扶松茂

在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持、不斷完善;要支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。發(fā)揮好人大及其常委會(huì)的立法主導(dǎo)作用，不僅是全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的需要，也是塑造法治政府、法治社會(huì)的基本要求，更是人大工作與時(shí)俱進(jìn)、改革發(fā)展的要求。

在推動(dòng)發(fā)揮人大及其常委會(huì)的立法主導(dǎo)作用的戰(zhàn)略部署上，黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》規(guī)定了更加豐富、更為明確的改革任務(wù)。針對(duì)人大立法咨詢與決策支持系統(tǒng)建設(shè)提出了具體的要求：（1）依法建立健全專門委員會(huì)、工作委員會(huì)立法專家顧問制度;（2）完善公眾參與政府立法機(jī)制;（3）對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估，充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)決定，不能久拖不決;（4）建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化;（5）完善立法項(xiàng)目征集和論證制度;（6）健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式;（7）探索委托第三方起草法律法規(guī)草案;（8）健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用;（9）探索建立有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制;（10）拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)。這些改革部署和重大政策措施都需要進(jìn)一步落實(shí)，以切實(shí)有效地推動(dòng)人大及其常委會(huì)的立法咨詢與支持系統(tǒng)建設(shè)工作。

一、推進(jìn)人大立法咨詢與決策支持系統(tǒng)建設(shè)的價(jià)值

作為我國(guó)的根本政治制度，人民代表大會(huì)制度是各方利益匯聚、表達(dá)、協(xié)商、討論與達(dá)成平衡和共識(shí)的一種創(chuàng)造。人大及其常委會(huì)主要是通過人大代表來傳遞、表達(dá)、吸收各種不同意見與信息。我國(guó)人大代表是以兼職為主體，人大常委會(huì)實(shí)際到任的專職委員還不到50%。大多數(shù)人大代表在履行代表職責(zé)與承擔(dān)專任工作之間存在時(shí)間、精力的沖突，在保證按期參加人大及其常委會(huì)的會(huì)議與各項(xiàng)活動(dòng)時(shí)，當(dāng)然應(yīng)是代表活動(dòng)優(yōu)先，但在平時(shí)則無法保證代表活動(dòng)優(yōu)先，這勢(shì)必影響人大代表較為充分地了解民情、響應(yīng)民聲、關(guān)注民利、傳遞民意，從而在很大程度上會(huì)制約人大及其常委會(huì)真正回應(yīng)民眾需求、主張人民利益、實(shí)現(xiàn)人民意志的功能發(fā)揮。因此，人大及其常委會(huì)有必要建立自身的立法與決策信息支持系統(tǒng)，發(fā)揮對(duì)人大代表傳遞信息的補(bǔ)充作用，輔助人大及其常委會(huì)更加科學(xué)、更加民主、更加開放地獲取來自各方面不同的信息，切實(shí)發(fā)揮人大及其常委會(huì)的權(quán)力機(jī)關(guān)、代表機(jī)關(guān)與工作機(jī)關(guān)的功能。

人大及其常委會(huì)作為立法機(jī)關(guān)，對(duì)整個(gè)國(guó)家與社會(huì)的發(fā)展影響巨大。人大及其常委會(huì)的立法工作是需要將立法事項(xiàng)的各相關(guān)方的不同意見和利益需求，進(jìn)行收集、整理，轉(zhuǎn)化為“法言法語(yǔ)”，這是一項(xiàng)專業(yè)性非常強(qiáng)的信息處理工作。即使人大及其常委會(huì)的相關(guān)決定，也會(huì)發(fā)揮全國(guó)性或局部性的重要影響，都需要相當(dāng)充分、審慎、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶I(yè)研究支撐。隨著政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，社會(huì)不同群體的合理利益訴求也紛繁復(fù)雜，合理的社會(huì)利益需求的發(fā)現(xiàn)與整合都需要相當(dāng)高的專業(yè)水準(zhǔn)。從而，以專業(yè)研究為基礎(chǔ)的立法與決策支持系統(tǒng)建設(shè)對(duì)我國(guó)人大制度發(fā)展與工作效能的提高都十分必要。

（一）增強(qiáng)人大立法主導(dǎo)作用

人大立法與決策支持系統(tǒng)建設(shè)能為人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用提供堅(jiān)實(shí)的智識(shí)基礎(chǔ)。通過立法與決策支持系統(tǒng)的研究，可以在很大程度上減少政府部門立法維護(hù)部門狹隘利益的可能性，加強(qiáng)對(duì)人大科學(xué)立法、民主立法、透明立法的保障力。

（二）完善中國(guó)特色新型智庫(kù)體系建設(shè)

推動(dòng)人大立法咨詢與支持系統(tǒng)建設(shè)，也是國(guó)家推動(dòng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)戰(zhàn)略的重要組成部分。2015年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見》，提出加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立健全決策咨詢制度。在該《意見》中明確提出全國(guó)人大要加強(qiáng)智庫(kù)建設(shè)，開展人民代表大會(huì)制度和中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系理論研究，并鼓勵(lì)人大代表、政協(xié)委員、政府參事、文史館員與智庫(kù)開展合作研究。

二、我國(guó)現(xiàn)行人大立法咨詢與決策支持系統(tǒng)建設(shè)狀況

21世紀(jì)，隨著信息科學(xué)技術(shù)與人工智能的發(fā)展，信息呈現(xiàn)方式與量級(jí)對(duì)個(gè)體與組織都產(chǎn)生了強(qiáng)烈的沖擊。甄別、判斷各種信息的政策價(jià)值，成為政治組織的一個(gè)重要任務(wù)。各級(jí)黨委和政府充分認(rèn)識(shí)到中國(guó)特色新型智庫(kù)的地位與作用，都要求把智庫(kù)建設(shè)作為推進(jìn)科學(xué)執(zhí)政、依法行政、增強(qiáng)政府公信力的重要內(nèi)容，并列入重要議事日程。就目前實(shí)際情況來看，我國(guó)黨政軍系統(tǒng)的決策咨詢與支持系統(tǒng)建設(shè)，在組織體系、運(yùn)行機(jī)制與人才隊(duì)伍上都有明顯的改善，黨政機(jī)關(guān)及其各部門的內(nèi)設(shè)研究機(jī)構(gòu)、體制內(nèi)外的支持系統(tǒng)，基本上都已經(jīng)建立并不斷完善。但是人大及其常委會(huì)的立法咨詢與決策支持系統(tǒng)建設(shè)則明顯滯后，比較突出地體現(xiàn)在：內(nèi)部研究機(jī)構(gòu)研究型人才不足，工作體制機(jī)制不順，導(dǎo)致事務(wù)性支持工作繁多、研究咨詢貢獻(xiàn)力不強(qiáng);體制內(nèi)智庫(kù)系統(tǒng)自主性不強(qiáng)，專業(yè)研究能力不足，社會(huì)智庫(kù)系統(tǒng)對(duì)人大立法咨詢與支持性研究的關(guān)注度不高、專業(yè)研究人才隊(duì)伍不健全、研究積累不足。因此，十分有必要大力推動(dòng)人大及其常委會(huì)的立法咨詢與支持系統(tǒng)建設(shè)，切實(shí)保障人大立法主導(dǎo)作用的發(fā)揮。

