(鄭州大學(xué) 河南 鄭州 450000)

一、問題來源

2014年12月2日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議。會議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。會議指出，堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。

為全面貫徹落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作延期一年、宅基地制度改革拓展到33個試點(diǎn)地區(qū)以及全國人大常委會《關(guān)于延長授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定》的有關(guān)要求,推動試點(diǎn)工作全面覆蓋、深度融合、不斷推進(jìn),形成更多可復(fù)制、可推廣、惠群眾的制度創(chuàng)新成果,12月1日,國土資源部在北京召開深化統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作會議,對試點(diǎn)工作進(jìn)行再動員、再部署。

本文以河南省Y縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為例，深入分析了該縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，及其農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化的必然趨勢。Y縣糧食常年播種面積90多萬畝,總產(chǎn)約40萬噸。然而近年來由于勞動力大量轉(zhuǎn)移、土地的不合理高效的利用，國家為了刺激土地的合理高效利用相繼出臺了多項(xiàng)土地改革新政，為土地的市場化流轉(zhuǎn)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，通過實(shí)地調(diào)查顯示，Y縣的農(nóng)村土地在提升利用率、加速流轉(zhuǎn)的過程中也出現(xiàn)了很多亟待解決的問題，我將在下文作出詳細(xì)分析論述。

二、研究區(qū)域土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

(一)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰。調(diào)查顯示，為了提高農(nóng)村土地資源配置效率，截至2017年底，河南省Y縣所有農(nóng)戶的土地都重新丈量完畢，并頒發(fā)了土地承包證書。這一舉措充分明確了土地承包權(quán)歸農(nóng)戶所有，為土地的市場化流轉(zhuǎn)經(jīng)營打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從市場經(jīng)濟(jì)的角度上來看，清晰的產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)高效資源配置的前提。實(shí)踐也充分證明，國家保留對農(nóng)村土地的征用權(quán)、規(guī)劃權(quán)是必要的，但是政府濫用土地征用權(quán)、規(guī)規(guī)劃權(quán)對農(nóng)村土地權(quán)益保障帶來一定的安全隱患。土地承包經(jīng)營權(quán)的完善，為每個農(nóng)戶頒發(fā)的土地承包使用權(quán)證書等措施都依法保障了農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。

(二)土地粗放管理，存在土地?cái)R荒閑置現(xiàn)象較為普遍。調(diào)查顯示，Y縣耕地管理粗放，部分地區(qū)土地閑置現(xiàn)象普遍，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：其一，由于近年來耕地收益逐漸不能滿足人們生活需求，人們選擇棄耕土地另謀出路。其次，近年來由于種植業(yè)相對其他產(chǎn)業(yè)來說獲取的邊際效益降低導(dǎo)致出現(xiàn)大量土地種植果樹或者楊樹僅僅用于占地宣誓所有權(quán)的現(xiàn)象，導(dǎo)致土地的粗放管理。河南省Y縣境內(nèi)土地肥沃，一馬平川，是全國的商品糧基地縣，卻礙于沒有完善的土地流轉(zhuǎn)市場，脫離種植業(yè)為生的農(nóng)民不能通過正當(dāng)?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)獲取收益，所以大量土地為占地索要賠償而擱荒種樹或移為他用。

(三)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移導(dǎo)致勞動力匱乏。農(nóng)村勞動力的大量轉(zhuǎn)移在一定程度上制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，主要表現(xiàn)在農(nóng)村勞動力價(jià)格上漲及農(nóng)村勞動力的綜合素質(zhì)偏低，對涉農(nóng)公司發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對勞動力的需求產(chǎn)生了制約，在Y縣的一些農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化企業(yè)的實(shí)地調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)一個普遍存在的問題：農(nóng)村勞動力極度匱乏，大多數(shù)為老弱病殘且缺少技術(shù)，大量年輕力壯的年輕勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村僅僅剩下老年人和兒童。青壯年勞動力大量轉(zhuǎn)移到勞動力稀缺的大城市，他們可以通過外出獲取更高的收益，因此大多數(shù)年輕人不愿意回鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

此外，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著大批青壯年勞動力不斷走出農(nóng)村，奔向外地務(wù)工或經(jīng)商，留守農(nóng)村的人群除兒童以外，能夠參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的就是婦女和老人了。文化程度偏低，初中及以下文化程度的占八成，留守勞動力的高年齡、低文化水平，必然影響推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化進(jìn)程，主要表現(xiàn)在：

