趙煜亮

摘 要：檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要方式，司法實踐適用效果引發(fā)廣泛關(guān)注，對檢察建議的制發(fā)數(shù)量變化、困境原因和轉(zhuǎn)型發(fā)展引入供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理念予以整體解析從而適應(yīng)新時代檢察工作發(fā)展要求。著眼于解決檢察建議的結(jié)構(gòu)性問題和深層次矛盾，以提升檢察建議質(zhì)量和效果為重點，推進(jìn)檢察建議的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為人民群眾提供更好更優(yōu)更及時的新時代檢察產(chǎn)品。

關(guān)鍵詞：檢察建議 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 質(zhì)量效果

為強化新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)威，貫徹實施修改后的《人民檢察院組織法》，引入供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理念，通過機(jī)制建設(shè)，提升檢察建議的精準(zhǔn)、規(guī)范、剛性和效果，力圖走出一條不同以往的完善檢察建議制度的新路徑。

一、檢察建議制發(fā)數(shù)量變化的供給側(cè)改革角度考察

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是指從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，更好地滿足廣大人民群眾的需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展?！度嗣駲z察院組織法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》把檢察建議作為法定監(jiān)督方式，檢察建議包括再審檢察建議和一般性檢察建議。為便于論證，在此重點考察民事行政審判人員違法行為監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督領(lǐng)域的一般性檢察建議。

（一）數(shù)量增長考察：檢察建議的多維度“需求”擴(kuò)大

1.人民群眾對公平正義獲得感、幸福感、安全感的客觀“需求”。當(dāng)前，我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)化，人民日益增長的美好生活需要不僅包含物質(zhì)文化層面，還包含對社會公平正義的追求和向往，體現(xiàn)在法治領(lǐng)域就是人民群眾通過法律途徑保護(hù)權(quán)利、解決糾紛自覺性日益提高。在司法實踐中人民群眾對法院超審限、超標(biāo)地查封、執(zhí)行難、執(zhí)行亂等問題反映強烈，這對民事行政訴訟監(jiān)督提出了更高需求，而開展監(jiān)督則需廣泛適用檢察建議，這就形成了對檢察建議的現(xiàn)實需求和潛在需求。

2.檢察機(jī)關(guān)履行民事行政訴訟監(jiān)督職責(zé)的主觀需求?！睹袷略V訟法》《行政訴訟法》賦予了檢察機(jī)關(guān)對民事行政訴訟活動實行法律監(jiān)督的職權(quán)，在新時代下必須更有擔(dān)當(dāng)作為。因此，在對審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督等方面，需要進(jìn)一步加大辦案力度，保持合理的辦案規(guī)模，并注重提升精準(zhǔn)度與權(quán)威性。在上述觀念和民行檢察業(yè)務(wù)考核等多種因素的共同作用下，檢察建議在民事行政審判人員違法行為監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等領(lǐng)域廣泛適用，體現(xiàn)在全國檢察機(jī)關(guān)層面就是檢察建議案件數(shù)量的大幅增長。

（二）數(shù)量下降考察：檢察建議的供給問題表現(xiàn)突出

1.檢察建議供給結(jié)構(gòu)不合理引發(fā)擠壓水分。因調(diào)查核實不夠、說理性不充分、時效性不強等導(dǎo)致檢察建議的廣度、力度和精準(zhǔn)度有待提升，檢察建議低端供給產(chǎn)品較多。實踐中存在個案檢察建議多、類案檢察建議少及對一些明顯沒有監(jiān)督必要的案件進(jìn)行監(jiān)督而濫發(fā)檢察建議的情況。因此，各地檢察機(jī)關(guān)通過開展規(guī)范司法行為專項活動、調(diào)整業(yè)務(wù)考核標(biāo)準(zhǔn)等方式擠壓檢察建議“水分”，從而導(dǎo)致檢察建議數(shù)量出現(xiàn)一定程度下滑。