（一）人大常委會(huì)內(nèi)部的研究支持系統(tǒng)——研究室

人大常委會(huì)研究室是人大常委會(huì)的綜合性研究工作機(jī)構(gòu)。從性質(zhì)上講，研究室屬于常委會(huì)的綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)，也是常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的參謀辦事機(jī)構(gòu)。地方人大常委會(huì)研究室主要承擔(dān)著調(diào)查研究、文稿起草、信息宣傳、理論研究等工作，是人大常委會(huì)內(nèi)設(shè)的“參謀部”，定位于“智囊、參謀、號(hào)手、助手”四種角色，對(duì)人大常委會(huì)的工作決策具有重要的、不可替代的作用。但是，目前人大常委會(huì)研究室主要工作還是給領(lǐng)導(dǎo)寫文稿或領(lǐng)導(dǎo)交辦事項(xiàng)的調(diào)查研究、編輯人大工作刊物和內(nèi)部簡(jiǎn)報(bào)等，幾乎沒有時(shí)間進(jìn)行專門的立法和決策研究。同時(shí)，人大常委會(huì)研究室研究型人才配備也有限，很難開展量大面廣的立法和決策研究。

（二）人大系統(tǒng)的研究支持平臺(tái)——人大研究會(huì)、立法研究所

人大研究會(huì)作為人大制度理論和工作研究的重要交流平臺(tái)，匯聚了全國(guó)或者各地人大制度理論研究和實(shí)際工作的各方面力量，在推進(jìn)人大制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新中發(fā)揮著越來越重要的作用。2014年1月7日，中國(guó)人民代表大會(huì)制度理論研究會(huì)成立，作為全國(guó)性學(xué)術(shù)團(tuán)體，其主要職責(zé)是為人民代表大會(huì)制度的發(fā)展完善提供決策支持和咨詢服務(wù)。該研究會(huì)即是加強(qiáng)理論研究工作的活動(dòng)載體和交流平臺(tái)，也是全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)與地方人大工作聯(lián)系的新渠道、新形式。目前全國(guó)已有1個(gè)國(guó)家級(jí)人大研究會(huì)，22個(gè)省級(jí)人大研究會(huì)，若干個(gè)市級(jí)以下人大研究會(huì)。人大系統(tǒng)的研究會(huì)組織建設(shè)目標(biāo)就是“要努力按照中國(guó)特色新型智庫(kù)的方向發(fā)展，成為人大工作的智囊團(tuán)”。

上海市人大常委會(huì)為加強(qiáng)人大理論研究和實(shí)務(wù)研究，推進(jìn)人大工作理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，不斷促進(jìn)人大工作法制化、制度化和規(guī)范化，于2014年4月6日成立了上海人大工作研究會(huì)。人大工作研究會(huì)旨在堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際，積極開展人民代表大會(huì)制度和人大工作研究，認(rèn)真總結(jié)地方人大在立法、監(jiān)督、代表工作等方面的經(jīng)驗(yàn)，為促進(jìn)人民代表大會(huì)制度和人大工作研究、宣傳研究成果搭建平臺(tái)，為人大及其常委會(huì)提供有效的工作建議與理論研究支持。

上海市人大常委會(huì)為加強(qiáng)立法項(xiàng)目的專題研究，早在2003年10月成立立法研究所，作為上海市人大常委會(huì)下屬的事業(yè)單位，專門從事地方立法理論與實(shí)務(wù)研究，業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)歸口市人大常委會(huì)法工委。其工作職責(zé)是：圍繞上海市改革發(fā)展穩(wěn)定大局，緊貼市人大常委會(huì)立法工作實(shí)際，做好為人大專門委員會(huì)立法前期調(diào)研、為市人大常委會(huì)組成人員審議法規(guī)及為本市民主法制建設(shè)等“三個(gè)服務(wù)”工作。具體開展地方立法的應(yīng)用性研究、為常委會(huì)組成人員編輯法制參閱資料、 組織并承辦與法制建設(shè)相關(guān)的有規(guī)模有影響的研討會(huì)等工作，借鑒并整合理論界與實(shí)務(wù)界的力量，發(fā)揮平臺(tái)集成優(yōu)勢(shì)，為市人大常委會(huì)立法工作提供智力支持。

（三）社會(huì)性研究與工作支持平臺(tái)——法律類專業(yè)智庫(kù)、人大與法學(xué)理論研究機(jī)構(gòu)、民間立法咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)等

1.法律類專業(yè)智庫(kù)

這類智庫(kù)主要包括全國(guó)社科院系統(tǒng)的法學(xué)研究所、全國(guó)及省市法學(xué)會(huì)、律師協(xié)會(huì)等。這類機(jī)構(gòu)主要由法學(xué)專家、研究人員和律師等專業(yè)人士組成，從法學(xué)專業(yè)視角和立法技術(shù)層面從事相關(guān)法律問題、立法事項(xiàng)與立法草案的研究與分析。

社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所（簡(jiǎn)稱“社科院法學(xué)所”），作為法學(xué)研究機(jī)構(gòu)，是黨和國(guó)家重要的法治智庫(kù)。例如，中國(guó)社科院法學(xué)所的主要任務(wù)是開展法學(xué)基礎(chǔ)理論研究與法治建設(shè)對(duì)策研究，設(shè)有法理學(xué)、法制史、憲法與行政法、民法、商法、經(jīng)濟(jì)法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、刑法、訴訟法、社會(huì)法、法治國(guó)情調(diào)查等11個(gè)研究室，10余個(gè)非實(shí)體研究中心，還與中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)際法研究所共建“中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家治理研究智庫(kù)法治戰(zhàn)略研究部”。

