張雪

摘要：優(yōu)化政府協(xié)同動(dòng)力體系是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)中政府協(xié)同動(dòng)力體系存在的問(wèn)題主要有：地方政府囿于自利性而出現(xiàn)執(zhí)行變異，導(dǎo)致縱向府際協(xié)同動(dòng)力問(wèn)題；現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制下的失衡競(jìng)爭(zhēng)，構(gòu)成橫向府際協(xié)同動(dòng)力問(wèn)題；生態(tài)文明建設(shè)權(quán)力分散交叉和職責(zé)同構(gòu)，形成部際協(xié)同動(dòng)力問(wèn)題；利益驅(qū)使下公務(wù)員行為脫軌，造成公務(wù)員個(gè)體與政府整體間的協(xié)同動(dòng)力問(wèn)題。為此，應(yīng)進(jìn)一步理順中央政府與地方政府間關(guān)系，增進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)央地協(xié)同動(dòng)力；進(jìn)一步協(xié)調(diào)各地政府間關(guān)系，增進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)區(qū)域協(xié)同動(dòng)力；進(jìn)一步整合政府各部門(mén)間職能分配，增進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)政府職能協(xié)同動(dòng)力；進(jìn)一步解決個(gè)人理性與集體理性的沖突，增進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)協(xié)同動(dòng)力。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；政府協(xié)同；動(dòng)力體系；運(yùn)行機(jī)理

中圖分類號(hào)：D616文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2019）02-0054-05

黨的十九大明確要求“不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制”，“著力增強(qiáng)改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”[1]，作為改革戰(zhàn)略實(shí)施者的政府應(yīng)主動(dòng)增進(jìn)協(xié)同性以實(shí)現(xiàn)這一要求。生態(tài)文明建設(shè)是全面深化改革的重要領(lǐng)域，在其進(jìn)程中亦應(yīng)關(guān)注改革的協(xié)同性，尤其是政府協(xié)同問(wèn)題?！耙粋€(gè)社會(huì)只有當(dāng)它擁有較為適度的社會(huì)動(dòng)力的時(shí)候，它才能保持其持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展趨勢(shì)?！盵2]可見(jiàn)，動(dòng)力體系是研究政府協(xié)同問(wèn)題的重要介入口?；诖耍疚臄M在分析生態(tài)文明建設(shè)中政府協(xié)同動(dòng)力體系運(yùn)行機(jī)理及其優(yōu)化的必要性的基礎(chǔ)上，總結(jié)現(xiàn)有問(wèn)題并剖析其成因，力圖提出適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的優(yōu)化路徑對(duì)策建議，以期對(duì)實(shí)踐有所助益。

