楊景雯

摘要：隨著我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，大量農(nóng)業(yè)用地為城市及工業(yè)建設(shè)所征用，農(nóng)民部分或全部失去土地;失地農(nóng)民組成了這一社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的特殊群體。如何做好失地農(nóng)民安置及社會(huì)保障工作，幫扶就業(yè)、養(yǎng)老等問題的解決，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平穩(wěn)過渡，維持社會(huì)安定和諧，引起了政府和學(xué)術(shù)界的極大關(guān)注。文章以蘭州新區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度作為研究對(duì)象，在秦王川地區(qū)正改造成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)的大背景下，著重分析當(dāng)中失地農(nóng)民的特點(diǎn)，對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度及現(xiàn)狀進(jìn)行了歸納總結(jié)，由此探究失地農(nóng)民社會(huì)保障工作面臨的現(xiàn)實(shí)困境，并積極探討更加切實(shí)有效的、可能的對(duì)策方法。

關(guān)鍵詞：城市化;失地農(nóng)民;社會(huì)保障制度;養(yǎng)老保險(xiǎn); 再就業(yè)

社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路，伴隨著工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象不可避免。由于大量農(nóng)民以及失去或即將失去土地這一基本生產(chǎn)資料保障，如何解決其迫在眉睫的生計(jì)問題、如何引導(dǎo)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變成市民式的生活意識(shí)和生活方式等，這些社會(huì)管理問題日益凸顯，特別是如何妥善解決好失地農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育等民生和社會(huì)保障問題，成為了一項(xiàng)亟待研究破解的重要課題。

作為我國(guó)西部地區(qū)第一個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，蘭州新區(qū)的的發(fā)展基礎(chǔ)比較薄弱，失地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)狀和產(chǎn)生的問題比較嚴(yán)峻。近五年的時(shí)間中，蘭州新區(qū)累計(jì)占用耕地58314畝，農(nóng)業(yè)用地累計(jì)下降了12%，根據(jù)《2014蘭州新區(qū)農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告》中的數(shù)據(jù)，在新區(qū)規(guī)劃面積全部建成后，預(yù)計(jì)農(nóng)用耕地面積將減少50%。高比例的城區(qū)建設(shè)占地需求背后，失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題不容忽視，逐步建立城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障制度，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化制度改革勢(shì)在必行。

一、蘭州新區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)狀

為了安置大量的失地農(nóng)民，解決他們的生活問題，蘭州新區(qū)政府向上級(jí)爭(zhēng)取財(cái)政撥款及時(shí)發(fā)放了征地補(bǔ)償，保障性住房建設(shè)工程一期二期已經(jīng)完成、三期正在進(jìn)行中，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)等覆蓋面也在不斷擴(kuò)大，同時(shí)，新區(qū)政府也足夠重視解決失地農(nóng)民就業(yè)問題，組織開辦各類職業(yè)技能培訓(xùn)班、并與駐地企業(yè)簽訂提供失地農(nóng)民就業(yè)崗位協(xié)議，切實(shí)幫助并開拓了農(nóng)民就業(yè)的渠道。但在對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)狀的調(diào)查中還有一些后續(xù)問題隱藏在失地農(nóng)民安置情況當(dāng)中，需要重視。

（一）農(nóng)民失去土地后找不到好的出路，面臨喪失穩(wěn)定收入來源的風(fēng)險(xiǎn)

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，農(nóng)民失去土地就等于失業(yè)。根據(jù)新區(qū)社會(huì)保障局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中川鎮(zhèn)被征地農(nóng)民中共有勞動(dòng)力8000余人，勞務(wù)輸轉(zhuǎn)、本地自主就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的勞動(dòng)力分別占31%、28%、7%，而其余1/3的勞動(dòng)力處于失業(yè)半失業(yè)狀態(tài)。