法學(xué)會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民團(tuán)體，是中國(guó)法學(xué)界、法律界的全國(guó)性群眾團(tuán)體、學(xué)術(shù)團(tuán)體和政法戰(zhàn)線的重要組成部分，是黨和政府聯(lián)系廣大法學(xué)工作者、法律工作者的橋梁和紐帶，是加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)，推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要力量。全國(guó)設(shè)立中國(guó)法學(xué)會(huì)，省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立地方法學(xué)會(huì)，設(shè)區(qū)的市根據(jù)需要可以設(shè)立地方法學(xué)會(huì)。中國(guó)法學(xué)會(huì)作為國(guó)家核心法治智庫(kù)，在全國(guó)人大法律委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法工委、國(guó)務(wù)院法制辦和其他有關(guān)中央部門的支持下，2015年創(chuàng)辦了系列立法專家咨詢會(huì)。會(huì)議形成的《專家咨詢報(bào)告》，供中央領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門決策參考，收到了顯著智力支持效果。為了進(jìn)一步擴(kuò)大意見征集范圍，充分吸納專家學(xué)者和民間的智慧，中國(guó)法學(xué)會(huì)根據(jù)國(guó)家立法機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)程，在線下繼續(xù)舉辦立法專家咨詢會(huì)的同時(shí)，從2016年1月開始推出網(wǎng)上“立法咨詢意見征集平臺(tái)”，逐期對(duì)法律法規(guī)和重要部門規(guī)章的草案面向社會(huì)征集意見和建議。

律師協(xié)會(huì)是社會(huì)團(tuán)體法人，是律師的自律性組織。全國(guó)設(shè)立中華全國(guó)律師協(xié)會(huì);省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立地方律師協(xié)會(huì)，設(shè)區(qū)的市根據(jù)需要可以設(shè)立地方律師協(xié)會(huì)。律師協(xié)會(huì)的職責(zé)之一就是參與立法活動(dòng)，向有關(guān)部門提出法制建設(shè)及律師制度建設(shè)的建議。2005年，天津市人大委托律師協(xié)會(huì)起草地方法規(guī)創(chuàng)國(guó)內(nèi)先例。由律師牽頭起草地方法規(guī)，是拓寬立法渠道的一種實(shí)踐探索。律師協(xié)會(huì)是由律師構(gòu)成的社會(huì)組織，那些律師長(zhǎng)期從事法律工作，接觸各類案件的當(dāng)事人，了解社情民意，對(duì)人大及其常委會(huì)明確立法宗旨、優(yōu)化立法技術(shù)與開展立法解釋都有很強(qiáng)、很直接的支持作用。

2.人大與法學(xué)理論研究機(jī)構(gòu)

人大與法學(xué)理論研究機(jī)構(gòu)主要集中在高校。法學(xué)理論和專門法律研究機(jī)構(gòu)在主要綜合性大學(xué)與專業(yè)法學(xué)大學(xué)都有設(shè)立，如中國(guó)政法大學(xué)的憲政研究所。高校設(shè)立的與人大理論相關(guān)的研究機(jī)構(gòu)還比較少，目前只有復(fù)旦大學(xué)的選舉與人大制度研究中心和北京聯(lián)合大學(xué)的人民代表大會(huì)制度研究所。北京聯(lián)合大學(xué)的人民代表大會(huì)制度研究所是由北京聯(lián)合大學(xué)與北京市人大常委會(huì)研究室于2004年共同合作創(chuàng)辦的，所址設(shè)在北京聯(lián)合大學(xué)。高校中設(shè)立的人大與法學(xué)理論研究機(jī)構(gòu)大多數(shù)都是虛體機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)是從事法學(xué)理論、專門法律理論、人大理論發(fā)展與實(shí)踐運(yùn)作優(yōu)化方面的學(xué)理性研究。

3.民間立法咨詢服務(wù)中心

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出要探索委托第三方起草法律法規(guī)草案，將立法主體由原來的人大、政府、行政部門和行業(yè)機(jī)構(gòu)擴(kuò)大至起草的第三方，是對(duì)科學(xué)、民主、公平立法的追求。 2016年8月28日，全國(guó)首家經(jīng)工商注冊(cè)的地方立法咨詢服務(wù)實(shí)務(wù)機(jī)構(gòu)——湖南中楚地方立法咨詢服務(wù)中心在長(zhǎng)沙揭牌，這是我國(guó)探尋科學(xué)立法、民主立法的一次新嘗試。湖南中楚地方立法咨詢服務(wù)中心第一次將“民間第三方起草法律法規(guī)”帶入我國(guó)的地方立法中，這對(duì)推動(dòng)改變我國(guó)目前“部門利益法制化”、立法不公正、立法脫離社會(huì)實(shí)踐等不正?，F(xiàn)象可能會(huì)有所作用。

（四）人大專家智囊團(tuán)

為發(fā)揮專業(yè)人士在立法工作中的咨詢作用，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量，省市級(jí)等地方人大常委會(huì)基本上組建了人大常委會(huì)立法顧問團(tuán)隊(duì)。一般經(jīng)個(gè)人申請(qǐng)、單位推薦，并報(bào)主任會(huì)議研究決定，將若干專家聘為人大常委會(huì)立法顧問團(tuán)隊(duì)成員。人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作委員會(huì)一般可以就下列事項(xiàng)向立法顧問專家提出咨詢：（1）人大常委會(huì)五年立法工作規(guī)劃、年度立法工作計(jì)劃編制及法規(guī)立項(xiàng);（2）地方性法規(guī)草案的起草、論證、修改、審議;（3）地方性法規(guī)的解釋、清理、立法后評(píng)估，地方性法規(guī)中的具體應(yīng)用問題;（4）規(guī)范性文件備案審查;（5）上級(jí)人大征求意見的法律法規(guī)草案;（6）其他需要咨詢的與人大常委會(huì)職權(quán)有關(guān)的問題。

上海市人大常委會(huì)主任會(huì)議早在2003年4月就通過了《關(guān)于聘請(qǐng)立法等咨詢專家的幾點(diǎn)意見》。2016年6月市人大常委會(huì)主任會(huì)議原則通過了《上海市人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作委員會(huì)立法專家顧問暫行辦法（草案）》，確立了參與立法的專家智囊團(tuán)的地位、作用?？紤]到立法工作涉及領(lǐng)域廣、專業(yè)跨度大、文字嚴(yán)謹(jǐn)性強(qiáng)，上海市人大及其常委會(huì)立法專家顧問由法學(xué)專家、各專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜液驼Z(yǔ)言文字專家等組成，聘期5年，可連選連聘，目前有60位專家顧問。顧問專家可以參與立法工作的七個(gè)途徑，包括書面咨詢、召開立法征詢意見會(huì)、座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等。