一、生態(tài)文明建設(shè)中政府協(xié)同動(dòng)力體系運(yùn)行機(jī)理及其優(yōu)化的必要性

動(dòng)力體系是一個(gè)社會(huì)持續(xù)、健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。動(dòng)力體系由內(nèi)核結(jié)構(gòu)與外圍結(jié)構(gòu)組成，其中內(nèi)核結(jié)構(gòu)包含動(dòng)力源、動(dòng)力方向、動(dòng)力貯存體、社會(huì)行動(dòng)；外圍結(jié)構(gòu)包含動(dòng)力主體、動(dòng)力受體、動(dòng)力傳導(dǎo)媒介。動(dòng)力機(jī)制通過(guò)動(dòng)力源開(kāi)發(fā)、動(dòng)力轉(zhuǎn)化、動(dòng)力分配、動(dòng)力反饋等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。在生態(tài)文明建設(shè)中，影響政府協(xié)同狀況的利益主體有中央政府、地方政府、政府部門(mén)、公務(wù)員等，各個(gè)主體的利益訴求構(gòu)成動(dòng)力源。政府內(nèi)部各主體在既定范圍內(nèi)，遵循一定的協(xié)同規(guī)則和程序來(lái)共同管理社會(huì)公共事務(wù)，提高政府整體效能，實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益。在此過(guò)程中，動(dòng)力源進(jìn)而形成縱向府際協(xié)同動(dòng)力、橫向府際協(xié)同動(dòng)力、雙向部際協(xié)同動(dòng)力、個(gè)體整體協(xié)同動(dòng)力等二級(jí)動(dòng)力機(jī)制，通過(guò)其相互影響與作用，形成生態(tài)文明政府協(xié)同耦合動(dòng)力（見(jiàn)圖1）。在生態(tài)文明建設(shè)中，優(yōu)化政府協(xié)同動(dòng)力體系的必要性主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一方面，政府在生態(tài)文明建設(shè)中所處的主導(dǎo)地位是優(yōu)化政府協(xié)同動(dòng)力體系的外在壓力?！叭伺c自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。”[1]生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)在于追求人與自然的和諧及其背后人與人、人與社會(huì)之間的和諧，具有開(kāi)放性、共生性、系統(tǒng)性和可持續(xù)性，需要政府、社會(huì)、企業(yè)等多元主體的共同參與。然而也要意識(shí)到，生態(tài)文明建設(shè)往往建設(shè)周期長(zhǎng)、投入成本大，具有收益非顯性化及非排他性、利益涉及面寬等特點(diǎn)，屬于典型的公共物品和服務(wù)，社會(huì)、企業(yè)等主體由于資源、能力、意愿等的限制，并不能成為其主要供給者[3]。相比之下，政府尤其是中央政府作為社會(huì)公眾的權(quán)力受托者，代表公共利益、承擔(dān)公共責(zé)任、享有公共權(quán)力，同時(shí)擁有廣泛的政治權(quán)力資源，理應(yīng)成為“生態(tài)文明建設(shè)的推動(dòng)者、示范者”[4]。正如十九大報(bào)告所言，“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。”[1]因此，優(yōu)化政府協(xié)同動(dòng)力體系，使其真正匹配并充分發(fā)揮主導(dǎo)作用成為應(yīng)然之舉。

另一方面，減少內(nèi)耗、提高整體效能的組織建設(shè)原則是優(yōu)化政府協(xié)同動(dòng)力體系的內(nèi)在動(dòng)力。組織建設(shè)的重要理論基礎(chǔ)是系統(tǒng)論與協(xié)同論。系統(tǒng)論往往將某一復(fù)雜體系視為一個(gè)兼具整體性、層次性、關(guān)聯(lián)性、開(kāi)放性等特點(diǎn)的系統(tǒng)；協(xié)同論則探討在各類型開(kāi)放系統(tǒng)內(nèi)，各層級(jí)子系統(tǒng)之間以及系統(tǒng)與外部環(huán)境之間配合、協(xié)作、協(xié)調(diào)、競(jìng)爭(zhēng)，使組織從無(wú)序向有序演化并實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整體功能。根據(jù)系統(tǒng)論與協(xié)同論，可將政府視為處理社會(huì)公共事務(wù)的各組成部分相互依存、相互影響、相互作用而形成的一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)。政府內(nèi)部各組成部分之間的組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、責(zé)任界定與施行等協(xié)同狀況將直接關(guān)系到政府組織的治理績(jī)效。因此，致力于提高生態(tài)文明建設(shè)效果，遵循系統(tǒng)論和協(xié)同論原理，積極優(yōu)化政府協(xié)同動(dòng)力體系，減少政府組織內(nèi)耗成為必然抉擇。

二、生態(tài)文明建設(shè)中政府協(xié)同動(dòng)力體系良性運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)障礙

生態(tài)文明建設(shè)中政府協(xié)同耦合動(dòng)力的強(qiáng)弱有賴于四個(gè)二級(jí)動(dòng)力機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況。以社會(huì)運(yùn)行狀態(tài)的綜合性原則、協(xié)調(diào)性原則及滿足需要原則為考量標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前，生態(tài)文明建設(shè)中政府協(xié)同動(dòng)力體系良性運(yùn)行主要存在四個(gè)方面的障礙。

