(江西師范大學(xué) 江西 南昌 330022)

一、概述

(一)“三權(quán)分置”的目的

如果說中國的問題是農(nóng)民問題，那么農(nóng)民的問題就是土地問題，而土地的關(guān)鍵，便是土地流轉(zhuǎn)?！叭龣?quán)分置”作為國家政策，它的出發(fā)點(diǎn)是為了提高土地配置效率，搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。在實(shí)施過程中，必須搞清楚為什么分置？為誰搞？保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民利益才應(yīng)該是改革的落腳點(diǎn)。

(二)基于農(nóng)地功能與效益的農(nóng)民利益保護(hù)與發(fā)展

農(nóng)地作為重要的生產(chǎn)要素，具有市場價(jià)值，能夠利用產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益，具有經(jīng)濟(jì)功能，但農(nóng)地也是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，需要承載養(yǎng)老、提供農(nóng)民基本生活資料、保障就業(yè)和情感依賴等社會(huì)功能，這就要求農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須保證經(jīng)濟(jì)功能與社會(huì)功能統(tǒng)一。一方面，從效率角度，農(nóng)地只有流轉(zhuǎn)才能發(fā)揮最大價(jià)值，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置。對(duì)于大多數(shù)低收入農(nóng)民而言，讓土地進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場，可以實(shí)現(xiàn)增收。同時(shí)土地流轉(zhuǎn)也能有效解除家庭聯(lián)產(chǎn)承包的”規(guī)模約束“。另一方面，從公平角度，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，農(nóng)地既是農(nóng)民的”獲益法寶“，也是”定心丸“，農(nóng)民對(duì)土地仍然有很大的依賴性，”三權(quán)分置“讓土地流轉(zhuǎn)，必須考慮農(nóng)民與土地的特殊關(guān)系，而非僅僅作為一生產(chǎn)要素來考量，土地自古以來便是農(nóng)民安居和社會(huì)穩(wěn)定的重要防線。

顯然，在這一改革中，農(nóng)民作為弱勢群體和落腳點(diǎn)，如何保護(hù)和發(fā)展其利益尤為關(guān)鍵，事關(guān)成敗。

二、文獻(xiàn)綜述

目前學(xué)界對(duì)于土地確權(quán)下的農(nóng)民效益有不同看法。葉劍平等人認(rèn)為確權(quán)頒證后的土地流轉(zhuǎn)有利于增強(qiáng)農(nóng)民收回土地的安全感，增加農(nóng)戶剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的時(shí)間預(yù)期，間接地保證其非農(nóng)就業(yè)的穩(wěn)定性以增加農(nóng)戶非農(nóng)業(yè)收入；確權(quán)有利于克服激勵(lì)短期化、決策管理成本高產(chǎn)生的不及性等效率問題。然而，反對(duì)確權(quán)者也有理論和現(xiàn)實(shí)支撐：以“確權(quán)”為導(dǎo)向的國家地權(quán)調(diào)控否定了集體土地制度的實(shí)踐空間，逐漸侵蝕了村莊政治內(nèi)核，政治塌陷，基層治理陷入困境；某土地產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)村的實(shí)證考察發(fā)現(xiàn)自上而下的確權(quán)政策表達(dá)遭遇到多方面的抵制，導(dǎo)致確權(quán)實(shí)踐的“被確權(quán)”邏輯，單方面的改革損害而并非保障農(nóng)民利益。對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受損原因也有不少學(xué)者進(jìn)行了研究。胡建鋒分析指出，農(nóng)民利益受損原因主要是農(nóng)民自身原因、法律因素、政府因素。

目前有關(guān)研究為本文進(jìn)一步探討奠定了基礎(chǔ)，但當(dāng)前研究仍存在不足：第一，支持土地確權(quán)與批判土地確權(quán)如同生死斗爭，土地確權(quán)的爭論均以論斷形式展開。第二，土地確權(quán)后影響農(nóng)民利益的因素缺乏具體研究，更多的傾向于土地確權(quán)是否有利于農(nóng)戶增收。第三，三權(quán)分置下的農(nóng)民利益大多限制在財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，而較少考慮政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利等其他權(quán)益?！叭龣?quán)分置”對(duì)于“三農(nóng)”而言毫無疑問是有重大利好的，本文主要研究“三權(quán)分置”下阻礙農(nóng)民利益保護(hù)和發(fā)展的因素，并提供適當(dāng)?shù)恼呓ㄗh和制度建設(shè)。

