于金惠

備案審查的主動(dòng)審查和被動(dòng)審查問(wèn)題，2000年制定立法法的時(shí)候確立的全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查方式，強(qiáng)調(diào)被動(dòng)審查而非主動(dòng)審查;但2015年修改后的立法法強(qiáng)調(diào)全國(guó)人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)有權(quán)進(jìn)行主動(dòng)審查。2015年中央辦公廳出臺(tái)工作指導(dǎo)性文件明確提出人大常委會(huì)要“有件必備，有備必審，有錯(cuò)必糾”，有些地方人大常委會(huì)如安徽、廣東等地專門制定了規(guī)范性文件主動(dòng)審查辦法，主動(dòng)審查有作為備案審查工作必選動(dòng)作的趨勢(shì)。

所謂主動(dòng)審查是指由人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)主動(dòng)對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，而被動(dòng)審查是指人大常委會(huì)依國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出審查意見或者審查建議對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。

可見主動(dòng)審查與被動(dòng)審查本質(zhì)上區(qū)別在于發(fā)起主體的不同，一是人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的主動(dòng)發(fā)起，一是依意見或建議被動(dòng)發(fā)起。因此區(qū)分主動(dòng)審查和被動(dòng)審查，并沒(méi)有很大的意義。主動(dòng)審查只是作為一種發(fā)起主體特殊的工作方式方法存在，沒(méi)有與被動(dòng)審查相提并論的資格，或者不應(yīng)將主動(dòng)審查上升到與被動(dòng)審查相同的地位。被動(dòng)審查應(yīng)是備案審查的常規(guī)方式和循法正途。立法法第九十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，以及其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民的審查意見和建議，作為啟動(dòng)備案審查的直接依據(jù)，確定了被動(dòng)審查的此種地位。

主動(dòng)審查作為審查方式的不足主要表現(xiàn)在以下方面。

第一，建立在對(duì)規(guī)范性文件質(zhì)量普遍質(zhì)疑的基礎(chǔ)上。規(guī)范性文件一經(jīng)制定主體通過(guò)后，即具有相應(yīng)效力，備案并不影響它的生效。如法律明確規(guī)定要主動(dòng)審查，并在實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)要“有備必審”“有錯(cuò)必糾”，屬于對(duì)規(guī)范性文件質(zhì)量的普遍質(zhì)疑，明顯的認(rèn)為每一件規(guī)范性文件，都可能存在問(wèn)題，對(duì)每一件報(bào)送的規(guī)范性文件，都進(jìn)行“有罪推定”，對(duì)其進(jìn)行審查。但事實(shí)上規(guī)范性文件的出臺(tái)經(jīng)歷了諸多規(guī)定的程序，也經(jīng)歷了諸多主體的論證，質(zhì)量還是有所保障的。對(duì)所有報(bào)送備案的規(guī)范性文件籠而統(tǒng)之的進(jìn)行重新審查，容易造成工作資源的浪費(fèi)，實(shí)為無(wú)的放矢、亂槍打鳥。應(yīng)該起碼在發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件有問(wèn)題的線索之后，再進(jìn)行有針對(duì)性的審查才合理。而且強(qiáng)調(diào)“有備必審”，給人的明顯感覺就是，規(guī)范性文件的制定主體說(shuō)了不算，其效力至少是不完整的，只有經(jīng)審查沒(méi)有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后才能生效。

第二，主動(dòng)審查無(wú)法承受備案審查任務(wù)之重。依靠人大常委會(huì)現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)和人員的力量，主動(dòng)審查工作實(shí)在是不能承受之重?，F(xiàn)在，全國(guó)人大常委會(huì)法工委的法規(guī)備案審查室，才十幾個(gè)人，一些省、市人大常委會(huì)法工委的備案審查處，也只有兩三人，讓這樣的隊(duì)伍去對(duì)紛繁復(fù)雜的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查，是不可想象的。與規(guī)范性文件制定出來(lái)所投入的大量人力、物力成本和時(shí)間成本相比，規(guī)范性文件備案審查所能投入的相應(yīng)人力、物力和時(shí)間實(shí)在少的不成比例。在此基礎(chǔ)上要對(duì)備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查，甚至“有備必審”，是一項(xiàng)根本無(wú)法完成的任務(wù)。實(shí)際中這種主動(dòng)審查如果要求全覆蓋則基本流于形式，審查無(wú)法深入;或者只能設(shè)置一些條件對(duì)報(bào)送的個(gè)別規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查，然而這又會(huì)帶來(lái)下面要說(shuō)的另一個(gè)問(wèn)題。

第三，主動(dòng)審查選擇規(guī)范性文件往往帶有隨意性，造成工作資源浪費(fèi)。由于主動(dòng)審查對(duì)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的要求較高，基本不可能做到實(shí)質(zhì)性的全覆蓋，有些地方人大常委會(huì)探索出一些變通的做法，不要求大而全，而是設(shè)置一些條件，選取一些這些機(jī)構(gòu)認(rèn)為有審查必要的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查。這不失為一個(gè)聰明的做法，但帶來(lái)的問(wèn)題就是這種選擇帶有一些隨意性，主觀性較強(qiáng)。選擇這些規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)可以是重要、有一定影響、有爭(zhēng)議等等，但難以擺脫人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)主觀選取的窠臼。這些都是標(biāo)準(zhǔn)，但不是這些被選取的規(guī)范性文件有問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)，而是出了問(wèn)題造成的影響有多大的標(biāo)準(zhǔn)。換言之，這種選擇不是“問(wèn)題導(dǎo)向”，在這種選取方法之下，可能每年選取的納入主動(dòng)審查范圍的規(guī)范性文件，大多數(shù)都沒(méi)有問(wèn)題，造成了工作資源某種意義上的浪費(fèi)。

對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查，作為一種工作方式方法，對(duì)工作是有好處的，可以建立完善內(nèi)部工作溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，鍛煉隊(duì)伍、提高審查能力，對(duì)一些涉及重大問(wèn)題的規(guī)范性文件，有了及早發(fā)現(xiàn)和糾正的可能性，這些都是沒(méi)有問(wèn)題的。但審查規(guī)范性文件的終極目的應(yīng)是糾正其違憲違法的內(nèi)容，維護(hù)法制的統(tǒng)一，而不是表明方式上的主動(dòng)與被動(dòng)，更不是要展示審查一方的權(quán)威。與被動(dòng)審查相比，主動(dòng)審查中常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)具有優(yōu)先啟動(dòng)審查程序的優(yōu)勢(shì)，其他并沒(méi)有什么特別值得強(qiáng)調(diào)的對(duì)審查目的實(shí)現(xiàn)的更大幫助，因?yàn)槠胀ü駥?duì)一件公開的規(guī)范性文件也可以主動(dòng)審查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題即可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查建議，進(jìn)而啟動(dòng)審查程序。

審查規(guī)范性文件要著眼于問(wèn)題導(dǎo)向，致力于發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件不適當(dāng)?shù)膬?nèi)容。這種發(fā)現(xiàn)如果源自于全國(guó)上下的組織和個(gè)人千萬(wàn)雙眼睛，自然比人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)幾名工作人員更值得依靠。被動(dòng)審查應(yīng)是備案審查的常規(guī)方式和循法正途。

（作者單位：廣東省廣州市人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法工作委員會(huì)辦公室）