潘國(guó)紅 黃勝平

考察開(kāi)發(fā)區(qū)人大制度的覆蓋狀況，既要看人大機(jī)構(gòu)是否設(shè)置，又要看人大工作機(jī)制是否實(shí)質(zhì)性運(yùn)行，前者是人大制度覆蓋的平臺(tái)和載體，后者是人大制度覆蓋的初衷和目的所在。

1951年，自美國(guó)斯坦福研究院建立“硅谷”后，世界多國(guó)紛紛建立起本國(guó)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。我國(guó)也緊跟世界步伐，于1984年批準(zhǔn)建立了大連、青島等14個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，由此掀開(kāi)了全國(guó)建立發(fā)展開(kāi)發(fā)區(qū)的熱潮。據(jù)最新不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)擁有552家國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)、1900余家省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)以及超過(guò)2萬(wàn)家各類(lèi)主題產(chǎn)業(yè)園（以下統(tǒng)稱為開(kāi)發(fā)區(qū)）。隨著開(kāi)發(fā)區(qū)由經(jīng)濟(jì)功能區(qū)逐漸成為多功能城市綜合區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和發(fā)展面臨諸多新情況和新問(wèn)題，包括開(kāi)發(fā)區(qū)法律地位、開(kāi)發(fā)區(qū)與人大的關(guān)系等許多方面有待進(jìn)一步明確，特別是開(kāi)發(fā)區(qū)人大制度缺失、民主政治建設(shè)滯后，已經(jīng)成為制約開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的一大瓶頸。

一、當(dāng)前各地開(kāi)發(fā)區(qū)人大制度覆蓋情況

考察開(kāi)發(fā)區(qū)人大制度的覆蓋狀況，既要看人大機(jī)構(gòu)是否設(shè)置，又要看人大工作機(jī)制是否實(shí)質(zhì)性運(yùn)行，前者是人大制度覆蓋的平臺(tái)和載體，后者是人大制度覆蓋的初衷和目的所在。

（一）開(kāi)發(fā)區(qū)正式“建政”，人大制度實(shí)質(zhì)運(yùn)行。開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立伊始，其主要目的是發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)地域擴(kuò)大，人口增加，社會(huì)各階層人士包括海內(nèi)外各種科技精英和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍型人才聚集，其功能由單一工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)向多功能城市綜合區(qū)發(fā)展。目前開(kāi)發(fā)區(qū)不僅有招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新等經(jīng)濟(jì)管理職能，還包括政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等領(lǐng)域管理職能，初期的“小政府”“準(zhǔn)政府”顯得難以承受之重，許多發(fā)展較快、面積規(guī)模較大的開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)始設(shè)立完整的人大制度。成立于1990年4月的上海浦東新區(qū)，先后經(jīng)歷了浦東開(kāi)發(fā)辦公室、浦東新區(qū)管委會(huì)兩種領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)形式，2000年6月建立區(qū)委，8月正式建立了人大、政府、政協(xié)，人大及其常委會(huì)履行重大事項(xiàng)決定、監(jiān)督和人事任免等職權(quán)。成立于1992年的江蘇無(wú)錫高新區(qū)（后稱無(wú)錫新區(qū)），經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，截至2013年9月，區(qū)域面積由起步時(shí)的5.4平方公里發(fā)展到220平方公里，管轄范圍由1個(gè)鎮(zhèn)擴(kuò)大到6個(gè)街道，人口近70萬(wàn)，企業(yè)從近百家發(fā)展到近萬(wàn)家，同時(shí)擁有眾多學(xué)校、醫(yī)院、文化等單位。2015年10月無(wú)錫新區(qū)正式“建政”，設(shè)立新吳區(qū)，形成完整的一級(jí)地方政權(quán)。另外，天津?yàn)I海新區(qū)、杭州高新區(qū)、蘇州高新區(qū)、常州高新區(qū)、寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、廣州開(kāi)發(fā)區(qū)、青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和廈門(mén)海滄臺(tái)商投資區(qū)等，通過(guò)與開(kāi)發(fā)區(qū)所在地的建制區(qū)政府進(jìn)行合并，設(shè)置新的行政區(qū)，實(shí)行“一套班子、兩塊牌子”，建立并運(yùn)行人大制度。