三、保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民利益面臨的問題

(一)流轉(zhuǎn)方式單調(diào)

在過去，由于封建自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)影響，農(nóng)民思想趨于保守，缺乏市場信用和金融意識(shí)，同時(shí)市場經(jīng)濟(jì)體制也不夠成熟，土地流轉(zhuǎn)方式通常只有出租、轉(zhuǎn)包、互換，收益很低。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口流動(dòng)加速和素質(zhì)教育的提升，農(nóng)民素質(zhì)和思想都有所提高，特別是在國家對(duì)“三農(nóng)”大力扶持把農(nóng)村納入整體市場經(jīng)濟(jì)規(guī)劃內(nèi)，土地流轉(zhuǎn)方式太過單調(diào)的缺點(diǎn)明顯暴露，嚴(yán)重限制土地定價(jià)，抵押、信托、入股等多樣化流轉(zhuǎn)方式亟需建立和發(fā)展。

(二)“非農(nóng)化”風(fēng)險(xiǎn)

一方面，國家和政府對(duì)農(nóng)村土地存在財(cái)政支撐，另一方面城市土地價(jià)格過高，土地資源稀缺，這無疑推高了農(nóng)村土地價(jià)格。很多地方在土地流轉(zhuǎn)的時(shí)候存在假借發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的名義，違法使用耕地，進(jìn)行房地產(chǎn)等開發(fā)。這種農(nóng)地”非糧化“”非農(nóng)化“改變了土地性質(zhì)，不僅威脅國家糧食安全，也變相增加了農(nóng)民的生活成本。

(三)”確權(quán)“不”確“，”補(bǔ)貼“難”補(bǔ)“

”土地流轉(zhuǎn)“是什么？這一行為是買賣還是租賃？目前，在法律層面上并未界定經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，土地可以流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)后的土地又可以用來抵押擔(dān)保，也就是說，一方面承包權(quán)可能會(huì)名存實(shí)亡，另一方面?zhèn)鶛?quán)和物權(quán)邊界模糊。同時(shí)，法律對(duì)于農(nóng)地的抵押和入股并沒有詳細(xì)規(guī)定，比如說抵押客體的范圍、入股的資格和退股事宜。這就導(dǎo)致了”確權(quán)“不“確”，容易發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛和損害農(nóng)民利益。

政府為了鼓勵(lì)農(nóng)民生產(chǎn)，提高積極性，出臺(tái)了許多農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。然而，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離卻讓補(bǔ)貼陷入兩難：補(bǔ)給承包人，獲得土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營者會(huì)得不到補(bǔ)貼，變相提高了成本；補(bǔ)給經(jīng)營者，又讓承包人得不到補(bǔ)貼，這種顯性收入的失去無疑會(huì)阻礙土地流轉(zhuǎn)。補(bǔ)貼難補(bǔ)。

(四)“社群缺位”導(dǎo)致“弱者越弱”

到目前為止，我國存在8億多農(nóng)民，但仍然是一個(gè)弱勢群體。李似鴻等學(xué)者認(rèn)為其原因除了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)時(shí)的辛苦，所面對(duì)的既有不可抗拒的自然風(fēng)險(xiǎn)，又有難以預(yù)測的市場風(fēng)險(xiǎn)之外，更重要的是，數(shù)量眾多的農(nóng)民是一個(gè)個(gè)分散了的勞動(dòng)者，沒有一個(gè)屬于自己的、能替自己說得上話的組織或者協(xié)會(huì)。這種“農(nóng)民社群組織”的缺位導(dǎo)致了農(nóng)民在各種市場交易主體中更缺少談判底氣和籌碼，多數(shù)人的“無知”與少數(shù)人的“無恥”，衍生出非包容的汲取性經(jīng)濟(jì)制度，從而使“弱者越弱”。除此之外，筆者認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)下的土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村管理決策效率提出了新的挑戰(zhàn)。三權(quán)分置導(dǎo)致村集體調(diào)度土地的權(quán)力弱化，而又沒有可以替代的決策和管理單元，變相的增加了村社的管理成本和經(jīng)營者的交易成本。同時(shí)，如果要實(shí)現(xiàn)一定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，就必須要有“社群補(bǔ)位”來降低規(guī)模流轉(zhuǎn)的交易成本。這種“社群缺位”增加交易成本，又會(huì)變相壓低土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，損害農(nóng)民利益，弱者越弱。