其一，縱向府際協(xié)同動(dòng)力障礙。在當(dāng)前我國(guó)單一制結(jié)構(gòu)形態(tài)與中央地方分級(jí)管理體制下，生態(tài)文明建設(shè)理想效果的取得需要中央政府和地方政府縱向合作才能完成。然而，央地府際間存在著各種沖突和矛盾，使這一理想狀態(tài)難以成為現(xiàn)實(shí)，很容易導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)的失靈問(wèn)題。其中，利益沖突是央地間協(xié)同動(dòng)力不足的關(guān)鍵原因，利益的沖突又會(huì)引發(fā)價(jià)值取向的沖突。通常，中央政府往往代表著社會(huì)各界的整體利益，考慮環(huán)境問(wèn)題可能引致的政治合法性、社會(huì)穩(wěn)定以及國(guó)家形象問(wèn)題，因此其治理視野宏大長(zhǎng)遠(yuǎn)，具有國(guó)家意志[5]。“新型工業(yè)化”“可持續(xù)發(fā)展”“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”“兩型社會(huì)”“低碳經(jīng)濟(jì)”“生態(tài)文明”“綠色發(fā)展”等理念的陸續(xù)提出以及以《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》為主干的環(huán)境立法體系的日臻完善，便是中央政府在生態(tài)文明建設(shè)方面的努力踐行。而由于改革開(kāi)放以來(lái)行政性分權(quán)、經(jīng)濟(jì)分權(quán)的大力推進(jìn)，當(dāng)前我國(guó)地方政府越來(lái)越呈現(xiàn)出雙重角色，既是中央政府的政策執(zhí)行者，同時(shí)也要承擔(dān)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、事業(yè)建設(shè)等任務(wù)，是地方利益的代表者，形成“理性經(jīng)濟(jì)人”角色，治理視野區(qū)域化、短視化。而在政府績(jī)效考核體系尚未根本轉(zhuǎn)型背景下，地方政府“理性經(jīng)濟(jì)人”角色通常體現(xiàn)在對(duì)生態(tài)文明建設(shè)成本與收益的考量上，并依據(jù)考量結(jié)果來(lái)安排對(duì)自身最有利的行動(dòng)方案，最終往往導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等系統(tǒng)脫嵌，生態(tài)環(huán)境逐步邊緣化，成為犧牲品。央地政府間利益沖突、價(jià)值觀取向的沖突直接導(dǎo)致公共政策執(zhí)行梗阻現(xiàn)象的時(shí)有發(fā)生，例如附加式執(zhí)行、替換式執(zhí)行、敷衍式執(zhí)行、公關(guān)式執(zhí)行等[6]，造成中央政府與地方政府間協(xié)同動(dòng)力問(wèn)題。