2.檢察建議“供給”效果不理想直接影響制發(fā)數(shù)量。由于《民事訴訟法》《行政訴訟法》對檢察建議效力等一般性問題沒有規(guī)定，只是在最高人民法院和最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）《關(guān)于對民事審判和行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》等司法解釋對檢察建議反饋、異議解決作出規(guī)定，但實踐中落實不到位，檢察機(jī)關(guān)多靠溝通協(xié)調(diào)來督促法院反饋落實，導(dǎo)致檢察建議權(quán)威大打折扣。同時，對審判人員違法行為、執(zhí)行違法行為的認(rèn)定缺乏合理的評價標(biāo)準(zhǔn)，也沒有建立跟蹤反饋和督促落實制度，對法院反饋檢察建議的意見僅滿足于形式上審查是否采納，大多沒有對回復(fù)內(nèi)容進(jìn)行分析，對未回復(fù)、未采納的沒有開展跟進(jìn)監(jiān)督，如此“惡性”循環(huán)影響檢察建議效果進(jìn)而導(dǎo)致檢察建議數(shù)量減少。

3.檢察建議“供給”難以適應(yīng)司法實踐需求抑制內(nèi)生動力。個別檢察官缺乏主動監(jiān)督意識，不善于從民事行政裁判監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)案件線索，且對當(dāng)事人申請監(jiān)督而制發(fā)的部分檢察建議文書質(zhì)量不高，難以得到法院認(rèn)同，無法有效維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，難以贏得人民群眾對檢察建議工作的支持認(rèn)可，導(dǎo)致檢察建議的案件來源受到?jīng)_擊。同時，法院對檢察建議案件的歸口管理、具體辦理和審查反饋沒有明確具體的操作規(guī)定，導(dǎo)致檢察建議制發(fā)與法院回應(yīng)沒有建立起有效對接機(jī)制。司法實踐中個別法官甚至認(rèn)為檢察建議是在給法院“挑刺”，對檢察建議認(rèn)可度、接受度不高，這使檢察官辦案積極性、主動性受到影響，進(jìn)一步抑制檢察建議的供給數(shù)量。

二、檢察建議適用存在實踐困境的原因解析

通過上述檢察建議制發(fā)數(shù)量變化的考察分析，可以看出作為檢察產(chǎn)品的檢察建議在“供給”結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)問題，在此以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理念為視角對檢察建議適用困境的原因作一解析。

（一）固有監(jiān)督理念束縛，嚴(yán)重制約檢察建議的“供給”基礎(chǔ)

檢察機(jī)關(guān)基于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，在民事行政訴訟監(jiān)督尤其在開展檢察建議工作中，習(xí)慣于“威懾性監(jiān)督”，以直線思維、單項思維、硬性思維去開展監(jiān)督工作，沒有以民事行政訴訟參與者的身份、平等者的姿態(tài)去開展監(jiān)督，導(dǎo)致司法實踐中檢察機(jī)關(guān)與法院存在博弈的傾向。一般認(rèn)為，民事行政檢察建議的提出旨在督促法院糾正違法行為，因此需要法院的認(rèn)同和配合。但實踐中檢法兩家對檢察建議維護(hù)司法公正、司法權(quán)威乃至推進(jìn)國家法治建設(shè)的共同價值上沒有達(dá)成共識，檢察機(jī)關(guān)對通過檢察建議讓人民群眾感受到司法公正這一目標(biāo)需要依賴法院方面存在認(rèn)識上的偏差，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督可以包打天下，更沒有把對法院審判執(zhí)行工作的支持融入檢察建議這一柔性監(jiān)督之中，與新時代檢察機(jī)關(guān)要遵循共贏雙贏多贏的監(jiān)督理念不相適應(yīng)，導(dǎo)致檢察建議的“供給”基礎(chǔ)難以夯實。

（二）法律制度設(shè)計粗疏，嚴(yán)重抑制檢察建議的“供給”活力

作為檢察建議適用依據(jù)的《民事訴訟法》《行政訴訟法》僅對檢察建議作了原則性規(guī)定，缺少對適用條件、程序、效力等一般性規(guī)定。最高人民法院出臺的《關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》《關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》，對法院如何接收、審查及反饋檢察建議沒有作出回應(yīng)。最高人民檢察院出臺的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》雖然對檢察建議的適用作了規(guī)定，但實踐中相關(guān)規(guī)定難以落實到位。因此，檢察建議具體適用規(guī)則方面明顯存在立法“供給”上的不足，《民事訴訟法》《行政訴訟法》對檢察建議的規(guī)定雖為制度完善和創(chuàng)新預(yù)留了空間，但也為適用博弈和分歧提供了可能。既然作為一種法定權(quán)力，檢察建議沒有明確的法律規(guī)定，其必然會存在諸多問題。

