喬新生

上海代表團30名全國人大代表聯(lián)合向全國人大提出制定中華人民共和國財政法的議案?？紤]到向全國人大提交議案門檻相對較高，因此，全國人大代表向全國人民代表大會提出制定財政法的議案，可能是經(jīng)過反復(fù)醞釀，最終達成一致意見。

現(xiàn)在的問題是，既然我國已經(jīng)有預(yù)算法、稅收法律制度體系，那么，為什么還要制定財政法呢？

上海代表團全國人大代表提出議案中說，財政法是財政法律體系中的基礎(chǔ)性法律，具有統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，因此，建議全國人大及其常委會盡快將財政法立法工作提交議事日程。財政法應(yīng)當(dāng)涵蓋所有政府資金，將公共資金按其用途性質(zhì)分為不同的基金，所有公共資金都必須包含在這些基金中，不允許存在法外資金。這是上海代表團全國人大代表向全國人民代表大會提交議案的核心內(nèi)容。

財政法和預(yù)算法的區(qū)別就在于，預(yù)算法只是對預(yù)算資金使用進行管理，而財政法則是對所有財政資金進行管理。眾所周知，在我國除了預(yù)算資金之外，還有大量預(yù)算外資金，而預(yù)算外資金管理往往會出現(xiàn)嚴(yán)重問題。如果只有預(yù)算法而沒有財政法，那么，財政管理的法律依據(jù)就不充分，財政工作就無法可依。

如果說稅收法律制度體系是增加政府財政收入的法律，預(yù)算法是關(guān)于預(yù)算資金管理使用的法律，那么，財政法就是對所有財政收入分配使用的法律。

筆者認為全國人大代表提出的這項議案，具有非常重要的現(xiàn)實意義。

首先，我國財政體制已經(jīng)發(fā)生了顯著變化。各級地方政府財政資金分為預(yù)算外資金和預(yù)算內(nèi)資金，而預(yù)算外資金比重相對較大，許多地方政府對預(yù)算內(nèi)資金實行專項管理，接受地方人大及其常委會的監(jiān)督，但是，預(yù)算外資金卻不受地方人大及其常委會的監(jiān)督，這就導(dǎo)致地方政府財政資金使用很容易出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。

我國預(yù)算法規(guī)定預(yù)算包括一般公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險基金預(yù)算等，這些預(yù)算構(gòu)成我國財政預(yù)算基本體系。按照企業(yè)國有資產(chǎn)法等法律，國有資本經(jīng)營利潤一部分劃撥財政管理。為了充實社會保障資金，國家計劃將部分國有企業(yè)股份劃撥社會保障基金，這就使得我國現(xiàn)有預(yù)算管理體系面臨巨大壓力。

通俗地說，由于我國實行復(fù)式預(yù)算制度，預(yù)算資金在不同預(yù)算體系中流動，這就為預(yù)算資金監(jiān)管帶來巨大挑戰(zhàn)。預(yù)算法對預(yù)算資金實行分級管理體制，如果預(yù)算資金上下流動，或者不同預(yù)算資金來回流動，那么，很容易出現(xiàn)漏洞。解決這個問題的最直接辦法當(dāng)然是修改完善預(yù)算法，加強對預(yù)算資金綜合性管理。但是，如果預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，或者預(yù)算外的資金轉(zhuǎn)移到預(yù)算內(nèi)，那么，預(yù)算管理部門要想根據(jù)預(yù)算法追蹤溯源，對資金流動進行全程管理，將會面臨法律依據(jù)不足的問題。制定財政法，對所有財政資金進行全流域管理，不僅可以解決我國預(yù)算法調(diào)整不到位的問題，而且更主要的是，可以通過大數(shù)據(jù)分析，隨時跟蹤國家財政資金使用情況，提高財政資金使用效率。

其次，地方政府財政結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了實質(zhì)性變化。許多地方政府的財政分為兩個部分，一部分是公共財政，用于解決吃飯問題;另一部分則是投資財政，用于解決地方投資問題。許多地方政府財政預(yù)算僅僅是指前者，是為了解決財政供養(yǎng)人員吃飯問題，而不包括投資財政資金。不少地方政府通過設(shè)立平臺公司或者專門的融資機構(gòu)，以土地經(jīng)營方式籌措財政資金，并且利用財政資金從事大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一些地方政府將儲備土地劃轉(zhuǎn)投資公司，變成投資公司的財產(chǎn)，投資公司利用掌握的土地資源，從事房地產(chǎn)開發(fā)以及地下鐵路建設(shè)，投資資金和投資項目管理不受財政約束。絕大多數(shù)地方政府為了增加財政收入，不是出讓土地，而是把土地直接交給投資公司或者專門設(shè)立的融資公司，由投資公司與其他企業(yè)聯(lián)合投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施或者從事房地產(chǎn)開發(fā)。這樣一來，就可以直接繞過土地出讓金管理規(guī)定，以公司名義支配財政資金。根據(jù)我國公司法規(guī)定，如果政府劃撥土地，由投資公司或者融資平臺公司從事土地經(jīng)營，那么，這部分收入算作投資公司的收入而不是政府的財政收入。地方政府可以利用投資公司或者融資平臺公司進行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。投資公司為了籌措更多資金，可以通過相互擔(dān)保方式，從國有商業(yè)銀行貸款，從而使地方政府的資金起到“四兩撥千斤”的作用。