其二，橫向府際協(xié)同動(dòng)力障礙。由于各地方政府間相對(duì)獨(dú)立利益的存在，導(dǎo)致各地間滋生出晉升競(jìng)爭(zhēng)、財(cái)政自由度競(jìng)爭(zhēng)，并在競(jìng)爭(zhēng)白熱化的背景下趨于“共輸”[7]，橫向府際協(xié)同動(dòng)力出現(xiàn)問(wèn)題，主要體現(xiàn)于三個(gè)方面：首先，各地方政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)往往持矛盾、觀望式態(tài)度。晉升競(jìng)爭(zhēng)中的地方政府，通常會(huì)將關(guān)注的重心放在政績(jī)考核的核心指標(biāo)——經(jīng)濟(jì)增量上，造成“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”格局，生態(tài)文明建設(shè)處于絕對(duì)劣勢(shì)地位。然而，生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜：短期內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)的開(kāi)展會(huì)占據(jù)一定量額的財(cái)政資源，綠色技術(shù)研發(fā)、運(yùn)用或改造也不可避免地會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)甚至可能會(huì)導(dǎo)致部分企業(yè)外流，招商引資受到影響等；而長(zhǎng)期來(lái)看生態(tài)文明建設(shè)的開(kāi)展則會(huì)提升區(qū)域形象，增加區(qū)域?qū)Y本、技術(shù)、管理、勞動(dòng)力等要素?fù)碛姓叩奈Γ纬梢环N比較優(yōu)勢(shì)?；谝陨详P(guān)系，地方政府往往態(tài)度模糊，各地方政府間推諉責(zé)任、相互扯皮或競(jìng)相搭便車等現(xiàn)象頻現(xiàn)。其次，跨行政區(qū)生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同不暢。部分生態(tài)環(huán)境問(wèn)題超越單一的行政區(qū)劃，具有強(qiáng)烈的外部性特征，此類問(wèn)題的處理存在治理整體性需要與屬地管理碎片化之間的矛盾。然而由于理念障礙、體制機(jī)制不健全及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一等原因，造成跨行政區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)同不暢[8]。最后，生態(tài)環(huán)境二元化現(xiàn)象凸顯。當(dāng)前各地間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象日漸普遍，經(jīng)濟(jì)合作程度越來(lái)越高，然而生態(tài)文明建設(shè)合作度并未隨之提高?，F(xiàn)實(shí)中隨著產(chǎn)業(yè)的區(qū)域間轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)污染也隨之轉(zhuǎn)移，從東部到中西部、從城市到農(nóng)村，污染不斷向欠發(fā)達(dá)地區(qū)擴(kuò)散，而同期發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量卻有所改良，生態(tài)環(huán)境二元化現(xiàn)象凸顯。避免單向度的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而代之以產(chǎn)業(yè)、生態(tài)建設(shè)的協(xié)同推進(jìn)，背后的政府協(xié)同動(dòng)力機(jī)制有待于進(jìn)一步優(yōu)化。

其三，雙向部際協(xié)同動(dòng)力障礙。政府部門(mén)設(shè)置的初衷旨在以專業(yè)化方式解決復(fù)雜政府事務(wù)，然而由于生態(tài)資源屬性差異、部門(mén)利益不同等原因，導(dǎo)致產(chǎn)生橫向、縱向部門(mén)間協(xié)同動(dòng)力匱乏的問(wèn)題。主要有：首先，生態(tài)文明建設(shè)公共權(quán)力分散現(xiàn)象嚴(yán)重。在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，環(huán)境保護(hù)部是主陣地。2008年國(guó)家將環(huán)?？偩稚駷榄h(huán)境保護(hù)部，負(fù)責(zé)“對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”[9]，為生態(tài)文明建設(shè)奠定了組織基礎(chǔ)和法律保障。然而現(xiàn)實(shí)中環(huán)境保護(hù)部的主導(dǎo)作用未能充分發(fā)揮出來(lái)，其中污染防治職能分散在海洋、港務(wù)監(jiān)督、漁政、漁業(yè)監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)保、公安、交通、鐵道、民航等部門(mén)；資源保護(hù)職能分散在礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門(mén)；綜合調(diào)控管理職能分散在發(fā)改委、財(cái)政、經(jīng)貿(mào)（工信）、國(guó)土等部門(mén)。而由于環(huán)境保護(hù)部和各“分管”部門(mén)間法律地位平等，并非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，造成部際協(xié)同動(dòng)力不足的問(wèn)題，部際配合度不高。其次，環(huán)境保護(hù)部?jī)?nèi)部部際職能交叉現(xiàn)象依然存在。例如環(huán)境監(jiān)察司與污染物排放總量控制司之間存在不少職能交叉、空氣污染成分不一樣導(dǎo)致行政管理部門(mén)不統(tǒng)一等，嚴(yán)重影響到組織內(nèi)聚力。環(huán)境保護(hù)部這一未加入任何機(jī)構(gòu)和人員、職能未發(fā)生變更的大部制改革特例，至今仍未能完成內(nèi)生式變革。最后，職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重，環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)監(jiān)管體制不暢?！奥氊?zé)同構(gòu)是指在政府間關(guān)系中，從中央到地方各個(gè)層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致?！盵10]各級(jí)政府及部門(mén)強(qiáng)調(diào)“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”，并非以承擔(dān)的職能為基礎(chǔ)進(jìn)行設(shè)置，造成機(jī)構(gòu)和人員的冗余、重疊甚至掣肘，滋生下級(jí)盲目、機(jī)械服從上級(jí)指令的官僚主義作風(fēng)。在這種模式下，具體到環(huán)保部門(mén)，置于“雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主”的條塊管理體制之中。條條管理方面，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府環(huán)保執(zhí)法情況缺乏有力的監(jiān)察能力；塊塊管理方面，受制于政績(jī)指揮棒以及對(duì)同級(jí)政府資源的嚴(yán)重依賴，環(huán)保部門(mén)在同級(jí)政府部門(mén)中處于劣勢(shì)甚至邊緣地位，出現(xiàn)“環(huán)保局長(zhǎng)不怕總局怕縣長(zhǎng)”現(xiàn)象，構(gòu)成央地政府部際協(xié)同動(dòng)力問(wèn)題的體制緣由。