（二）建立人大機(jī)構(gòu)，實(shí)行“不完全”的人大制度。為適應(yīng)開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型的發(fā)展要求，近年來(lái)各地相繼頒發(fā)文件，探索建立人大機(jī)構(gòu)。2009年河南省鄭州市十三屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于在鄭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和鄭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立工作委員會(huì)的決定》。2014年山東省人大工作會(huì)議通過(guò)《中共山東省委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的意見(jiàn)》提出“國(guó)家級(jí)和省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)可明確相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員承擔(dān)有關(guān)人大工作”。2015年6月，《中共江蘇省委關(guān)于加強(qiáng)全省縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》提出“根據(jù)工作需要，探索在具有行政管轄職能的省級(jí)及以上開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立人大工作委員會(huì)”。目前各地開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式和稱謂也不一致，主要是這樣兩種：一種是由設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)的政府一級(jí)人大常委會(huì)派駐成立開(kāi)發(fā)區(qū)工作機(jī)構(gòu)，或稱為工作委員會(huì)，或稱為人大（代表）工作聯(lián)絡(luò)處;另一種是在開(kāi)發(fā)區(qū)黨工委下成立臨時(shí)性的工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，多稱為人大工作室或人大聯(lián)絡(luò)處[1]。

目前各地開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)，一般都有人大代表小組，有人大工作載體，也有人大日?；顒?dòng)制度，但是沒(méi)有自己的“人代會(huì)”，不能像行政區(qū)人大那樣完整全面地行使人大職權(quán)。許多開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)只限于聯(lián)系人大代表，組織代表活動(dòng)，為代表履職提供服務(wù)和保障，更有一些開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)僅滿足于上傳下達(dá)，履行上下級(jí)人大、開(kāi)發(fā)區(qū)與人大之間的事務(wù)協(xié)調(diào)功能，談不上開(kāi)展人大工作。有學(xué)者把這類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的人大制度稱為“一種不完全的人大制度”[2]。分析其中的原因，主要是現(xiàn)行法律沒(méi)有明確開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)的職能定位和運(yùn)作制度，各地開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)對(duì)“干什么”“怎么干”理解差異性大、隨意性強(qiáng)，導(dǎo)致許多開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)職能行使無(wú)所適從、履職活動(dòng)不到位等問(wèn)題。一些開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)人員被指派項(xiàng)目拆遷、文明創(chuàng)建、招商引資等經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作，職能?chē)?yán)重錯(cuò)位，影響了開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)工作的正常開(kāi)展和功能的有效發(fā)揮。

（三）未設(shè)立人大機(jī)構(gòu)，人大制度存在“盲區(qū)”。目前我國(guó)已擁有各級(jí)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)萬(wàn)家，但已建立人大機(jī)構(gòu)的不多。全國(guó)437家國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，僅有70多家建立了不同模式的人大機(jī)構(gòu)。江蘇省省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)131家（其中國(guó)家級(jí)38家、省級(jí)93家），僅有36家設(shè)立了人大機(jī)構(gòu)，有15個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工委設(shè)立了辦公室[3]。不少開(kāi)發(fā)區(qū)成了經(jīng)濟(jì)上的“巨人”、民主政治建設(shè)的“矮子”、人大工作的“盲區(qū)”[4]。其原因主要是，開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立以來(lái)，中央以文件形式僅賦予開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)管理職能，未設(shè)置行政區(qū)。各?。ㄊ小^(qū)）頒發(fā)的“開(kāi)發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例”，也僅賦予開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)一定的行政管理權(quán)，行使“準(zhǔn)政府”職權(quán)，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的功能定位、管理模式和組織形式始終沒(méi)有明確，各地也未形成統(tǒng)一固定的模式。地方組織法第一條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府?！庇捎跊](méi)有明確的法律地位，開(kāi)發(fā)區(qū)屬于非一級(jí)“行政區(qū)”，不能建立黨委、人大、政府和政協(xié)等管理體制機(jī)制，其管理大多由上級(jí)派出的黨工委、管委會(huì)來(lái)承擔(dān)，導(dǎo)致許多開(kāi)發(fā)區(qū)在進(jìn)行管理體制創(chuàng)新時(shí)畏首畏尾、止步不前，同時(shí)也波及了人大制度在開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)，這是許多開(kāi)發(fā)區(qū)未設(shè)立人大的主要原因之一[5]。