(五)依托土地的農(nóng)民收益偏低

土地對(duì)于農(nóng)民而言不僅僅是生產(chǎn)要素，還是生活保障。但在土地流轉(zhuǎn)中，一方面，土地的財(cái)產(chǎn)性受益偏低，另一方面，替代依托土地作為生存保障的其他依托方式也發(fā)展緩慢。據(jù)陜西省調(diào)查數(shù)據(jù)，目前全省農(nóng)民通過土地獲得的收入不足家庭經(jīng)營凈收入的兩成，而流轉(zhuǎn)土地的收益更是不足一成。另外，土地流轉(zhuǎn)的期限一般較長，而交易價(jià)格并沒有隨著因通貨膨脹導(dǎo)致的生活成本提高而提高，依托土地的農(nóng)民收益就更捉襟見肘。

(六)流轉(zhuǎn)后的追責(zé)機(jī)制缺失

由于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)往往是一次性交易，而經(jīng)營者獲得的僅是“暫許經(jīng)營權(quán)”，不需要為土地的長期收益考慮，流轉(zhuǎn)后沒有追責(zé)機(jī)制，往往會(huì)為了提高收益施加農(nóng)藥、改變土質(zhì)等等，導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，肥力降低等現(xiàn)象，同時(shí)可能會(huì)存在修筑建筑物等改變土地使用用途的問題，加大了復(fù)墾成本。除此之外，也缺乏對(duì)經(jīng)營者環(huán)境破壞和公共設(shè)施損害等負(fù)外部性成本的追責(zé)，極大地?fù)p害農(nóng)民利益。

(七)農(nóng)民福利關(guān)懷不足

農(nóng)民對(duì)土地存在特殊訴求，有情感依托，在流轉(zhuǎn)過程中，經(jīng)營者為承包農(nóng)民提供的僅僅是其作為要素收入的地租，難以彌補(bǔ)這種農(nóng)地特殊功能，筆者認(rèn)為，農(nóng)地地租只是要素價(jià)格，在這基礎(chǔ)價(jià)格之外還應(yīng)該有“補(bǔ)償價(jià)格”，“補(bǔ)償價(jià)格”應(yīng)該以農(nóng)民福利形式提供，例如公路、廣場、村鎮(zhèn)小學(xué)等等公共設(shè)施，這絕非道義，而是出于責(zé)任與義務(wù)。然而現(xiàn)實(shí)中這種農(nóng)民福利補(bǔ)償是不足的。

四、保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民利益的對(duì)策

(一)發(fā)展和完善土地流轉(zhuǎn)市場

土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)關(guān)系到土地流轉(zhuǎn)的效率和農(nóng)民利益。我國長期以來都是實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，分散經(jīng)營，土地在各個(gè)地方對(duì)于農(nóng)民而言意義不同，土地情況也紛繁復(fù)雜，要讓土地流轉(zhuǎn)效率和農(nóng)民利益提高，必須完善土地信息，建立起多樣化的流轉(zhuǎn)方式，建立一個(gè)競爭有序公開透明的土地流轉(zhuǎn)市場。

(二)強(qiáng)化追責(zé)和監(jiān)督機(jī)制

對(duì)于政府而言，地方政府為了提高財(cái)政收入，往往具有趨利性，熱衷于土地開發(fā)，從而違法圈地征地，導(dǎo)致農(nóng)地的非農(nóng)化，然而相對(duì)于政府而言，農(nóng)民是弱勢群體，難以有效監(jiān)督，至此，就必須建立由上到下的政府追責(zé)機(jī)制，建立健全由下到上的舉報(bào)機(jī)制和由上到下的審查機(jī)制，同時(shí)必須強(qiáng)化政府的責(zé)任和權(quán)力邊界，增強(qiáng)透明度。