三、國(guó)外議會(huì)立法咨詢與決策支持系統(tǒng)建設(shè)的基本模式

（一）議會(huì)自身的支持機(jī)構(gòu)體系

1.議會(huì)圖書館

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家議會(huì)發(fā)展過程，圖書館是一個(gè)重要的輔助性機(jī)構(gòu)，它不僅是立法資料的歸檔、存放之所，也是為議員、司法工作人員提供研究支持的重要部門。英國(guó)、美國(guó)、日本、荷蘭等國(guó)，都設(shè)有專門的圖書館。其中以美國(guó)國(guó)會(huì)圖書館最具代表性。美國(guó)國(guó)會(huì)圖書館是世界上最大的圖書館，也是美國(guó)國(guó)會(huì)的重要研究支持機(jī)構(gòu)。

美國(guó)國(guó)會(huì)圖書館下設(shè)五個(gè)機(jī)構(gòu)，其中有專門為參眾兩院的委員會(huì)與議員提供研究支持的國(guó)會(huì)研究部，還設(shè)有專門法律圖書館、國(guó)內(nèi)國(guó)際拓展部等為國(guó)會(huì)議員提供研究服務(wù)的部門。

美國(guó)國(guó)會(huì)研究部作為國(guó)會(huì)圖書館的一個(gè)特殊部門，建立于1914年，國(guó)會(huì)研究部因?yàn)槊绹?guó)國(guó)會(huì)工作，向委員會(huì)和參眾兩院的委員會(huì)與議員提供政策與法律分析，而不考慮其黨派屬性，作為國(guó)會(huì)圖書館的法定分支機(jī)構(gòu)，國(guó)會(huì)研究部以提供權(quán)威性、非黨派性、客觀機(jī)密的分析而聞名于世。它的最大優(yōu)勢(shì)是確保國(guó)會(huì)能在1周7天、每天24小時(shí)內(nèi)接觸到全國(guó)最好的思想。國(guó)會(huì)研究部集中數(shù)百名研究人員，包括律師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、參考圖書館員，以及社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)家。20世紀(jì)80年代人數(shù)最多時(shí)曾高達(dá)860名，以后逐漸減少至600人左右。2016年財(cái)政年度預(yù)算約為1.07億美元。除在編人員外，還聘用名為“訪問學(xué)者”的外部專家撰寫報(bào)告。國(guó)會(huì)圖書館目前包括五大研究部門，分別是美國(guó)法律、國(guó)內(nèi)社會(huì)政策、外交防務(wù)與貿(mào)易、政府與財(cái)政以及資源科學(xué)與工業(yè)。每年國(guó)會(huì)圖書館都會(huì)向國(guó)會(huì)提交年度研究報(bào)告，供國(guó)會(huì)委員會(huì)與議員進(jìn)行立法與決策參考。

美國(guó)國(guó)會(huì)法律圖書館是世界上最大的法律圖書館，收集了美國(guó)與世界很多國(guó)家的法律文件與立法事項(xiàng)，發(fā)揮了廣泛的功能，其中一項(xiàng)功能就是為國(guó)會(huì)提供研究與資料參考。

2.國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室

國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室是一個(gè)隸屬于國(guó)會(huì)的超越黨派的咨詢機(jī)構(gòu)。自1975年以來，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室為支持國(guó)會(huì)預(yù)算處理，提供獨(dú)立的預(yù)算與經(jīng)濟(jì)分析。目前，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室有400多名專業(yè)研究人員和行政人員，有其學(xué)術(shù)委員會(huì)，學(xué)術(shù)委員全是美國(guó)的頂尖的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和財(cái)政學(xué)家，專門對(duì)每年和未來五年美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入狀況進(jìn)行研究跟蹤和向國(guó)會(huì)以及美國(guó)公眾提供研究報(bào)告，這些報(bào)告包括基準(zhǔn)預(yù)算與經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)，長(zhǎng)期預(yù)算預(yù)測(cè)，成本估算，分析報(bào)告，總統(tǒng)預(yù)算分析，預(yù)算選項(xiàng)，聯(lián)邦責(zé)任分析，月度預(yù)算審查，立法記錄，未授權(quán)撥款與國(guó)企授權(quán)匯編，封存報(bào)告，工作報(bào)告，數(shù)據(jù)與技術(shù)信息報(bào)告等。

3. 政府責(zé)任總署（原名政府審計(jì)總署）

2004年，審計(jì)總署改為美國(guó)政府責(zé)任署，是一個(gè)為國(guó)會(huì)工作的、獨(dú)立的、非黨派的機(jī)構(gòu)，常被認(rèn)為是“國(guó)會(huì)的看家狗”。該署審計(jì)總長(zhǎng)經(jīng)國(guó)會(huì)提議后經(jīng)總統(tǒng)任命，任期15年。該署的任務(wù)是為了美國(guó)人民的福利，調(diào)查聯(lián)邦政府如何花納稅人的錢，支持國(guó)會(huì)實(shí)現(xiàn)其憲法責(zé)任，并幫助聯(lián)邦政府提升績(jī)效，確保聯(lián)邦政府對(duì)其行為負(fù)責(zé)任。該署為國(guó)會(huì)提供基于事實(shí)的、客觀的、非黨派性的、非意識(shí)形態(tài)的、公平的、平衡而及時(shí)的信息。

責(zé)任總署秉承負(fù)責(zé)任、可信任和誠(chéng)實(shí)正直的價(jià)值理念，根據(jù)國(guó)會(huì)委員會(huì)或分委員會(huì)的要求或者根據(jù)公法或委員會(huì)報(bào)告的授權(quán)而開展工作，也會(huì)根據(jù)審計(jì)總長(zhǎng)的授權(quán)開展研究。責(zé)任總署主要從事以下工作支持國(guó)會(huì)開展監(jiān)督，即審計(jì)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行狀況，確定聯(lián)邦資金是否被高效率、有效益的使用;調(diào)查對(duì)聯(lián)邦政府非法和不適當(dāng)?shù)男袨榈闹缚?提交關(guān)于政府項(xiàng)目和政策如何有效地實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的報(bào)告;進(jìn)行政策分析并為國(guó)會(huì)審議提供參考選項(xiàng);頒行法律決定和意見。