從原因分析來看，一是由于新區(qū)就業(yè)崗位有限，能夠吸納剩余勞動(dòng)力的空間較小。新區(qū)開發(fā)建設(shè)尚處于起步階段，已經(jīng)引進(jìn)的企業(yè)大部分正在建設(shè)，真正投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的企業(yè)較少，已投產(chǎn)的中國(guó)鐵建、蘭石集團(tuán)等國(guó)有企業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)工人的專業(yè)技能要求較高，失地農(nóng)民難以適應(yīng)企業(yè)用工需求，而且新區(qū)目前服務(wù)業(yè)發(fā)展比較薄弱，無法提供更多的就業(yè)崗位。

二是失地農(nóng)民群體文化程度普遍不高，再就業(yè)能力較弱。尤其是40歲以上的中年勞動(dòng)力，就業(yè)意愿很強(qiáng)，但普遍年齡偏大，綜合素質(zhì)偏低，沒有一技之長(zhǎng)，在城市就業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，在新區(qū)解決就業(yè)的大多數(shù)勞動(dòng)力也主要從事建筑業(yè)等重體力勞動(dòng)。加之部分失地農(nóng)民就業(yè)觀念落后，認(rèn)為從事重活、累活、臟活的都是外來民工，自己從事這些工作有抗拒心理，寧愿待在家里也不去找工作。

三是職業(yè)技能培訓(xùn)針對(duì)性、實(shí)效性不強(qiáng)。失地農(nóng)民因年齡、受教育程度、家庭情況不同，對(duì)培訓(xùn)需求的差異比較大，一些承擔(dān)“養(yǎng)家”重任的青壯年勞動(dòng)力，希望快速掌握收入高的專業(yè)技能，但短期培訓(xùn)難以快速奏效，全日制培訓(xùn)機(jī)會(huì)成本又過高。

（二）安置補(bǔ)償方式較為單一，對(duì)失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮不周

新區(qū)現(xiàn)行補(bǔ)償安置主要是對(duì)失去土地這一賴以生存的生產(chǎn)資料進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)男问綖楝F(xiàn)金補(bǔ)償。獲得征地補(bǔ)償款后，失地農(nóng)民的主要開銷依次是子女教育、購(gòu)置和裝修房屋、日常開銷和繳納保險(xiǎn)金，許多失去土地的農(nóng)民在得到補(bǔ)償款后用來開展短期消費(fèi)活動(dòng)，他們沒有制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活規(guī)劃。政府為失地農(nóng)民發(fā)放的一次性補(bǔ)助無法解決他們的后續(xù)生活問題，假如不能構(gòu)建起科學(xué)、完善的失地農(nóng)民社保制度，當(dāng)農(nóng)民用完補(bǔ)償款后，他們就會(huì)失去生活保障。而且，采用完全相同的補(bǔ)償方式對(duì)待區(qū)域的各類農(nóng)民，未考慮到各類群體的心理意愿和實(shí)際需求，無法解決失地農(nóng)民的生活問題。

（三）失地農(nóng)民手中預(yù)算不足，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳遭遇現(xiàn)實(shí)困難

新區(qū)失地農(nóng)民對(duì)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策認(rèn)可度高，參保熱情高漲，但也普遍反映參保存在實(shí)際困難。如秦川鎮(zhèn)失地農(nóng)民普遍反映，由于最初移民戶人多地少，移居之初出于種種考慮，只遷移了部分人口，分配承包地少，后來陸續(xù)遷來人口甚至沒有分到土地，土地補(bǔ)償款到位后，全額也不夠戶籍人口參保繳費(fèi)。中川鎮(zhèn)村民認(rèn)為，作為新區(qū)被征地最早的村，當(dāng)時(shí)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，且距被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策出臺(tái)時(shí)間較長(zhǎng)，征地補(bǔ)償款已所剩無幾，雖然覺得政策很好但無力購(gòu)買。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員了解到的情況來看，從征地補(bǔ)償款中預(yù)留養(yǎng)老保險(xiǎn)金政策也缺乏可操作性，由于失地農(nóng)民群眾普遍抵制，政策難以執(zhí)行。一是因?yàn)槎鄶?shù)失地農(nóng)民的土地征收分為不同時(shí)段、不同地域，多次少量累加直至完全失地，補(bǔ)償款下?lián)芤虼顺手鸫?、分散狀態(tài)，這為財(cái)務(wù)預(yù)算和預(yù)留操作帶來不便。二是由于部分失地農(nóng)民家庭急于獲得全額補(bǔ)償款，而不愿政府從中提留養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，在強(qiáng)行預(yù)留過程中致使部分失地農(nóng)民誤解政府意圖，甚至引發(fā)了群體性上訪。