開(kāi)發(fā)區(qū)重大事項(xiàng)決定和監(jiān)督等職權(quán)，其履職主體是開(kāi)發(fā)區(qū)的上一級(jí)人大及其常委會(huì)，即使是一些已經(jīng)設(shè)立人大機(jī)構(gòu)的開(kāi)發(fā)區(qū)也是這樣。目前開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行的是相對(duì)獨(dú)立的計(jì)劃和財(cái)政管理體制，人大及其常委會(huì)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)重大事項(xiàng)決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)的履行較為薄弱，不少地方還沒(méi)有真正開(kāi)展起來(lái)。近年來(lái)，開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，財(cái)政收入不斷增長(zhǎng)，許多開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政資金占當(dāng)?shù)氐胤截?cái)政收入的三分之一以上，開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)一些由鄉(xiāng)鎮(zhèn)改來(lái)的街道，每年的預(yù)算收入和支出規(guī)模很大，但人大對(duì)這塊的監(jiān)督幾乎空白。開(kāi)發(fā)區(qū)無(wú)論級(jí)別多高，都屬于人民政府的派出機(jī)構(gòu)，人大及其常委會(huì)履職行權(quán)理應(yīng)涵蓋至開(kāi)發(fā)區(qū)。

二、推進(jìn)人大制度在開(kāi)發(fā)區(qū)全覆蓋勢(shì)在必行

在開(kāi)發(fā)區(qū)建立人大制度是堅(jiān)持和完善人大制度的內(nèi)在要求，是依法治國(guó)的具體實(shí)踐，也是新時(shí)代開(kāi)發(fā)區(qū)科學(xué)發(fā)展、持續(xù)發(fā)展的重要保障。

（一）多功能城市綜合區(qū)的形成，需要完善人大制度功能。開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立之初，其機(jī)構(gòu)設(shè)置上學(xué)習(xí)國(guó)外“小政府、大社會(huì)，小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的先進(jìn)理念和經(jīng)驗(yàn)，力求以最小的行政成本穿鑿出最大的經(jīng)濟(jì)效益。與此同時(shí)，其他職能部門(mén)在設(shè)置上也不求與傳統(tǒng)行政設(shè)置一一對(duì)應(yīng)，而是重點(diǎn)設(shè)置經(jīng)濟(jì)、招商、科技、規(guī)劃、建設(shè)等部門(mén)，真正體現(xiàn)了事權(quán)一致、精簡(jiǎn)、高效的特點(diǎn)。隨著開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升、城區(qū)面積的擴(kuò)展、集聚人口的增加、社會(huì)事務(wù)的增多、城市功能的完善，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的開(kāi)發(fā)區(qū)漸變成為多功能城市綜合區(qū)，與其他行政區(qū)漸為趨同?！爱?dāng)初在開(kāi)發(fā)區(qū)很小、功能單一的時(shí)候，管委會(huì)能較好地發(fā)揮管理職能。但是，現(xiàn)在這種管理模式正面臨著挑戰(zhàn)?！盵6]這些區(qū)域的法治完備、國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的配套完善的問(wèn)題日益突出，必須直面政治體制的完善工作[7]。作為一個(gè)已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)成熟程度的城市綜合區(qū)，如果沒(méi)有一套健全的人大民主制度，沒(méi)有建立完善與此相適應(yīng)的重大事項(xiàng)決定和監(jiān)督等新體制，沒(méi)有民意表達(dá)和整合的制度化平臺(tái)和載體，沒(méi)有生動(dòng)活潑的民主政治生活，即使經(jīng)濟(jì)再發(fā)展，科技再發(fā)達(dá)，也不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。