責(zé)任總署的工作人員包括很多方面的專家，他們?cè)诟髯缘膶I(yè)領(lǐng)域內(nèi)如會(huì)計(jì)、法律、統(tǒng)計(jì)、工程、工商管理、經(jīng)濟(jì)學(xué)、計(jì)算機(jī)和物理學(xué)等方面發(fā)揮作用。目前這些專業(yè)人才已占工作人員總數(shù)的75%左右。另外，在執(zhí)行特殊類型的審計(jì)業(yè)務(wù)如環(huán)境審計(jì)等時(shí)候，還會(huì)聘請(qǐng)社會(huì)審計(jì)人員、咨詢公司人員或者被審計(jì)單位的技術(shù)人員參加，以確保執(zhí)行相關(guān)審計(jì)的能力和審計(jì)質(zhì)量。在進(jìn)行審計(jì)方案設(shè)計(jì)的時(shí)候，也會(huì)考慮有哪些人員可以提供幫助，這些協(xié)助人員如總顧問辦公室、從事類似審計(jì)領(lǐng)域工作的審計(jì)小組以及專家小組等，可以進(jìn)行臨時(shí)組合，集中各個(gè)方面的力量開展審計(jì)。

（二）議會(huì)的助理支持機(jī)制

國(guó)外議會(huì)一般都設(shè)立有助理機(jī)制。這些議會(huì)的助理主要是支持議員、議會(huì)委員會(huì)和議會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展信息收集、分類整理，提供咨詢意見與決策參考選項(xiàng)等。議會(huì)的助理機(jī)制在美國(guó)國(guó)會(huì)發(fā)揮著較為強(qiáng)大的作用。美國(guó)很多國(guó)會(huì)說客往往是主攻國(guó)會(huì)議員助理，以求改變和說服國(guó)會(huì)議員采取某種立場(chǎng)或支持或反對(duì)某項(xiàng)法案、政策。

美國(guó)國(guó)會(huì)主要承擔(dān)有效地監(jiān)督、制衡行政部門的憲法責(zé)任。但在美國(guó)國(guó)會(huì)運(yùn)行早期，這些權(quán)力并沒有充分行使，國(guó)會(huì)往往被行政部門牽著鼻子走。如行政部門提交的預(yù)算案，專業(yè)性極強(qiáng)， 議員們看不懂， 因此行政部門要多少就批多少。國(guó)會(huì)后來意識(shí)到，只有擁有自己的助理人員，依靠自己的力量收集信息、調(diào)查情況、分析問題， 才能比較充分地行使憲法賦予的權(quán)力，有效地制衡行政部門。美國(guó)國(guó)會(huì)為了充分行使憲法賦予的權(quán)力，通過一系列立法建立了龐大的國(guó)會(huì)助理隊(duì)伍，目前，美國(guó)國(guó)會(huì)助理隊(duì)伍有3萬(wàn)多人，美國(guó)國(guó)會(huì)助理隊(duì)伍主要包括三部分：議員助理，委員會(huì)助理， 國(guó)會(huì)助理機(jī)構(gòu)的工作人員。但是，當(dāng)前議會(huì)助理包括美國(guó)、德國(guó)在內(nèi)的很多國(guó)家，已經(jīng)有些人浮于事、泛濫成為負(fù)擔(dān)的苗頭。

1.議員助理

美國(guó)國(guó)會(huì)每年撥付大筆經(jīng)費(fèi)用于議員雇用助理人員，以輔助其工作。如1999年撥給每位眾議員的經(jīng)費(fèi)是144. 4萬(wàn)美元， 撥給參議員的是151. 3萬(wàn)美元。這筆經(jīng)費(fèi)完全由議員自己決定雇用數(shù)量和對(duì)象。但總的來看，每位議員至少有一位行政助理、一位立法助理和一位新聞秘書。目前眾議院議員的私人助理約有8000多人，參議院約有4000多人。議員助理的職責(zé)主要是為議員個(gè)人提供服務(wù)， 如幫助議員寫講話稿、回復(fù)選民的來信、幫助議員籌集競(jìng)選經(jīng)費(fèi)等。

2.委員會(huì)助理

美國(guó)1970年通過的國(guó)會(huì)改革法規(guī)定， 眾參兩院每一常設(shè)委員會(huì)可雇用6名以上助理人員， 為委員會(huì)服務(wù)。目前， 眾議院常設(shè)委員會(huì)有2200名助理， 參議院有1200名。委員會(huì)助理的主要職責(zé)是幫助委員會(huì)主席安排委員會(huì)議事日程、組織聽證會(huì)、起草委員會(huì)審議報(bào)告等。委員會(huì)助理還在國(guó)會(huì)議員、院外活動(dòng)者、行政官員間充當(dāng)聯(lián)絡(luò)員的角色， 幫助他們就立法中有關(guān)問題和具體法條的文字表述達(dá)成共識(shí)。

3.國(guó)會(huì)助理機(jī)構(gòu)的工作人員

國(guó)會(huì)設(shè)有審計(jì)總署、國(guó)會(huì)預(yù)算局、國(guó)會(huì)圖書館、國(guó)會(huì)研究部、國(guó)會(huì)印刷局和國(guó)會(huì)建筑管理局等助理機(jī)構(gòu)， 共聘用工作人員1萬(wàn)多人。這些助理機(jī)構(gòu)的工作人員的主要任務(wù)是就國(guó)會(huì)立法、預(yù)算、審計(jì)等工作提供信息和調(diào)查、研究咨詢服務(wù)。

除了議會(huì)助理機(jī)制，另外美國(guó)國(guó)會(huì)議員、委員會(huì)和助理機(jī)構(gòu)還招聘一些青年人，尤其是一些大學(xué)生，作為實(shí)習(xí)生，協(xié)助議員、委員會(huì)和助理機(jī)構(gòu)開展一些事務(wù)性的工作和信息調(diào)查活動(dòng)。

（三）社會(huì)化的立法咨詢與決策支持智庫(kù)系統(tǒng)

獨(dú)立的、非營(yíng)利的智庫(kù)是國(guó)外政府與議會(huì)的重要智力支持系統(tǒng)。社會(huì)化運(yùn)作的智庫(kù)系統(tǒng)，獨(dú)立于政府之外，提出專業(yè)性、獨(dú)立性的判斷與意見，可以對(duì)政府與議會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。