其四，公務(wù)員個(gè)體與政府整體間協(xié)同動(dòng)力障礙。政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的目的在于解決社會(huì)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益，而政府的組成個(gè)體——公務(wù)員則是政府實(shí)現(xiàn)公共利益的直接執(zhí)行者，因此公務(wù)員個(gè)體的利益訴求與政策執(zhí)行度將直接關(guān)系到社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)程度。在應(yīng)然層面上，二者是完全吻合的，然而現(xiàn)實(shí)中公務(wù)員個(gè)體屬于理性個(gè)體，有其私人利益訴求，特別是當(dāng)有其他途徑實(shí)現(xiàn)私人利益且成本較低時(shí)，很容易誘使公務(wù)員個(gè)體行為脫軌。因此，“認(rèn)為有共同利益的個(gè)人組成的集團(tuán)會(huì)增進(jìn)那些共同利益這種流行觀點(diǎn)”缺乏現(xiàn)實(shí)根據(jù)[11]。反映到生態(tài)文明建設(shè)中，公務(wù)員個(gè)體與政府整體間的協(xié)同動(dòng)力問(wèn)題主要體現(xiàn)在：首先，建設(shè)觀念偏差化。由于激勵(lì)機(jī)制的不足，地方政府公務(wù)員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重視度不足；在壓力機(jī)制下所進(jìn)行的生態(tài)文明建設(shè)投入，也往往“只計(jì)投入、不計(jì)產(chǎn)出”，政績(jī)觀扭曲。其次，政策手段目標(biāo)化。命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型、公眾參與型環(huán)境政策工具在具體實(shí)施過(guò)程中演化為執(zhí)政者的執(zhí)政目標(biāo)，忽略了“建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”的終極目標(biāo)。最后，以權(quán)謀私時(shí)有發(fā)生。在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，部分公務(wù)員為一己之私，在項(xiàng)目管理、排污申報(bào)與排污許可證發(fā)放、環(huán)保執(zhí)法等環(huán)節(jié)以權(quán)謀私謀利現(xiàn)象頻發(fā)，導(dǎo)致扭曲的權(quán)力與生態(tài)文明破壞行為結(jié)盟，嚴(yán)重影響了公共權(quán)威及實(shí)效。

三、生態(tài)文明建設(shè)中政府協(xié)同動(dòng)力體系優(yōu)化路徑思考

針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)中政府協(xié)同動(dòng)力體系良性運(yùn)行存在的諸多問(wèn)題，在綜合考察其成因基礎(chǔ)上，提出以下優(yōu)化路徑。