1、土地資源浪費(fèi)。有些農(nóng)村青壯年勞動力外出務(wù)工或經(jīng)商，放棄從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，把土地留給留守在家的婦女和老人耕種。由于留守婦女和老人的勞動能力有限，再加上帶孩子等瑣事，耕種不及時(shí)，無形中造成土地資源的浪費(fèi)。

2、成本增加，雖然隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化水平不斷提高，農(nóng)業(yè)耕種和管理逐步實(shí)現(xiàn)機(jī)械化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力投入相對減少，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有些環(huán)節(jié)還要大量勞動力投入，留守農(nóng)村勞動力不足，留守家庭還要靠雇請青壯年勞動力幫助完成生產(chǎn)任務(wù)，這顯然將增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。

3、科技推廣受限制，由于留守農(nóng)村的勞動力多是婦女和老人，這些勞動力年齡偏大、文化程度偏低，許多人看不懂農(nóng)藥化肥、除草劑的使用說明書，致使使用劑量不是不足，就是過量，更談不上科學(xué)的施肥、搞土壤分析、新技術(shù)養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣了，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后勁而不足。

三、研究區(qū)域土地流轉(zhuǎn)市場化過程中遇到的問題

(一) 農(nóng)民受認(rèn)知水平限制，土地流轉(zhuǎn)違背農(nóng)民意愿。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多村集體土地和荒地流轉(zhuǎn)完全由村干部自行商議決定，很多農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)時(shí)完全憑借對對方的信任，不了解合同的重要性。還有別人代簽替簽的現(xiàn)象從而引發(fā)了很多糾紛。例如，在Y縣Z村，外地一家工廠承包了該村集體幾家農(nóng)戶的200畝地業(yè)，但隨后卻發(fā)生了一系列土地流轉(zhuǎn)糾紛，如環(huán)境污染問題，農(nóng)民覺得土地租金偏低，對自身的好處不大，要求提高租金。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)把甚至把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的手段，不尊重農(nóng)民意愿，損害農(nóng)民的利益。

(二)土地流轉(zhuǎn)管理弱，農(nóng)民利益難以保障。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分業(yè)主得到土地經(jīng)營權(quán)之后，擅自改變土地使用性質(zhì)或?qū)ν恋貙?shí)行掠奪式的經(jīng)營，導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降，更有甚者不兌現(xiàn)其租金承諾或擅自降低土地租金。實(shí)際上，在公司+“農(nóng)戶”的模式中，公司多熟悉國家法律、法規(guī)和政策，掌握較多的市場信息，擁有更強(qiáng)的競爭實(shí)力。相反，農(nóng)戶居住分散，經(jīng)營規(guī)模小，資金和技術(shù)力量薄弱，獲取和處理市場信息的能力不足，由于其受文化知識水平的影響，判斷、處理信息的能力相對較弱，競爭力相對較小，這些因素決定著農(nóng)戶在與公司簽約談判中常常處于不利地位。

(三)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不成熟

穩(wěn)定的市場是交易關(guān)系的集結(jié)地，是供求規(guī)律、價(jià)值規(guī)律、競爭規(guī)律、邊際效用遞減規(guī)律的作用場所。雖然我國已經(jīng)基本完成了農(nóng)村土地確權(quán)任務(wù)，但是沒有土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，就談不上發(fā)揮市場機(jī)制在土地資源配置中的決定性作用，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)就得不到市場激勵、市場服務(wù)市場約束。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場結(jié)構(gòu)不健全。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)屬于市場行為，其基本目的在于提高土地利用率，必須按照市場規(guī)律辦事，形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，建立保障有力的服務(wù)體系。而目前，就Y縣土地流轉(zhuǎn)市場主要呈現(xiàn)自發(fā)性、盲目性的特點(diǎn)，土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)滯后。當(dāng)前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在積極推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，但都未建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，整個土地流轉(zhuǎn)市場化程度低，市場建設(shè)不成熟。