對(duì)于經(jīng)營者而言，為了獲取暫時(shí)最大利潤，往往會(huì)忽視負(fù)外部性，假借發(fā)展農(nóng)業(yè)非法流轉(zhuǎn)開發(fā)，改變土地性質(zhì)。對(duì)于此，必須建立起事后追責(zé)機(jī)制和農(nóng)民政府雙方監(jiān)督機(jī)制，讓土地流轉(zhuǎn)能真正的保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民利益。

(三)加快法律體系、補(bǔ)貼體系建設(shè)

要讓“確權(quán)”真“確”，必須完善《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》，建立和完善土地產(chǎn)權(quán)登記制度，才能厘清承包者與經(jīng)營者的關(guān)系，同時(shí)還需要細(xì)化規(guī)定農(nóng)地入股和擔(dān)保的主體資格等，才能避免債權(quán)物權(quán)不清帶來的損失。對(duì)于補(bǔ)償而言，必須保證雙方受惠，承包者受惠，經(jīng)營者受惠，可以依據(jù)地方情況建立一個(gè)動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，把補(bǔ)貼作為一種激勵(lì)性政策去促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

(四)“社群補(bǔ)位”，弱者變強(qiáng)

提高農(nóng)民的組織化程度，建立屬于農(nóng)民的社群，必須得從法律上認(rèn)定其權(quán)利和義務(wù)，認(rèn)可其地位，才能為農(nóng)民爭取政治地位，提升農(nóng)民勢力，從而破除經(jīng)濟(jì)地位低然后政治地位低、發(fā)展條件受限導(dǎo)致農(nóng)民收入低經(jīng)濟(jì)地位低的“發(fā)展怪圈”。只有“社群補(bǔ)位”，才能真正的保障農(nóng)民權(quán)益和降低規(guī)模交易成本。

(五)建立村企基金制度

建立村企基金主要是為了發(fā)展農(nóng)民利益，保障其“補(bǔ)償價(jià)格”收益。主要有政府、集體、企業(yè)和農(nóng)戶個(gè)人建立，為農(nóng)民的生存、發(fā)展和養(yǎng)老提供保障，最小化失地風(fēng)險(xiǎn)損失，同時(shí)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共產(chǎn)品，保正一定的福利關(guān)懷。

(六)流轉(zhuǎn)優(yōu)先，依托土地轉(zhuǎn)向依托集體

僅僅依托土地的農(nóng)民收益偏低，土地流轉(zhuǎn)過程中必須堅(jiān)持集體優(yōu)先。一方面，很多工商資本下鄉(xiāng)參與土地流轉(zhuǎn)，普遍存在著“熱投資、冷農(nóng)民”的現(xiàn)象，損害農(nóng)民利益，而且經(jīng)營收益大多歸企業(yè)所有，與農(nóng)民關(guān)系不大。另一方面優(yōu)先流轉(zhuǎn)集體，可以壯大集體經(jīng)濟(jì)，提高專業(yè)化程度，降低交易成本，農(nóng)戶可以以入股形式參與共享收益，同時(shí)集體經(jīng)濟(jì)可以讓農(nóng)民享有相應(yīng)的土地決策管理權(quán)，增加其積極性。

五、結(jié)語

“三權(quán)分置”政策的成功與否在于農(nóng)民利益的保護(hù)和發(fā)展是否到位。文章探究了目前三權(quán)分置中阻礙農(nóng)民利益的保護(hù)和發(fā)展的主要因素，并多視角的提供了針對(duì)性政策建議，以促進(jìn)三權(quán)分置政策的推進(jìn)實(shí)施，增加農(nóng)民收益，推動(dòng)農(nóng)村現(xiàn)代化，最終促進(jìn)共同富裕。然而本文在理論性上可能稍顯不足，而且政策具有一定的時(shí)效性，隨著“三權(quán)分置”的深入推進(jìn)，可能會(huì)出現(xiàn)新問題，需要新對(duì)策，但是農(nóng)民利益的保護(hù)和發(fā)展必然是政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。