其一，進(jìn)一步理順中央政府與地方政府間關(guān)系，增進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)央地協(xié)同動(dòng)力。首先，逐步建立綠色政績(jī)考核機(jī)制，發(fā)揮其引導(dǎo)作用。GDP中心主義的政績(jī)考核體系是造成央地關(guān)系梗阻的深層原因，因此首先要對(duì)此進(jìn)行改革。綠色政績(jī)考核體系強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約相協(xié)調(diào)，是對(duì)科學(xué)發(fā)展觀、兩型社會(huì)、綠色發(fā)展等理念的踐行。綠色政績(jī)考核機(jī)制實(shí)質(zhì)上是一種“幸?！睂?dǎo)向的指標(biāo)設(shè)置，是對(duì)發(fā)展目的的本位回歸，在此基礎(chǔ)上落實(shí)環(huán)境行政問(wèn)責(zé)制度等，應(yīng)當(dāng)成為未來(lái)的指導(dǎo)方向[12]。其次，合理分配央地政府權(quán)責(zé)，解決職責(zé)同構(gòu)問(wèn)題，并予以制度配套。央地政府權(quán)責(zé)的合理分配應(yīng)著眼于充分調(diào)動(dòng)中央、地方兩個(gè)積極性。中央政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)國(guó)際條約履行、全國(guó)法律法規(guī)政策制定以及其它一些專業(yè)性較強(qiáng)、影響力較大的環(huán)境問(wèn)題的處理；而作為第一線的地方政府則應(yīng)承擔(dān)起生態(tài)文明建設(shè)的主要責(zé)任，尤其需要改變重城市輕農(nóng)村的問(wèn)題，建議增設(shè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)司，延伸環(huán)保行政系統(tǒng)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，以管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境各個(gè)領(lǐng)域問(wèn)題。同時(shí)，必須配以一系列制度以規(guī)范二者關(guān)系，例如完善自然資源產(chǎn)權(quán)和用途管制制度，明確各級(jí)政府的所有權(quán)、使用權(quán)；健全資源和環(huán)境有償使用制度，增加各主體節(jié)能環(huán)保的壓力和動(dòng)力；嚴(yán)格執(zhí)行主體功能區(qū)戰(zhàn)略，保障經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與生態(tài)功能建設(shè)和諧共處，筑牢生態(tài)文明建設(shè)底線；與主體功能區(qū)戰(zhàn)略相配套，健全央地政府間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；建立穩(wěn)定的生態(tài)文明建設(shè)資金投入機(jī)制，加大財(cái)政支出力度，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)建設(shè)財(cái)政資金使用的監(jiān)督力度。再次，暢通生態(tài)文明建設(shè)信息溝通機(jī)制。積極改變現(xiàn)有主要依靠地方政府單向度上行報(bào)告的模式，探索更多元化的信息獲取途徑，使中央政府?dāng)[脫政策制定時(shí)的信息劣勢(shì)局面。藉此既可以防止地方政府“遮蔽”“過(guò)濾”相關(guān)信息造成中央利益受損，也可以更真實(shí)更大限度地反映地方利益需求，方便中央政府在公共政策制定時(shí)權(quán)衡與地方政府的利益關(guān)系，擴(kuò)大雙方利益共同點(diǎn)，提高地方政府政策執(zhí)行的預(yù)期收益和積極性。最后，完善生態(tài)文明政策執(zhí)行監(jiān)控體系，健全責(zé)任追究制度。針對(duì)各地政府普遍存在的對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的不正當(dāng)干預(yù)行為，要積極整合不同領(lǐng)域、部門(mén)和層次的監(jiān)管力量，探索建立“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體系，增強(qiáng)監(jiān)管體系的獨(dú)立性。在界定中央政府和地方政府環(huán)保職能過(guò)程中，在權(quán)力下放的同時(shí)需保留中央政府對(duì)地方政府環(huán)境事務(wù)的監(jiān)管權(quán)力。除了環(huán)保行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督外，還要充分發(fā)揮人大的法律監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、新聞媒體的輿論監(jiān)督以及公眾監(jiān)督作用。