二、完善蘭州新區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障的建議

城市化和工業(yè)化是國(guó)家繁榮富強(qiáng)的必經(jīng)之路，失地農(nóng)民群體是國(guó)家在城市化過程中必然出現(xiàn)的一種社會(huì)現(xiàn)象，農(nóng)民在這一過程中做出犧牲無可避免，但是，我們需要也必須重視農(nóng)民的生存權(quán)利，基于目前失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度和政策的落實(shí)情況，以保障失地農(nóng)民基本權(quán)益、提高生活質(zhì)量作為出發(fā)點(diǎn)，建立多種渠道引導(dǎo)失地農(nóng)民來發(fā)展。

針對(duì)蘭州新區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障存在問題及原因，本文在失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度的建立建全中提出了一些新的思路。

（一）解決失地農(nóng)民就業(yè)問題

就業(yè)創(chuàng)業(yè)是唯一能使失地農(nóng)民擺脫當(dāng)前“靠補(bǔ)償吃飯”、保障自己未來長(zhǎng)期生活的方式。政府可以通過增加就業(yè)機(jī)會(huì)、提升就業(yè)能力、制定相關(guān)政策等方式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)自謀職業(yè)，實(shí)現(xiàn)就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)。

一方面，鼓勵(lì)帶動(dòng)就業(yè)能力強(qiáng)的企業(yè)和項(xiàng)目落戶新區(qū)，大力推動(dòng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)成長(zhǎng);鼓勵(lì)入駐新區(qū)的企業(yè)預(yù)留一定工作崗位提供給失地農(nóng)民;另一方面，加大政府公共就業(yè)投入，大力開發(fā)綠化、環(huán)衛(wèi)、綜治員等公益性崗位，通過社會(huì)化服務(wù)外包的方式，解決失地農(nóng)民中中年人就業(yè)困難人員就業(yè)問題。同時(shí)，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，加強(qiáng)省、市區(qū)域勞務(wù)協(xié)作，拓展勞務(wù)輸轉(zhuǎn)領(lǐng)域，加大勞務(wù)輸轉(zhuǎn)力度，向外輸送失地農(nóng)民中的富余勞動(dòng)力。充分發(fā)揮職業(yè)技術(shù)院校的作用，有針對(duì)性地開展失地農(nóng)民培訓(xùn)，對(duì)初中以上文化程度、40歲以下的失地農(nóng)民重點(diǎn)開展餐飲、服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)“就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能”培訓(xùn)，對(duì)初中以下文化程度、40歲以上失地農(nóng)民，根據(jù)企業(yè)用工崗位情況開展“訂單就業(yè)”培訓(xùn)。

失地農(nóng)民群體比較有自己創(chuàng)業(yè)創(chuàng)收的意向，可借鑒北京郊區(qū)農(nóng)家樂產(chǎn)業(yè)、河北崇禮滑雪產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，針對(duì)有創(chuàng)業(yè)意向的失地農(nóng)民，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)氐赜虻忍厣珒?yōu)勢(shì)，制定出臺(tái)扶持政策，通過創(chuàng)業(yè)貸款、小微企業(yè)扶持、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等方式，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。

（二）探索綜合性安置補(bǔ)償政策

單一的貨幣補(bǔ)償安置無法顧及到失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、不同群體的差異訴求、以及失地村落的和諧穩(wěn)定等多方面因素，新區(qū)政府需要對(duì)現(xiàn)有的補(bǔ)償安置政策進(jìn)行改良，借鑒國(guó)內(nèi)相關(guān)省市的政策經(jīng)驗(yàn)，探索建立適合新區(qū)情況的綜合性安置政策。