（二）“準(zhǔn)政府”的產(chǎn)生與運(yùn)行，需要人大制度提升其合法性。1992年6月，煙臺(tái)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院成立，這是全國(guó)第一家在國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)成立的法院。至今全國(guó)大部分的開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)設(shè)立了完備的法院和檢察院。我國(guó)憲法規(guī)定，“一府一委兩院”由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。開(kāi)發(fā)區(qū)法院的設(shè)立是經(jīng)過(guò)最高人民法院的批復(fù)而設(shè)立的，而不是如一般的基層法院由相應(yīng)的人大產(chǎn)生，因此，在開(kāi)發(fā)區(qū)法院設(shè)立伊始，就有不少人質(zhì)疑其存在的合法性，甚至有人認(rèn)為它的設(shè)立是違憲的[8]。開(kāi)發(fā)區(qū)法院和檢察院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與一般的基層法院和檢察院并無(wú)差別，如開(kāi)發(fā)區(qū)法院立案庭、刑事法庭、民事法庭、行政法庭、執(zhí)行局等一應(yīng)俱有，由于開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)沒(méi)有相應(yīng)的人大制度，開(kāi)發(fā)區(qū)法院和檢察院機(jī)構(gòu)的設(shè)立和工作人員的任免，只能由上級(jí)法院和檢察院決定，其合法性、合理性存在紕漏。在監(jiān)督方面，人大對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)法院和檢察院的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督幾乎空白，開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)，與“準(zhǔn)政府”（包括開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、法院和檢察院）之間，沒(méi)有形成明確的決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的法律關(guān)系，開(kāi)發(fā)區(qū)法院和檢察院的主要領(lǐng)導(dǎo)無(wú)需人大機(jī)構(gòu)任免，人大機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督就難以操作實(shí)施和取得實(shí)效。

（三）人大代表履職，需要人大制度予以支持和保障。人大制度是一種代議制民主，選民（選舉單位）通過(guò)選舉將本屬于自己的權(quán)利委托授權(quán)于代表，代表是選民（選舉單位）的利益代言人，行使國(guó)家權(quán)力。在人大代表的選舉產(chǎn)生和組織履職方面，開(kāi)發(fā)區(qū)存在諸多亟需完善的地方。一些開(kāi)發(fā)區(qū)雖然有自己的人大機(jī)構(gòu)，但都沒(méi)有自己的“人代會(huì)”，人大代表的選舉和會(huì)議期間的履職依附在其他縣市區(qū)進(jìn)行，閉會(huì)期間人大代表的履職活動(dòng)也不正常和規(guī)范。如，蘇中某市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)是國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，為市政府派出機(jī)構(gòu)，副廳級(jí)建制，其人大工作是由市人大常委會(huì)的開(kāi)發(fā)區(qū)聯(lián)絡(luò)處負(fù)責(zé)開(kāi)展，其區(qū)內(nèi)的市、區(qū)（指臨近的市轄行政區(qū)）級(jí)兩級(jí)人大代表的選舉和履職依托處級(jí)建制的臨近行政區(qū)開(kāi)展，開(kāi)發(fā)區(qū)的區(qū)人大代表每年參加臨近區(qū)的人代會(huì)，審議臨近區(qū)人大報(bào)告和政府報(bào)告[9]。在人大制度下，選民（選舉單位）利益表達(dá)最理想的方式是直接向自己的代表傳達(dá)訴求，再由代表通過(guò)有序的民意暢通渠道向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)反饋并督促落實(shí)，這是人大制度的設(shè)計(jì)初衷。但目前一些沒(méi)有人大機(jī)構(gòu)的開(kāi)發(fā)區(qū)，閉會(huì)期間人大代表的履職缺乏聯(lián)絡(luò)和組織，代表與選民聯(lián)系不密切，代表視察、調(diào)研、執(zhí)法檢查等活動(dòng)難以開(kāi)展，人大代表和人民群眾的建議、批評(píng)和意見(jiàn)不能及時(shí)收集和反映，上級(jí)人大及其常委會(huì)的決議決定在基層的落實(shí)情況也缺乏跟蹤和了解。推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)各級(jí)人大代表依法履職，充分發(fā)揮代表作用，需要人大制度予以保障。