其二，進(jìn)一步協(xié)調(diào)各地方政府間關(guān)系，增進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)區(qū)域協(xié)同動(dòng)力。各地方政府間區(qū)域協(xié)同動(dòng)力機(jī)制的優(yōu)化能夠促使生態(tài)文明建設(shè)主體自組織體系的形成，從而提高生態(tài)文明建設(shè)的效率和成效。首先，各地方政府間應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化“環(huán)境共同體”理念，增強(qiáng)協(xié)同的主動(dòng)性和積極性。其次，通過(guò)人大立法，授權(quán)環(huán)保部構(gòu)建與完善跨區(qū)域性的生態(tài)文明建設(shè)行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以協(xié)調(diào)、規(guī)范各利益主體間關(guān)系。2006年以來(lái)，我國(guó)已成立六大環(huán)境保護(hù)督查中心，在各所轄區(qū)域內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)管理職責(zé)。此外，可以根據(jù)實(shí)際需要，構(gòu)建更大范圍或更小范圍的區(qū)域協(xié)同機(jī)構(gòu)，探討跨區(qū)域綠色治理府際合作機(jī)制以及國(guó)家權(quán)力縱向嵌入機(jī)制，指導(dǎo)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)一體化[13]。最后，區(qū)域協(xié)同還需要完善相應(yīng)的配套機(jī)制，主要包括：健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，尤其是在生態(tài)主體功能區(qū)，必須加大國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，彌補(bǔ)發(fā)展機(jī)遇的缺失，促進(jìn)各地間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)推進(jìn)；完善區(qū)域間排污權(quán)交易機(jī)制，促進(jìn)環(huán)境容量資源的合理配置；在涉及跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題上，完善各區(qū)域間環(huán)境信息監(jiān)測(cè)機(jī)制、共享機(jī)制、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制以及應(yīng)急協(xié)同機(jī)制等。以此，通過(guò)多種途徑，將地方政府間關(guān)系逐步制度化、常態(tài)化，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)區(qū)域協(xié)同。

其三，進(jìn)一步整合政府各部門(mén)間職能分配，增進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)職能協(xié)同動(dòng)力。政府各部門(mén)間的分工合作旨在實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的專業(yè)化、效率化。為此需要：一方面，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)職能，逐步推進(jìn)環(huán)境體制改革。針對(duì)生態(tài)環(huán)保管理職能分散交叉現(xiàn)象以及環(huán)境保護(hù)局上升為環(huán)境保護(hù)部的行政體制設(shè)置等背景，應(yīng)當(dāng)按照積極穩(wěn)妥實(shí)施大部制改革的行政體制改革總體思路，逐步將分散在各個(gè)部門(mén)中的生態(tài)環(huán)保職能適度集中和重組，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的內(nèi)生式改革，使環(huán)境保護(hù)部門(mén)真正做到《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》所規(guī)定的“統(tǒng)一監(jiān)督管理”。對(duì)于具體整合方案，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了積極探索，提出不同建議。例如，集環(huán)境、資源和生態(tài)保護(hù)于一體的大環(huán)境部方案，組建大國(guó)土資源部方案，污染防治與生態(tài)保護(hù)組合方案等。事實(shí)上，在行政體制設(shè)置中，存在協(xié)調(diào)成本的問(wèn)題，行政部門(mén)職能較多，必然會(huì)遭遇綜合管理與專業(yè)管理之間的矛盾，內(nèi)部行政協(xié)調(diào)成本必然增加，從而減弱合并所帶來(lái)的行政效能的提高。因此，在現(xiàn)有的行政體制下，采取漸進(jìn)式的環(huán)境行政體系集權(quán)應(yīng)當(dāng)是行政改革的科學(xué)化要求。近期來(lái)看，自然資源所有權(quán)歸國(guó)土資源部統(tǒng)一行使、監(jiān)管由環(huán)境保護(hù)部負(fù)總責(zé)；污染防治集中歸環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)；相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能更傾向于放到自然資源管理部門(mén)當(dāng)中。通過(guò)比較明確的職能劃分，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)部門(mén)的職能，使其能夠在國(guó)家政策制定體系中有更大的發(fā)言權(quán)，以及在社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮更大的作用，真正成為生態(tài)文明建設(shè)的主陣地。另一方面，進(jìn)一步健全政府部際協(xié)調(diào)機(jī)制，使得環(huán)保工作能得到其它部門(mén)的輔助順利開(kāi)展。要特別注意環(huán)保部門(mén)與人事部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制，以為生態(tài)文明建設(shè)提供充分的人力、財(cái)力、政策支持。