美國(guó)國(guó)會(huì)針對(duì)一些復(fù)雜疑難問題、社會(huì)聚焦的國(guó)內(nèi)外熱點(diǎn)問題和專業(yè)性非常強(qiáng)的憲法法律問題、公共政策問題，舉辦聽證會(huì)。有些大學(xué)研究人員或社會(huì)智庫(kù)專業(yè)人士會(huì)被邀請(qǐng)或要求參加這些聽證會(huì)，提供專業(yè)判斷或意見。美國(guó)是當(dāng)今世界上智庫(kù)最為活躍的國(guó)家。其中2011年在美國(guó)排名第一位的布魯金斯學(xué)會(huì)，致力于對(duì)經(jīng)濟(jì)、外交和行政管理等公共政策的研究和教育，研究專長(zhǎng)是美國(guó)外交政策和中東問題，已連續(xù)多年排名全球智庫(kù)第一名。進(jìn)入排行榜前十名的智庫(kù)還有：對(duì)外關(guān)系委員會(huì)、卡耐基國(guó)際和平基金會(huì)、戰(zhàn)略和國(guó)際問題研究中心、蘭德公司、卡托研究所、傳統(tǒng)基金會(huì)、伍德羅·威爾遜國(guó)際學(xué)者中心、彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所和美國(guó)企業(yè)公共政策研究所。這些智庫(kù)的專業(yè)人士和研究報(bào)告往往都會(huì)為美國(guó)國(guó)會(huì)、委員會(huì)和議員提供有力的咨詢意見與建議。

英國(guó)也是世界上最早利用智庫(kù)系統(tǒng)支持議會(huì)運(yùn)作的國(guó)家。英國(guó)皇家國(guó)際事務(wù)研究所（查塔姆大廈，Chatham House）是英國(guó)著名的智庫(kù)，該所由英國(guó)高層要人擔(dān)任名譽(yù)所長(zhǎng)，一般是由英國(guó)下議院兩黨的黨魁共同擔(dān)任，其日常事務(wù)管理機(jī)構(gòu)和理事會(huì)則由知名政要、學(xué)者等組成。國(guó)際事務(wù)研究所擁有龐大和高水平的研究隊(duì)伍，在英國(guó)和世界國(guó)際關(guān)系學(xué)界享有崇高的威望。該所的宗旨是“推動(dòng)個(gè)人和組織對(duì)日益復(fù)雜多變的世界進(jìn)行全面研究，并提供政策參考”。該研究所還確立了為維護(hù)會(huì)議自由發(fā)言與信息保密的著名“查塔姆大廈規(guī)則”。該規(guī)則規(guī)定，與會(huì)者在會(huì)議或會(huì)議討論中可自由使用會(huì)議上收集的材料并加以注明，但不得透露發(fā)言者身份或追溯其來源，未經(jīng)同意，會(huì)議主辦者不得記錄發(fā)言者的講話內(nèi)容。如今該規(guī)則已成為世界各國(guó)普遍接受的通例，為維護(hù)自由討論和發(fā)言者的權(quán)利創(chuàng)造了有利條件，為推動(dòng)國(guó)際關(guān)系研討作出了貢獻(xiàn)。

四、完善我國(guó)人大立法咨詢與決策支持系統(tǒng)建設(shè)的若干對(duì)策

針對(duì)我國(guó)人大立法咨詢與決策支持系統(tǒng)建設(shè)，張德江委員長(zhǎng)在出席中國(guó)人民代表大會(huì)制度理論研究會(huì)成立大會(huì)時(shí)充分強(qiáng)調(diào)了人大理論研究工作的重要性。人大工作者要努力加強(qiáng)人大理論研究工作，以理論研究成果推動(dòng)人大工作水平的提高。一是要切實(shí)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。以研究室為主，各委辦協(xié)作，努力造就一支政治素質(zhì)高、理論功底深、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的人大研究隊(duì)伍，多開展課題研究，多出研究成果。二是拓展理論研究范疇。圍繞黨委重點(diǎn)工作，結(jié)合人大工作特點(diǎn)和常委會(huì)工作計(jì)劃進(jìn)行重點(diǎn)研究，撰寫一些有針對(duì)性、指導(dǎo)性和前瞻性的理論文章和工作體會(huì);對(duì)人大工作中的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，及時(shí)總結(jié)、概括、提煉，上升到理論層面，提高理論思維能力。三是要注重理論創(chuàng)新。要根據(jù)時(shí)代發(fā)展和民主政治建設(shè)的要求，著眼于人大制度、人大工作的實(shí)踐和發(fā)展，用創(chuàng)新的精神推動(dòng)理論研究工作，使人大制度、人大工作緊貼時(shí)代要求、體現(xiàn)人大特色，不斷賦予人大工作新的思想內(nèi)涵，不斷推動(dòng)人大工作科學(xué)、有力、有為的開展。

除了加強(qiáng)人大理論研究之外，人大立法咨詢與決策支持系統(tǒng)建設(shè)，不僅要從人大自身的研究機(jī)構(gòu)與人才隊(duì)伍建設(shè)著手，更要大力推進(jìn)契合人大理論發(fā)展與實(shí)踐創(chuàng)新需要的中國(guó)特色社會(huì)主義新型智庫(kù)建設(shè)，再結(jié)合國(guó)外議會(huì)立法咨詢與決策支持系統(tǒng)發(fā)展的有效經(jīng)驗(yàn)，將會(huì)在很大程度上加強(qiáng)對(duì)我國(guó)人大理論研究與實(shí)踐創(chuàng)新發(fā)展的支持力量。

（一）著力統(tǒng)籌人大系統(tǒng)自身研究機(jī)構(gòu)與人才隊(duì)伍建設(shè)

1.推動(dòng)建立人大預(yù)算專門委員會(huì)與人大預(yù)算研究所

公共預(yù)算是涉及國(guó)計(jì)民生的重要領(lǐng)域，關(guān)乎社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展質(zhì)量，關(guān)系人民群眾的福祉與社會(huì)公平公正。審議和批準(zhǔn)公共預(yù)算是人大的法定職權(quán)，也是人大支持與監(jiān)督政府的重要手段。預(yù)算編制主體是政府及其各部門，預(yù)算編制是否科學(xué)、合理，是否達(dá)到管理績(jī)效，不能由政府自說自話，人大必須要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審議，有專業(yè)的部門進(jìn)行研究。只有人大對(duì)政府的預(yù)算研究比政府更細(xì)致、更嚴(yán)謹(jǐn)、更科學(xué)，才能真正做到心中有數(shù)，審議有據(jù)，監(jiān)督有方，才可能為黨和人民把好預(yù)算關(guān)、看好人民的錢袋子。當(dāng)前我國(guó)深化改革的一個(gè)重要攻堅(jiān)戰(zhàn)，就是逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富分配的公平公正，縮小我國(guó)日益凸顯的貧富差距，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。社會(huì)財(cái)富分配的重要工具就是預(yù)算配置與引導(dǎo)，人大作為人民利益的代表者、捍衛(wèi)者，更加有必要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的研究，對(duì)政府預(yù)算提出指引性建議，從預(yù)算方面為推動(dòng)社會(huì)公平正義與共同富裕作出努力。

