)的規(guī)范效力，又反映了多元規(guī)范之間的銜接與轉(zhuǎn)化。另一方面，國家制定法和公共政策也應(yīng)該尊重其他規(guī)范的獨(dú)立價(jià)值和規(guī)范意義，保障其他規(guī)范的作用空間。

其二，“固內(nèi)”以 “強(qiáng)外”，更好地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范作用。作為社區(qū)治理中一類特殊的規(guī)范形式，黨內(nèi)法規(guī)對于合作共治格局的影響也不可忽視。法治社會的建設(shè)同樣要由執(zhí)政黨來領(lǐng)導(dǎo)，而執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)能力的提升同樣離不開規(guī)范化與法治化?！胺ㄖ螆?zhí)政黨建設(shè)是法治社會建設(shè) （同時也是法治國家、法治政府建設(shè)）的前提和保障，法治社會建設(shè)是推進(jìn)法治執(zhí)政黨建設(shè)的促動力?！?6姜明安：《法治中國建設(shè)中的法治社會建設(shè)》，載 《北京大學(xué)學(xué)報(bào) （哲學(xué)社會科學(xué)版）》2015年第6期。對于社區(qū)合作共治格局構(gòu)建中的黨內(nèi)法規(guī)，有兩點(diǎn)需要明確：一是黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整與作用的對象只能是執(zhí)政黨的各級黨組織和黨員個體，而不能及于其他組織或個體。黨內(nèi)法規(guī)具有外部規(guī)范性主要是基于執(zhí)政黨在社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位所決定，并且其外部性也是以執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)和參與社區(qū)治理行為來體現(xiàn)的。二是由于社區(qū)治理主體的復(fù)合性使得黨內(nèi)法規(guī)在社區(qū)合作共治格局構(gòu)建中不可避免地會與其他形式的規(guī)范產(chǎn)生聯(lián)系，也存在如何銜接、合作與協(xié)調(diào)的問題。因此，更好地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在社區(qū)合作共治格局中規(guī)范作用的基本思路或做法是通過 “固內(nèi)”以 “強(qiáng)外”，也即鞏固與提高黨內(nèi)法規(guī)對于執(zhí)政黨行為的規(guī)范效力，以增強(qiáng)執(zhí)政黨在社區(qū)合作共治格局建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位和具體的領(lǐng)導(dǎo)成效。社區(qū)黨組織和黨員作為社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)主體，對社區(qū)合作共治格局的構(gòu)建有著舉足輕重的影響。如何有效發(fā)揮社區(qū)黨組織和黨員在社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，破解國家公權(quán)力主體主導(dǎo)合作共治格局的兩難困境，是一個重要的理論問題。不僅如此，黨內(nèi)法規(guī)與國家制定法、公共政策和民間法等規(guī)范之間的銜接、合作與協(xié)調(diào)，既是多元規(guī)范格局優(yōu)化的一部分，也是多元治理主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化的一部分。執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位決定了黨內(nèi)法規(guī)在社區(qū)合作共治格局構(gòu)建中調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)者行為的規(guī)范，但該如何理解黨內(nèi)法規(guī)的這種 “由內(nèi)及外”的規(guī)范屬性，尤其是怎樣在規(guī)范適用中處理好黨內(nèi)法規(guī)與國家制定法的效力關(guān)系，同樣是值得認(rèn)真研究的理論問題。