其四，進(jìn)一步解決個(gè)人理性與集體理性的沖突，增進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)協(xié)同動(dòng)力。公務(wù)員個(gè)體作為生態(tài)文明公共政策的直接執(zhí)行者，其具體履職狀況與集體的共同目標(biāo)之間的契合度直接影響著生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)現(xiàn)程度。為此，需要從領(lǐng)導(dǎo)干部和普通公務(wù)員兩個(gè)維度來(lái)進(jìn)行探討。對(duì)于政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)積極健全自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)以及生態(tài)責(zé)任事故終身追責(zé)制，以防止任期內(nèi)以犧牲“綠水青山”換取“金山銀山”的短視行為，取締屆別機(jī)會(huì)主義，促使其真正貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念，從而對(duì)任期內(nèi)政府官員的執(zhí)政行為形成強(qiáng)有力的約束力。同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)普通公務(wù)員的認(rèn)知培訓(xùn)、情感教育，并建立獎(jiǎng)懲保障體系。對(duì)公務(wù)員進(jìn)行生態(tài)文明知識(shí)培訓(xùn)，使其對(duì)生態(tài)文明建設(shè)重要性及建設(shè)規(guī)律、建設(shè)任務(wù)認(rèn)識(shí)更加深刻，增強(qiáng)對(duì)政府生態(tài)文明目標(biāo)的理解度和自身行動(dòng)的自覺(jué)度，發(fā)揮社會(huì)表率作用；也須將生態(tài)文明相關(guān)工作的履職度納入對(duì)公務(wù)員的工作考核體系，從制度上對(duì)公務(wù)員形成一種外在壓力，做到內(nèi)部動(dòng)力與外部壓力相濟(jì)相承。由此，將政府官員以及普通公務(wù)員的個(gè)人理性與集體理性盡可能結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)協(xié)同，最大程度地減少執(zhí)行過(guò)程中的內(nèi)耗行為。

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-10-28.

[2]鄭杭生.社會(huì)學(xué)概論新修[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004∶38.

[3]向俊杰.我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)同治理體系研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015∶57-58.

[4]梅鳳喬.論生態(tài)文明政府及其建設(shè)[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2016（3）∶3-4.

[5]秦書(shū)生，鞠傳國(guó).生態(tài)文明理念演進(jìn)的階段性特征[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017（1）∶19-28.

[6]吳少微，楊忠.中國(guó)情境下的政策執(zhí)行問(wèn)題研究[J].管理世界，2017（2）∶86-88.

[7]彭向剛，向俊杰.論生態(tài)文明建設(shè)中的政府協(xié)同[J].天津社會(huì)科學(xué)，2015（2）∶76-77.

[8]潘峰.地方政府間環(huán)境規(guī)制策略的演化博弈分析[J].中國(guó)人口資源與環(huán)境，2014（6）∶97-102.

[9]王曦，鄧旸.從“統(tǒng)一監(jiān)督管理”到“綜合協(xié)調(diào)”——《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第7條評(píng)析[J].吉林大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011（6）∶85-92.

[10]朱光磊，張志紅.“職責(zé)同構(gòu)”批判[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2005（1）∶101-102.

[11]曼瑟爾·奧爾森.集體行動(dòng)的邏輯[M].陳郁，等譯.上海：上海三聯(lián)出版社，1995∶3.

[12]唐鳴.習(xí)近平生態(tài)文明制度建設(shè)思想：邏輯蘊(yùn)含、內(nèi)在特質(zhì)與實(shí)踐向度[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2017（4）∶83-84.

[13]邢華.我國(guó)區(qū)域合作治理困境與縱向嵌入式治理機(jī)制選擇[J].政治學(xué)研究，2014（5）∶37-50.

【責(zé)任編輯：閆生金】