（三）檢察機(jī)關(guān)自身投入不足，嚴(yán)重影響檢察建議的“供給”質(zhì)量

在檢察建議適用的人力、物力、專業(yè)化建設(shè)、信息化支撐等投入不足，存在“重刑輕民”、“重實體輕程序”的傾向，過多重視民事行政裁判結(jié)果監(jiān)督案件，且上級檢察院對下業(yè)務(wù)指導(dǎo)與下級檢察院業(yè)務(wù)需求存在脫節(jié)，尤其對下級檢察級院跟進(jìn)監(jiān)督需求方面支持力度不大，導(dǎo)致檢察建議沒有成為主流的民事行政檢察業(yè)務(wù)。以往考核指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計偏重于檢察建議數(shù)量而忽視案件質(zhì)量，導(dǎo)致類案及有影響力的精品案件較少。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)民行檢察部門被賦予了公益訴訟等新職能，一般性檢察建議雖然有廣闊的發(fā)展空間，但囿于檢察官辦案精力、監(jiān)督效果等問題，對審判執(zhí)行違法行為的發(fā)生規(guī)律、監(jiān)督規(guī)律把握不夠，缺乏發(fā)現(xiàn)重點部位、重點環(huán)節(jié)違法問題的能力，對檢察建議適用缺乏應(yīng)有的重視，導(dǎo)致檢察官工作動力小、辦案成就低，出現(xiàn)檢察建議“供給”內(nèi)生動力不足的問題。

三、以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線推動檢察建議制度轉(zhuǎn)型發(fā)展

以貫徹實施修改后的《人民檢察院組織法》為契機(jī)，以系統(tǒng)思維對檢察建議這一“檢察產(chǎn)品”綜合實施“需求側(cè)”和“供給側(cè)”改革，進(jìn)一步拓寬案件來源，提升質(zhì)量和效果，全面提升檢察建議對司法實踐需求變化的適應(yīng)性和靈活性。

（一）“需求側(cè)”改革調(diào)整：適度擴(kuò)大檢察建議的“總需求”

1.完善支持引導(dǎo)當(dāng)事人申請監(jiān)督模式。樹立主動作為理念，準(zhǔn)確把握人民群眾日益增長的司法需求，立足法律監(jiān)督職能加強宣傳，多渠道收集線索。借助12309檢察服務(wù)中心網(wǎng)絡(luò)平臺或各級檢察機(jī)關(guān)官方網(wǎng)站及微信平臺，設(shè)置訴訟違法控告舉報子平臺或欄目，暢通和豐富人民群眾向檢察機(jī)關(guān)反映民事行政訴訟違法案件線索的信息網(wǎng)絡(luò)渠道。依托報刊、廣播電視和門戶網(wǎng)站、“兩微一端”媒體，通過新聞發(fā)布、檢察官說法等形式，加大對檢察建議工作成效、典型案例的宣傳力度，提高社會“見檢率”，鼓勵當(dāng)事人舉報或申請監(jiān)督。雖然審判人員違法行為監(jiān)督及執(zhí)行監(jiān)督具有事后性的特點，但是一些審判程序及執(zhí)行行為有時限限制，因此要提高辦案效率，增強檢察建議的時效性。同時，根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院、司法部《關(guān)于逐步實行律師代理申訴制度的意見》的相關(guān)規(guī)定，建議對當(dāng)事人申請監(jiān)督民事行政審判人員違法行為、執(zhí)行違法行為類案件，推行由律師代理申訴或申請法律援助制度，以幫助當(dāng)事人找準(zhǔn)監(jiān)督點，為擴(kuò)大檢察建議“需求”打下堅實基礎(chǔ)。