現(xiàn)在的人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)主要職責(zé)是審議人大主席團(tuán)和人大常委會(huì)提交的議案、提出議案，審議與財(cái)政經(jīng)濟(jì)有關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章、政府決定、命令是否違反上位法，審議質(zhì)詢案，對(duì)屬于財(cái)經(jīng)委員會(huì)的有關(guān)問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議。協(xié)助人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)法律和有關(guān)法律問題的決議、決定貫徹實(shí)施的情況，開展執(zhí)法檢查，進(jìn)行監(jiān)督等。加上人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)的人員配置，無法滿足對(duì)預(yù)算的精細(xì)化、科學(xué)化審議，因此，人大應(yīng)依法設(shè)立預(yù)算專門委員會(huì)，同時(shí)也要建立支持人大預(yù)算專門委員會(huì)的預(yù)算研究所。唯有如此，才能使人大的預(yù)算審議、監(jiān)督做到有研究、有能力、有實(shí)效。

2.推動(dòng)建立人大監(jiān)察研究所

根據(jù)黨中央深化我國(guó)監(jiān)察體制改革的要求，我國(guó)政府機(jī)關(guān)將普遍設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，從而改變我國(guó)現(xiàn)行的“一府兩院”結(jié)構(gòu)體制，變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸保O(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立有利于加強(qiáng)我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)行的監(jiān)督功能，但人大及其常委會(huì)如何加強(qiáng)對(duì)“一府一委兩院”的監(jiān)督，則面臨許多新情況、新問題，需要?jiǎng)?chuàng)新人大監(jiān)督的新機(jī)制、新路徑，這些都需要深化人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督研究。不然，人大不僅難以發(fā)揮監(jiān)督功能，還有可能被進(jìn)一步邊緣化。

3.加強(qiáng)人大常委會(huì)研究室研究型人才配置，拓展人大研究視野

人大常委會(huì)研究室是人大自身的重要研究機(jī)構(gòu)，但有必要加強(qiáng)研究型人才的配置，同時(shí)要注重從有人大工作實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀工作人員中選拔充實(shí)到研究室。人大常委會(huì)研究室不僅要重點(diǎn)進(jìn)行人大理論與時(shí)俱進(jìn)發(fā)展的研究，同時(shí)，還要加強(qiáng)與基層人大常委會(huì)研究室的聯(lián)系，針對(duì)省、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實(shí)踐創(chuàng)新的探索性做法進(jìn)行分析研究、總結(jié)提煉，適時(shí)加以提高推廣。人大常委會(huì)研究室的研究，既要關(guān)注民主法治理論發(fā)展，又要體恤民生民情現(xiàn)實(shí)。要將人大理論發(fā)展與創(chuàng)新的研究與社會(huì)民主政治發(fā)展、民生需求更新聯(lián)系起來思考。同時(shí)，還要有國(guó)際比較視野，將中國(guó)特色社會(huì)主義的人大制度理論與西方代議民主理論與實(shí)踐發(fā)展進(jìn)行比較分析，規(guī)避西方民主發(fā)展中的陷阱，汲取其維護(hù)人民利益、反映人民意志的有益方式、手段。

4.加強(qiáng)人大內(nèi)部資源整合

人大系統(tǒng)內(nèi)部本身就有很多研究資源、研究力量，但存在各自劃圈、溝通不足的現(xiàn)象。因此，有必要對(duì)人大內(nèi)部研究力量進(jìn)行全盤整理，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)力共研，服務(wù)人大及其常委會(huì)。可以由人大常委會(huì)主任親自擔(dān)任人大研究工作組組長(zhǎng)，由人大常委會(huì)辦公廳（室）協(xié)調(diào)，發(fā)揮人大常委會(huì)研究室的研究整合作用，將人大各專門委員會(huì)、各工作委員會(huì)、人大工作研究會(huì)、立法研究所的研究專家、研究資源、研究項(xiàng)目等進(jìn)行匯總。打通專家資源、項(xiàng)目資源，充分挖掘人大自身的專家型人才，實(shí)現(xiàn)智慧共聯(lián)、問題共研、成果共享，增強(qiáng)人大自身的整體研究服務(wù)效能。

5.推動(dòng)建立人大工作助理機(jī)制

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)文化等事業(yè)的發(fā)展，以及黨中央要求人大立法主體性不斷加強(qiáng)的改革措施逐步落實(shí)，人大工作任務(wù)質(zhì)與量的要求都要大跨步提升，僅僅靠當(dāng)前的人大工作系統(tǒng)和人大代表履職狀況，很難承擔(dān)起人大推動(dòng)社會(huì)民主法治發(fā)展的重任。因此，有必要建立人大各專門委員會(huì)、人大常委會(huì)各工作委員會(huì)、人大常委會(huì)研究室以及人大代表的助理機(jī)制。這種助理可以用聘任制公務(wù)員和一般合同制聘任人員加以解決編制問題，無須設(shè)立行政級(jí)別，可以設(shè)立研究助理職稱等級(jí)。同時(shí)，也可以將政府機(jī)構(gòu)的部分新進(jìn)公務(wù)員納入助理崗位，進(jìn)行為期一年的鍛煉，這有利于增強(qiáng)這些公務(wù)員的民主法治意識(shí)和經(jīng)歷。

（二）探索推動(dòng)人大圖書館建設(shè)

立法機(jī)關(guān)圖書館建設(shè)是西方議會(huì)民主與法治社會(huì)建設(shè)的非常有價(jià)值的一種機(jī)制。早期西方議會(huì)發(fā)展也存在資料整理、存檔混亂不堪的現(xiàn)象，對(duì)法治發(fā)展歷史史料與立法資料的保存不夠，這不僅影響議會(huì)立法的歷史繼承性，也使后人對(duì)立法研究缺乏必要的事實(shí)依據(jù)。尤其是普通法系國(guó)家的議會(huì)立法也要充分尊重先例原則，更有必要進(jìn)行資料的歸類存檔。英美等國(guó)的議會(huì)圖書館對(duì)議會(huì)立法咨詢與決策支持發(fā)揮著重要的作用。