其三，為自治性規(guī)范提供更大的作用空間。在2019年中央政法工作會議上，習(xí)近平總書記指出，“要完善基層群眾自治機(jī)制，調(diào)動城鄉(xiāng)群眾、企事業(yè)單位、社會組織自主自治的積極性，打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)的社會治理共同體。”17《全面深入做好新時代政法各項(xiàng)工作促進(jìn)社會公平正義保障人民安居樂業(yè)》，載 《人民日報(bào)》2019年1月17日第1版。這段話深刻地指出了社區(qū)合作共治格局所包含的共治共享的屬性，并且基層群眾自治或社區(qū)自治應(yīng)該是這種合作共治格局的基石。盡管我們強(qiáng)調(diào)的是政府對于法治社會建設(shè)和社區(qū)治理領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上的合作主義，但也主張這種政府與社會的合作應(yīng)該尊重或保障社會的相對自治。畢竟在治理實(shí)踐中，社區(qū)治理多元主體之間都存在一定的空間距離。“這個空間是法律與制度規(guī)范活動的空間，在法規(guī)與協(xié)議的調(diào)節(jié)與平衡下，各類組織或群體相互制約、相互促進(jìn)，并同時與社會這個大群體相互制約、相互促進(jìn)。在群體互制之下，包括政府在內(nèi)的所有社會群體、社會組織，沒有一個能壟斷權(quán)力和獨(dú)斷專行?！?8馬西恒：《社區(qū)治理創(chuàng)新》，學(xué)林出版社2011年版，第35頁。這種自治空間的有序有效地維系顯然離不開自治性規(guī)范，而自治性規(guī)范更是社區(qū)合作共治格局構(gòu)建的基礎(chǔ)性規(guī)范。社區(qū)治理中的自治性規(guī)范主要包括軟法和民事協(xié)議。無論是作為領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)政黨還是作為主導(dǎo)者的國家公權(quán)力主體，應(yīng)當(dāng)尊重社區(qū)治理中的自治行為或自治空間，為自治性規(guī)范提供更大的作用空間。就軟法和民事協(xié)議這兩類自治性規(guī)范自身的改進(jìn)而言，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)軟法創(chuàng)制過程的協(xié)商性與合意性，使其真正成為社區(qū)治理中一類基本的規(guī)范形式，同時有效規(guī)制其實(shí)施裁量空間過大可能帶來的弊端。拓展民事協(xié)議在社區(qū)治理中的作用，鼓勵和保障治理主體更多地采用協(xié)議或契約的方式處理社區(qū)公共事務(wù)，即使這種協(xié)議在屬性上具有復(fù)合性，只要能夠作為社區(qū)公共管理或服務(wù)目的的實(shí)現(xiàn)，便可以作為治理的規(guī)范依據(jù)。同時，應(yīng)當(dāng)建立健全協(xié)議糾紛解決機(jī)制，切實(shí)保障各類協(xié)議的效力。執(zhí)政黨和國家公權(quán)力主體應(yīng)當(dāng)讓治理主體意識到自治性規(guī)范所具有的平等自治屬性，意識到不必事事都要等待或依靠政府而是可以通過自行協(xié)商合意的方式解決，這樣不僅有助于增強(qiáng)治理主體的契約意識，還有助于提高其參與合作共治格局構(gòu)建的積極性。

其四，謹(jǐn)慎對待民間法、道德與價(jià)值觀。民間法、道德與價(jià)值觀等這些根植于文化傳統(tǒng)中的規(guī)范，一方面可以作為創(chuàng)制性規(guī)范和約定性規(guī)范缺失情況下的替代性或補(bǔ)充性規(guī)范，另一方面也要面臨著時代變遷所帶來的挑戰(zhàn)與重塑。即使這樣，民間法、道德與價(jià)值觀中所包含的公平正義、誠信友善等，仍然會有著堅(jiān)韌的生命力并發(fā)揮著不可或缺的調(diào)整與規(guī)范作用。江必新、王紅霞指出：“在一切權(quán)威均面臨質(zhì)疑的情形下，公平正義是公約數(shù)最大的共識性價(jià)值，以之為基本內(nèi)容和運(yùn)行目標(biāo)的法治有助于在這一層面重新凝聚共識，由是法治成為促成轉(zhuǎn)型中國 ‘社會團(tuán)結(jié)’的重要機(jī)制，成為彌合社會碎片化與重鑄信任的核心抓手，能夠擔(dān)當(dāng)邁向和諧社會的路徑保障之責(zé)?！?9參見前引2，江必新、王紅霞文。