2.完善檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督的工作模式。落實《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》的相關(guān)規(guī)定，遵循司法規(guī)律，增強發(fā)現(xiàn)、跟進(jìn)案件線索的敏銳性，結(jié)合大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，從民事訴訟案件中篩查出可能存在錯誤的案件，然后進(jìn)行重點跟進(jìn)監(jiān)督，方能實現(xiàn)全面監(jiān)督與個案監(jiān)督的良好結(jié)合。樹立主動監(jiān)督和類案監(jiān)督思維，針對民事行政訴訟監(jiān)督中的重點環(huán)節(jié)、薄弱環(huán)節(jié)和人民群眾反映強烈的審判執(zhí)行普遍性問題，推廣類案監(jiān)督，或者由上級檢察院提出類案檢察建議，實現(xiàn)“辦理一案、治理一片”的效果。樹立尊重基層首創(chuàng)思維，鼓勵基層檢察院自行發(fā)現(xiàn)具有類案性質(zhì)的案件線索，上級檢察院通過上下一體化辦案機(jī)制，以集中研討評估、開展專項活動、建立檢察建議文書庫等途徑實現(xiàn)方向性突破。樹立系統(tǒng)監(jiān)督思維，上級檢察院結(jié)合區(qū)域辦案實際，規(guī)劃年度監(jiān)督重點，推行逐年逐項倒排工期模式，強化檢察建議作用發(fā)揮，搭建重大創(chuàng)新項目評選等平臺推廣可復(fù)制的有效經(jīng)驗。

（二）“供給側(cè)”改革發(fā)力：著力提升檢察建議的質(zhì)量和效果

1.調(diào)整“供給”結(jié)構(gòu)，提升檢察建議的“供給”質(zhì)量。首先，加強檢察建議的優(yōu)質(zhì)“供給”。提升檢察建議精細(xì)化水平，對檢察建議進(jìn)行分類適用，進(jìn)而聚焦建議內(nèi)容達(dá)到精準(zhǔn)辦案的目標(biāo)。如根據(jù)民事審判人員違法行為是否具有直接糾錯可行性的特點，可分為直接糾錯型檢察建議和非直接糾錯型檢察建議。[1]為提升檢察建議權(quán)威，應(yīng)調(diào)整“供給”結(jié)構(gòu)，重點關(guān)注直接糾錯型檢察建議。根據(jù)審判人員違法行為多以裁定決定等形式體現(xiàn)的特點，檢察建議內(nèi)容一般表現(xiàn)為撤銷違法行為、補正違法行為、防止違法行為結(jié)果再擴(kuò)大等。提升檢察建議規(guī)范化水平，根據(jù)檢察建議程序化的特點，建議完善線索評估、受理審查、調(diào)查核實、文書制作發(fā)送、跟蹤落實、跟進(jìn)監(jiān)督、效果評估、統(tǒng)計分析等全工作流程的制度規(guī)范，如山東省人民檢察院出臺《檢察建議工作實施細(xì)則（試行）》、上海市人民檢察院出臺《關(guān)于開展檢察建議公開宣告工作的規(guī)定（試行）》均進(jìn)行有益探索。提升檢察建議專業(yè)化水平，借助民事行政訴訟監(jiān)督案件專家委員會，辦理重大、疑難、復(fù)雜的檢察建議案件，提升檢察建議精準(zhǔn)度?？傊?，檢察建議要努力實現(xiàn)事實清晰、用語準(zhǔn)確、行文規(guī)范、依據(jù)充分、建議精準(zhǔn)的目標(biāo)。其次，減少檢察建議無效“供給”。完善業(yè)務(wù)考核對檢察建議的正面引導(dǎo)激勵機(jī)制，遵循審判人員違法及執(zhí)行違法行為的發(fā)生規(guī)律和監(jiān)督規(guī)律，科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)由監(jiān)督解決表層瑕疵性問題向監(jiān)督解決深層次問題轉(zhuǎn)變，由重視數(shù)量規(guī)模向更加注重監(jiān)督質(zhì)效轉(zhuǎn)變，由注重個案監(jiān)督向更加注重類案監(jiān)督轉(zhuǎn)變。建立負(fù)面清單考核約束管理機(jī)制，上級檢察院不應(yīng)完全依賴統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)考核檢察建議工作，要以規(guī)范司法行為為先導(dǎo)，對檢察建議質(zhì)量和辦案效率、效果嚴(yán)加把關(guān)，對不符合條件的檢察建議在案件質(zhì)量評查和年終業(yè)務(wù)考核時予以通報和適當(dāng)核減，從根本上減少“無效低端”的檢察建議。