（四）公眾政治參與，需要人大制度提供平臺(tái)和渠道。開(kāi)發(fā)區(qū)作為一個(gè)市場(chǎng)化、國(guó)際化程度較高的區(qū)域，公眾在對(duì)外交流與發(fā)展過(guò)程中逐漸成了具有開(kāi)放思維、開(kāi)闊視野的社會(huì)個(gè)體，對(duì)全局事務(wù)以及政治的關(guān)注、知情、參與的要求越來(lái)越高。同時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)社會(huì)分層多元化形成了在收入、社會(huì)地位、生活習(xí)慣、價(jià)值取向等方面有明顯差異的社會(huì)群體，出現(xiàn)了如個(gè)體勞動(dòng)者階層、工商業(yè)者階層、自由職業(yè)者階層等一些新的社會(huì)階層和利益群體，不同的利益主體要求通過(guò)政治參與影響政治決策，以爭(zhēng)取、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身利益?！澳睦镉腥嗣?，哪里就應(yīng)該有組織他們行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)，哪里就是他們行使權(quán)力的地方，而不應(yīng)該受現(xiàn)行行政區(qū)劃或者其他因素的制約與困擾?！盵10]人大制度是最重要的民意表達(dá)機(jī)構(gòu)，是反映民意、整合民意的主要渠道，是公眾有序政治參與的根本途徑。在未建立人大制度的開(kāi)發(fā)區(qū)，公眾無(wú)法完全、充分地行使自己的政治權(quán)利，甚至連起碼的選舉權(quán)和被選舉權(quán)的行使都比較困難[11]。開(kāi)發(fā)區(qū)人大制度的建立，可以為民意表達(dá)提供最佳平臺(tái)，滿足開(kāi)發(fā)區(qū)公眾政治參與的熱情，實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、文化各項(xiàng)事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

三、推進(jìn)人大制度在開(kāi)發(fā)區(qū)全覆蓋的路徑

實(shí)現(xiàn)人大制度在開(kāi)發(fā)區(qū)全覆蓋，要把加強(qiáng)“頂層”設(shè)計(jì)和鼓勵(lì)地方探索創(chuàng)新結(jié)合起來(lái)，勇于實(shí)踐，敢于突破，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活協(xié)調(diào)統(tǒng)一，推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)在新的起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)新的更大的發(fā)展。

（一）推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)合一，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)統(tǒng)籌發(fā)展

面對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)人大制度不健全的現(xiàn)狀，有學(xué)者提出“開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)合一的管理體制是開(kāi)發(fā)區(qū)現(xiàn)實(shí)最佳選擇……開(kāi)發(fā)區(qū)要謀求發(fā)展就要解決好開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)渡性這個(gè)缺陷，解決好自身地位尷尬的處境，可以名正言順地管理開(kāi)發(fā)區(qū)”[12]。對(duì)一些區(qū)域面積和發(fā)展規(guī)模較大的開(kāi)發(fā)區(qū)，特別是首批的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，實(shí)行開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合，使開(kāi)發(fā)區(qū)的管理區(qū)域成為嚴(yán)格意義上的行政區(qū)劃，通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，各職能部門(mén)全面覆蓋，可以大大節(jié)省人員和協(xié)調(diào)成本，大大提高運(yùn)行效率。近年來(lái)，天津?yàn)I海新區(qū)與塘沽等3個(gè)區(qū)、蘇州高新區(qū)與虎丘區(qū)、常州高新區(qū)與新北區(qū)、杭州高新區(qū)與濱江區(qū)、寧波開(kāi)發(fā)區(qū)與北侖區(qū)、青島開(kāi)發(fā)區(qū)與黃島區(qū)等均實(shí)行了合一管理模式。這樣的區(qū)劃調(diào)整，符合整合精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、縮減政府層級(jí)、節(jié)約財(cái)政支出的發(fā)展方向，可以避免許多法律制度上的問(wèn)題，使開(kāi)發(fā)區(qū)的各項(xiàng)職能包括人大工作的職能進(jìn)一步健全完善，從而促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)更好更快地發(fā)展[13]。2011年，江蘇省南通市出臺(tái)《南通市沿海前沿地區(qū)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)實(shí)行區(qū)鎮(zhèn)合一管理體制指導(dǎo)意見(jiàn)》，目前，80%以上的園區(qū)與臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了合一管理模式[14]。如省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)江蘇省呂四港經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)與呂四港鎮(zhèn)合一，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)海安經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)與城東鎮(zhèn)合一，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)園區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃的功能融合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，統(tǒng)籌發(fā)展。實(shí)踐證明，實(shí)行開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合，在開(kāi)發(fā)區(qū)建立人大制度，不會(huì)影響開(kāi)發(fā)區(qū)的效率優(yōu)勢(shì)和發(fā)展態(tài)勢(shì)，經(jīng)過(guò)整合調(diào)整，開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)開(kāi)放只有快速推進(jìn)，沒(méi)有絲毫減緩，開(kāi)發(fā)區(qū)的作用和影響只有增強(qiáng)擴(kuò)大，沒(méi)有減弱縮小。