2、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系不健全，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏中介組織，造成可流轉(zhuǎn)土地供求信息、流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢，土地供求雙方對接難，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的成本高，土地資源配置效率低，影響農(nóng)村土地在更大范圍和更高層次上進(jìn)行流轉(zhuǎn)。市場發(fā)育不良，信息不靈，往往形成“由賣找不到買，有買找不到賣”的尷尬局面，影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益，不利于土地資源的優(yōu)化配置。

3、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管體系不健全，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在較多不規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，包括農(nóng)戶之間口頭協(xié)商的土地流轉(zhuǎn)隨意性比較大，沒有簽訂書面合同；土地流轉(zhuǎn)過程中未充分征求流轉(zhuǎn)雙方的意愿，雙方的要求未能及時(shí)協(xié)調(diào)解決；部分流轉(zhuǎn)協(xié)議條款不齊全，雙方權(quán)利義務(wù)不夠明確，合同未能簽證和公證。

4、農(nóng)村社會保障體系不健全，由于土地對農(nóng)戶的直接收益功效和就業(yè)功效占總功效的比重小，一些農(nóng)戶并不想將土地流轉(zhuǎn)出來，特別是對那些承包土地不多的農(nóng)戶來說，保住承包地可解決自身糧食消費(fèi)問題，同時(shí)也對自己的將來具有一定的保障。雖然短期看來，進(jìn)城打工獲得的工資性收入比從土地上獲得的農(nóng)業(yè)性收入要高，但打工在很多人開來并不是一個長久之計(jì)。由于受自身?xiàng)l件限制，大部分農(nóng)民進(jìn)城后所從事的都是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，到了一定的年齡階段，當(dāng)他們沒有能力再繼續(xù)打工的時(shí)候，他們也就失去了收入來源，因?yàn)樗麄內(nèi)狈ο鄳?yīng)的社會保障，但是他們還可以回到土地上，土地其實(shí)承擔(dān)了農(nóng)民的“養(yǎng)老保險(xiǎn)”職能。所以從長遠(yuǎn)上看，由于土地承擔(dān)著“養(yǎng)老保險(xiǎn)”的職能，農(nóng)民不敢輕易地放棄土地的承包經(jīng)營權(quán)。

四、對策與建議

(一)建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制

黨的十八大以來，高度重視農(nóng)村土地改革，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土的的三項(xiàng)改革試點(diǎn)工作，從制度上更好的發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，形成有利于科學(xué)發(fā)展的宏觀控制體系。河南省Y縣農(nóng)村的定級估價(jià)工作已經(jīng)基本完成，但是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定帶有很大的主觀隨意性。土地流轉(zhuǎn)市場基礎(chǔ)設(shè)施落后，市場信息無穩(wěn)定的傳遞渠道，缺乏相應(yīng)的市場規(guī)則、市場約束，交易缺乏透明度和公正性，結(jié)果造成交易價(jià)格失真。在監(jiān)理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，有必要建立有形的交易市場和交易所，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制。

(二)完善農(nóng)村社會保障，激勵農(nóng)民自愿參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)。由于我國社會保障制度不完善，尤其是一開始城鄉(xiāng)差距過大，農(nóng)村長期缺乏社會保障相關(guān)制度，后來又實(shí)行的是城鄉(xiāng)雙軌制的社會保障制度，導(dǎo)致農(nóng)民在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等方面受到歧視、不能享受與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)待遇，從而造成農(nóng)村集體和農(nóng)戶不得不視農(nóng)地為生存之本，這樣的農(nóng)地就負(fù)擔(dān)起各項(xiàng)社會保障功能。要解決上述問題，必須進(jìn)一步完善農(nóng)村社會保障機(jī)制，讓土地從農(nóng)民的社會保障功能中解放出來，防止土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民出現(xiàn)“失地、失業(yè)、失生問題”，以保證農(nóng)民在獲得生存和發(fā)展保障的前提下，按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

(三)土地流轉(zhuǎn)過程中，一定要維護(hù)農(nóng)民主體的利益。依法保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與全、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，在農(nóng)民自愿的前提下進(jìn)行流轉(zhuǎn)，同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)過程中也要立足土地的可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)十八億畝耕地紅線的動搖，為子孫后代留下青山綠水和足夠的肥沃的農(nóng)田，不搞過度開發(fā)，更不能隨意轉(zhuǎn)移土地的用途，為農(nóng)村土的可持續(xù)健康發(fā)展提供制度保障。