政府在制定土地征用政策和征地補(bǔ)償政策時(shí)，可以讓失去土地的農(nóng)民利用補(bǔ)償費(fèi)入股，讓他們獲得土地開發(fā)和城鎮(zhèn)化帶來的收益?？蓪W(xué)習(xí)嘉興改革城鄉(xiāng)綜合配套的成功經(jīng)驗(yàn)，按照新區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況，采用分離土地流轉(zhuǎn)和搬遷、分離承包地和宅基地的方式，利用宅基地?fù)Q取城鎮(zhèn)的房產(chǎn)，利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)換取社會(huì)保障，利用市場(chǎng)化方式加快土地流轉(zhuǎn)，同時(shí)保留部分用地給村集體，用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)吸納閑置勞動(dòng)力，或者坐享協(xié)議分紅，以解除后顧之憂。

政府可依照相關(guān)比例在出讓土地的收益中列支一部分資金，為失地農(nóng)民建立社?；?不能采用一次性支付的方式為失地農(nóng)民發(fā)放補(bǔ)償金，在為失地農(nóng)民提供社保基金時(shí)，可將土地的增值收益和補(bǔ)償費(fèi)作為基金來源，在籌集資金時(shí)，個(gè)人、集體和政府應(yīng)該共同出資。相關(guān)部門應(yīng)該為蘭州新區(qū)建立社?；鹛峁┲С趾蛶椭?，可在新區(qū)出讓土地的資金中提取3%到5%的費(fèi)用，利用這項(xiàng)基金解決失地農(nóng)民的社保問題，同時(shí)幫助他們實(shí)現(xiàn)就業(yè)。為使失地農(nóng)民享受到和城鎮(zhèn)居民一樣的社保制度，可針對(duì)這類群體構(gòu)建社保體系，確保失地農(nóng)民的權(quán)益得到有效維護(hù)。

（三）建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系

對(duì)失地農(nóng)民來說，失去了土地不再是農(nóng)民、但又無法很好的融入城市生活與社會(huì)保障制度，這樣的狀態(tài)使失地農(nóng)民群體在對(duì)未來生活的安排上無所適從。政府應(yīng)該加快建立有利于失地農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、與城鎮(zhèn)社保制度相銜接的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，來切實(shí)保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

根據(jù)目前國(guó)內(nèi)失地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施現(xiàn)狀來看，要完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，關(guān)鍵是促進(jìn)失地農(nóng)民融入城市、加快其市民化過程。因此，政府可以采取全面放開完全失地農(nóng)民落戶限制的措施，將失地農(nóng)民戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，把這個(gè)作為參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的前置條件，鼓勵(lì)失地農(nóng)民由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城市戶口，享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇的社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等公共服務(wù)資源，同時(shí)兼顧失地農(nóng)民曾經(jīng)享受到的一些優(yōu)惠政策，如農(nóng)村宅基地、地上房屋的使用權(quán)和收益權(quán)等，保障失地農(nóng)民在市民化過程中平穩(wěn)過渡。

三、結(jié)語(yǔ)

在現(xiàn)代化建設(shè)的浪潮中，一些農(nóng)民失去部分或全部承包經(jīng)營(yíng)土地是社會(huì)和文明發(fā)展必然結(jié)果。農(nóng)民為我國(guó)工業(yè)化和城市化水平的提高做出了重要貢獻(xiàn)，他們理應(yīng)成為城市化的受益人。然而由于這樣那樣的原因，國(guó)家征地補(bǔ)償對(duì)失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)尚無法產(chǎn)生巨大作用，只能保證其短期生活;失地農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)益還得不到有效保證，種種矛盾使得這一群體已經(jīng)成為現(xiàn)階段影響和諧社會(huì)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的不穩(wěn)定因素。對(duì)此問題，理論界做出了大量研究、政府做出了巨大努力。

本文基于西部開發(fā)重鎮(zhèn)蘭州新區(qū)失地農(nóng)民這一典型的研究對(duì)象，進(jìn)行了失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的研究，闡述了當(dāng)前新區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障的現(xiàn)狀、存在問題和原因，提出了一些能夠幫助落實(shí)政策、妥善安置失地農(nóng)民的對(duì)策和建議。

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（作者單位：甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院）