我國(guó)人大制度發(fā)展歷史還比較短，尤其有必要抓緊建立人大圖書館對(duì)我國(guó)人大歷史發(fā)展、人大內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則、人大立法發(fā)展、人大代表履職行為等進(jìn)行資料收集、整理歸檔，為學(xué)者及后來者對(duì)我國(guó)人大的研究提供資料支撐。人大圖書館建設(shè)要實(shí)體機(jī)構(gòu)與線上機(jī)構(gòu)同時(shí)進(jìn)行，增強(qiáng)人大圖書館的研究?jī)r(jià)值、社會(huì)效應(yīng)。人大圖書館資料庫(kù)應(yīng)該包括人大發(fā)展史、法律匯編類、立法議案類、人大機(jī)構(gòu)類、人大代表類、人大工作規(guī)則類、人大代表選舉類、人大會(huì)議類、人大研究類、民主法治研究與實(shí)踐類等，機(jī)構(gòu)設(shè)置可包括立法研究部、人大工作研究部、檔案部、外聯(lián)外宣部、信息技術(shù)部、行政辦公室等。

（三）優(yōu)化人大工作志愿者和實(shí)習(xí)生制度建設(shè)

探索建立人大工作志愿者制度，可以先從人大街道工作委員會(huì)試點(diǎn)，人大工作志愿者主要在工作委員會(huì)的統(tǒng)一安排下，協(xié)助服務(wù)好人大代表，協(xié)助人大代表從事民生調(diào)查、民意收集整理、協(xié)助人大代表從事起草意見、建議及議案的資料準(zhǔn)備與文字工作、協(xié)助人大代表網(wǎng)上聯(lián)系群眾等。人大工作志愿者來源可以分為三類群體，大學(xué)生志愿者，社區(qū)居委干部，某些企事業(yè)單位代表的工作秘書。建立人大工作志愿者隊(duì)伍，可以進(jìn)一步加強(qiáng)人大代表與社區(qū)、選區(qū)居民的聯(lián)系，也有利于將人民群眾意見進(jìn)行整合梳理，提高代表提出意見、建議與議案的質(zhì)量（該制度在上海市楊浦區(qū)五角場(chǎng)街道試行過）。

建立人大工作實(shí)習(xí)生制度。現(xiàn)在高中生、大學(xué)生都需要進(jìn)行社會(huì)實(shí)踐，以往學(xué)生的實(shí)踐活動(dòng)是到敬老院敬老、社區(qū)環(huán)境保護(hù)等，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大，應(yīng)該敞開大門，歡迎青少年學(xué)生到人大進(jìn)行實(shí)習(xí)，體驗(yàn)人大及其常委會(huì)、人大代表履職的基本狀況，這既可以鍛煉這些學(xué)生的民主法治意識(shí)，也有利于增強(qiáng)我國(guó)人大制度對(duì)青年群體的透明度和吸引力。當(dāng)然，某些待業(yè)青年也可以作為實(shí)習(xí)生在人大系統(tǒng)進(jìn)行觀摩、學(xué)習(xí)。人大工作實(shí)習(xí)生相對(duì)人大工作志愿者，具有臨時(shí)性、短期性的特點(diǎn)，但可以擴(kuò)大青少年群體對(duì)人大工作的接觸機(jī)會(huì)，增強(qiáng)人大機(jī)關(guān)的社會(huì)開放度與透明度。

（四）建立線上線下的“人大研究智聯(lián)網(wǎng)絡(luò)”

人大理論與實(shí)踐研究可以充分利用信息網(wǎng)絡(luò)和“眾籌”的方式，建立線上“人大研究智聯(lián)網(wǎng)絡(luò)”，在人大聘任專家和人大、法律、政治、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、文化事業(yè)等領(lǐng)域遴選30人以內(nèi)，組成“人大研究智聯(lián)網(wǎng)絡(luò)”。定期將一些熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題拋到網(wǎng)絡(luò)群組中，供大家頭腦風(fēng)暴，有交鋒意見后，再到線下召集小型討論會(huì)，深化對(duì)問題的探討與分析，共同提出相關(guān)建議。

（五）建立外部智庫(kù)支持網(wǎng)絡(luò)

借力外部智庫(kù)，建立與社科院法學(xué)所、法學(xué)研究會(huì)、律師協(xié)會(huì)、高校立法與人大理論研究機(jī)構(gòu)的工作聯(lián)系，確定季度座談和年會(huì)制度，充分利用外部智庫(kù)的專業(yè)性研究和專家人才，探討人大理論與實(shí)踐、具體立法難題和重大事項(xiàng)決策咨詢等，也可以與外部智庫(kù)合作進(jìn)行課題立項(xiàng)設(shè)計(jì)與研究。尤其是市人大常委會(huì)可以與市社科院聯(lián)系，將一些重點(diǎn)研究項(xiàng)目，以市社科項(xiàng)目的形式向外發(fā)布，增強(qiáng)對(duì)高校和研究院所研究人員的吸引力（作為市社科立項(xiàng)課題，屬于省部級(jí)項(xiàng)目，對(duì)評(píng)職稱有幫助，市委、市政府、市統(tǒng)戰(zhàn)、宣傳等領(lǐng)域都有類似操作）。

同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)自主的人大立法咨詢與決策支持服務(wù)機(jī)構(gòu)的建立，可以與民政局社團(tuán)處聯(lián)系，培育創(chuàng)建為人大立法咨詢與決策支持提供專業(yè)服務(wù)的社會(huì)組織，讓這類社會(huì)組織來承接人大機(jī)關(guān)一些服務(wù)項(xiàng)目、人大立法調(diào)查、民意征集、民意調(diào)查分析等技術(shù)性強(qiáng)的工作。

（六）探索與高校合作建立人大理論與實(shí)踐創(chuàng)新研究院

在高校智庫(kù)大發(fā)展之際，黨委、政府、政協(xié)、統(tǒng)戰(zhàn)、宣傳等各條線都紛紛發(fā)掘高校研究資源，與高校合作建立研究基地或研究院。人大系統(tǒng)在這一方面明顯落后一步。其實(shí)，如前所述，早在2004年北京市人大常委會(huì)與北京聯(lián)合大學(xué)就合作建立起了一個(gè)人民代表大會(huì)制度研究中心，但是這種合作研究整合力、聚焦力還不明顯。上海市人大常委會(huì)可以嘗試與復(fù)旦大學(xué)、華東政法大學(xué)等建立專門的研究基地和研究院。這可以建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的研究合作關(guān)系，并且有利于這些研究基地和研究院吸引一批青年學(xué)者和研究人員，關(guān)注人大理論與實(shí)踐問題研究，增強(qiáng)人大研究人才隊(duì)伍的儲(chǔ)備與發(fā)展。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)選舉與人大制度研究中心）