2.強化要素配置組合，打造更加優(yōu)質(zhì)的檢察建議“法治產(chǎn)品”。首先，樹立監(jiān)督新理念，開辟檢察建議“供給”新空間。樹立雙贏多贏共贏監(jiān)督理念，主動加強與法院協(xié)同合作，推動法院認(rèn)識檢察建議在維護(hù)司法公正目標(biāo)的一致性。針對實踐中法院拖延、不回應(yīng)或形式回復(fù)檢察建議問題，通過調(diào)查問卷、會簽文件、聯(lián)席會議等方式強化交流、增強互信，虛心聽取法官從審判執(zhí)行角度對檢察建議意見。把對審判執(zhí)行工作的支持融入監(jiān)督之中，通過檢察建議讓法院“紅紅臉”進(jìn)而規(guī)范審判執(zhí)行行為，通過刑事立案監(jiān)督糾正公安機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行判決、裁定罪等支持法院決勝“基本解決執(zhí)行難”，促進(jìn)法院履行審判執(zhí)行職責(zé)，形成良性、互動、積極的工作關(guān)系。其次，推進(jìn)制度建設(shè)，釋放檢察建議“供給”活力。最高人民檢察院提出建立檢察建議必經(jīng)調(diào)查核實等十項制度，著力提升檢察建議剛性，在此不再贅述。下步，建議放大跟進(jìn)監(jiān)督等制度“供給”優(yōu)勢，探索檢察宣告等途徑提升檢察建議剛性。修改后的《人民檢察院組織法》把檢察建議作為法定監(jiān)督方式并明確要求有關(guān)單位反饋采納，這對提升檢察建議監(jiān)督質(zhì)效有重大意義?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》已列入修改日程，最高人民檢察院提出將會同最高人民法院出臺司法解釋完善法院對檢察建議的辦理程序，這為檢察建議制度發(fā)展提供了難得的歷史機(jī)遇。引入國家層面的人大及其常委會監(jiān)督、監(jiān)察委監(jiān)督及法官遴選懲戒委員會監(jiān)督，切實加強對人監(jiān)督與對案監(jiān)督合力，增強檢察建議權(quán)威。引入社會監(jiān)督，對法院無正當(dāng)理由拒不采納檢察建議的，通過公開宣告、年度工作報告等方式適度公開，另可通過案件信息公開系統(tǒng)向社會披露檢察建議基本情況，接受評判和監(jiān)督。最后，優(yōu)化資源配置，提升檢察建議“供給”能力。聚焦智能化建設(shè)應(yīng)用，逐步實現(xiàn)與法院民事行政訴訟案件信息、裁判文書數(shù)據(jù)共享，利用大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)搭建檢察建議數(shù)據(jù)模型，在線索收集、智能分析、類案推送、跟蹤反饋等方面實現(xiàn)突破，同步提升監(jiān)督效率和效果。聚焦推動和完善考核激勵機(jī)制，優(yōu)化業(yè)務(wù)考評體系，將檢察建議質(zhì)量、類案監(jiān)督、法院回復(fù)采納效果作為考核重點，并納入檢察官業(yè)績管理，作為檢察官評優(yōu)晉升的參考依據(jù)，激發(fā)檢察官工作積極性。聚焦自身投入，踐行全面平衡抓監(jiān)督理念，以司法責(zé)任制和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，采取專業(yè)化辦案團(tuán)隊等方式，研究檢察建議工作特點。落實檢察建議月通報制度，充分發(fā)揮檢答網(wǎng)作用，采取備案審查、年度報告、集中評議等措施，總結(jié)檢察建議工作態(tài)勢規(guī)律，匯總監(jiān)督要點，滿足下級檢察院開展檢察建議工作需求。落實檢察長列席法院審委會制度，推動實踐中爭議分歧較大檢察建議案件的辦理。通過專業(yè)培訓(xùn)、案例指導(dǎo)、優(yōu)秀說理檢察建議評比、檢法雙向交流互派、專家咨詢等方式，提升檢察官線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證、論證說理等能力，最大限度地提升檢察官專業(yè)化水平。

注釋：

[1]參見胡思博：《論對民事違法審判行為實施檢察監(jiān)督的措施》，載《中州學(xué)刊》2015年第5期。