因此，社區(qū)合作共治格局構(gòu)建過程中，治理主體尤其是執(zhí)政黨和國家公權(quán)力主體應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎對待民間法、道德與價(jià)值觀，并給予充分的尊重和作用空間。不可否認(rèn)，民間法、道德與價(jià)值觀中也有一些與法治社會建設(shè)和社區(qū)合作共治格局構(gòu)建不符的內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)也是與治理現(xiàn)代化要求不符的陳規(guī)陋習(xí)、陳舊觀念或落后價(jià)值。這些需要治理主體尤其執(zhí)政黨和國家公權(quán)力主體認(rèn)真加以甄別。這也是本文所稱的 “謹(jǐn)慎對待”的另一層含義。其實(shí)，這涉及我們在法治社會建設(shè)和社區(qū)合作共治格局構(gòu)建中，該如何正確對待我們的傳統(tǒng)文化問題。謹(jǐn)慎對待民間法、道德與價(jià)值觀，要求在社區(qū)治理中重塑那些維系人與人之間關(guān)系的基本理念或價(jià)值。通過對一些基本價(jià)值達(dá)成廣泛的共識，來彌補(bǔ)社會運(yùn)行和公共治理中那些 “硬規(guī)范”的不足。法治社會的建設(shè)與社區(qū)合作共治格局的構(gòu)建，絕不能僅僅依靠一套較為冰冷生硬的外部規(guī)范來強(qiáng)制推進(jìn)與保障，而是應(yīng)該在各種創(chuàng)制性和約定性規(guī)范之中融入各種積極的價(jià)值，同時倡導(dǎo)并重構(gòu)一套能夠真正深入人們精神層面并為大家認(rèn)可接受的價(jià)值體系，使得人們意識到社區(qū)合作共治格局的構(gòu)建和法治社會的建設(shè)并非在維護(hù)冷酷的統(tǒng)治秩序，而是讓每個社區(qū)乃至整個社會充滿相互尊重與愛的溫馨。

法治社會的建設(shè)要在社會治理實(shí)踐中加以推進(jìn)，而社區(qū)治理所追求的合作共治格局同法治社會建設(shè)的最終目標(biāo)具有一致性，即都是要推動整個社會邁向善治并進(jìn)而造福社會中每一個人。就推進(jìn)或?qū)崿F(xiàn)策略而言，“在社會治理改革進(jìn)程中，一方面，我們要學(xué)習(xí)參照西方發(fā)達(dá)國家的社會治理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)政府政策上的引導(dǎo)，制度上的協(xié)調(diào)作用；另一方面，應(yīng)從中國社會實(shí)際出發(fā)，建立多元協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮多元主體各自的功能?？傊黝愔卫碇黧w充分互動合作是社會治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)，而其中各方的進(jìn)退取舍還要依據(jù)治理內(nèi)容而定?！?0崔月琴、沙艷：《社會組織的發(fā)育路徑及其治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，載 《福建論壇 （人文社會科學(xué)版）》2015年第10期。換言之，無論是法治社會的建設(shè)還是社區(qū)合作共治格局的構(gòu)建，都不是一蹴而就的事情。社區(qū)合作共治格局構(gòu)建的過程，在某種意義上也是社區(qū)治理中的主體結(jié)構(gòu)、規(guī)范結(jié)構(gòu)與意識結(jié)構(gòu)三者優(yōu)化的過程，而這三者之間復(fù)雜的交互影響關(guān)系要求我們應(yīng)該秉持系統(tǒng)化或結(jié)構(gòu)化思維，在真實(shí)的社區(qū)治理實(shí)踐中積極而又不是耐心地來推進(jìn)主體結(jié)構(gòu)、規(guī)范結(jié)構(gòu)和意識結(jié)構(gòu)地不斷優(yōu)化，進(jìn)而真正實(shí)現(xiàn)治理法治化基礎(chǔ)上的社區(qū)善治。