中央政府顯然已經(jīng)意識到問題的嚴(yán)重性，要求國家審計署對地方政府債務(wù)進行審計。社會各界普遍認為，由于地方政府設(shè)立投資公司和融資平臺公司相對較多，因此，國家審計署對地方政府財政資金進行專項審計，未必能發(fā)現(xiàn)投資公司或者融資平臺公司存在的問題，當(dāng)然也無法了解地方政府真實的債務(wù)風(fēng)險。中央政府曾經(jīng)要求地方政府減少或者徹底取締融資平臺公司，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，防止濫用投資公司從國有商業(yè)銀行貸款，放大國有商業(yè)銀行的金融風(fēng)險。但是，由于投資公司和融資平臺公司在地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮至關(guān)重要的作用，因此，絕大多數(shù)地方政府仍然保留投資公司。一些地方政府為了規(guī)避中央政府相關(guān)政策，鼓勵民營企業(yè)參股經(jīng)營，通過設(shè)立民營銀行或者地方金融機構(gòu)，回避地方政府債務(wù)。這種做法本身，不僅掩蓋了地方政府債務(wù)規(guī)模，而且更可怕的是，由于地方投資公司和地方金融企業(yè)相互融資貸款，使地方政府金融風(fēng)險不斷加大。

為了解決地方債務(wù)問題，有必要對地方政府財政資金實行統(tǒng)一管理。財政法的基本任務(wù)就在于，對地方財政資金進行全方位監(jiān)管，不管是預(yù)算內(nèi)的資金還是預(yù)算外的資金，只要投資設(shè)立金融企業(yè)或者成立投資公司，都必須接受財政法管轄。監(jiān)察委員會和審計機關(guān)可以根據(jù)國家監(jiān)察法和審計法規(guī)定，對所有財政資金使用單位及其工作人員進行全面監(jiān)察審計。

第三，財政法屬于行政法的范疇，其目的就是要對政府財政行為實行全面管理。各級地方政府財政部門在財政資金分配使用過程中必須有明確的法律依據(jù)，不能依據(jù)地方政府會議紀(jì)要劃撥財政資金，當(dāng)然也不能根據(jù)地方政府領(lǐng)導(dǎo)個人意愿隨意劃撥財政資金。

當(dāng)前我國地方投資過多過濫問題之所以非常嚴(yán)重，就是因為地方政府負責(zé)人在財政資金使用問題上隨心所欲。部分地方政府負責(zé)人心血來潮，將空曠土地變成所謂的街心花園，投資上千萬甚至數(shù)億元人民幣，所有這些都會導(dǎo)致財政資金嚴(yán)重浪費。制定財政法之后，地方政府每筆財政資金使用都必須有明確法律依據(jù)，如果地方政府領(lǐng)導(dǎo)人在資金使用過程中違反財政法規(guī)定，那么，應(yīng)當(dāng)追究其行政責(zé)任。監(jiān)察委員會可以根據(jù)國家監(jiān)察法追究其行政責(zé)任，國家審計部門可以根據(jù)審計法追究其經(jīng)濟責(zé)任。如果情節(jié)嚴(yán)重，司法機關(guān)可以根據(jù)我國刑法追究其刑事責(zé)任。

全國人大代表提出制定財政法的議案，說明全國人大代表的立法素質(zhì)越來越高，對我國經(jīng)濟運轉(zhuǎn)狀況以及財政管理中存在的問題有清醒的認識。制定財政法不是對預(yù)算法的重復(fù)，而是對預(yù)算法的補充。制定財政法可以規(guī)范地方政府財政行為，可以讓財政資金使用在最需要的地方。如果地方政府揮霍浪費，從而導(dǎo)致預(yù)算外資金遭受重大損失，或者通過設(shè)立地方投資公司或者融資平臺公司從事商業(yè)經(jīng)營，那么，可以追究地方政府主要負責(zé)人刑事責(zé)任。

財政法和我國企業(yè)國有資產(chǎn)管理法密切相關(guān)，一些地方政府通過設(shè)立地方國有企業(yè)使用財政資金。因此，財政法如何與企業(yè)國有資產(chǎn)管理法相銜接，這是需要立法機關(guān)認真考慮的問題。

上海代表團全國人大代表提出了正式的議案，依照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，全國人大及其常委會必須依照法定程序進行審議。相信會有越來越多全國人大代表充分意識到制定財政法的必要性和緊迫性，督促全國人大常委會制定財政法草案。全國人大常委會應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會各界的意見，針對我國各級地方政府財政管理中存在的問題，制定具有可操作性的法律文件。

（作者系中南財經(jīng)政法大學(xué)教授）