劉玉東

[摘? ?要]黨委、政府與社會(huì)在國家治理結(jié)構(gòu)中的定位，是指在治理體系結(jié)構(gòu)中的組織定位和在治理能力結(jié)構(gòu)中的職能定位。不同主體都有基本的組織形式與職能，黨委是聯(lián)系各方成為統(tǒng)一體系的組織樞紐，履行領(lǐng)導(dǎo)各方的政治職能;政府是貫徹黨的路線方針政策的國家行政機(jī)構(gòu)，履行配置公共資源、管理公共事務(wù)的行政職能;社會(huì)是提供多樣性服務(wù)的自主成員，履行協(xié)同黨委政府開展治理活動(dòng)的職能。國家治理體制改革就是要設(shè)定組織與職能建設(shè)的新規(guī)范，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，有效推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]國家治理;公共治理;職能定位;組織定位

中圖分類號(hào)： D630? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1008-410X（2019）01-0088-08

國家治理現(xiàn)代化是國家治理制度現(xiàn)代化和各類主體運(yùn)用制度管理社會(huì)事務(wù)的能力現(xiàn)代化的總和。制度改革對(duì)治理主體的職能定位，以及治理主體在組織建設(shè)中的能力變化，都決定了國家治理結(jié)構(gòu)必須隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的變化而不斷地進(jìn)行調(diào)整。《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出“統(tǒng)籌設(shè)置黨政群機(jī)構(gòu)”的國家治理現(xiàn)代化的變革路徑，一方面，從黨委、政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系看，要強(qiáng)化國家的主導(dǎo)能力，“在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公，市縣要加大黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公力度”;另一方面，從黨政機(jī)構(gòu)與社會(huì)主體的關(guān)系看，要充分考慮治理理念對(duì)社會(huì)參與的支持，“促進(jìn)黨政機(jī)構(gòu)同群團(tuán)組織功能有機(jī)銜接，支持和鼓勵(lì)群團(tuán)組織承接適合由群團(tuán)組織承擔(dān)的公共服務(wù)職能”。南京市撤銷淮海路街道辦事處的體制改革是地方機(jī)構(gòu)改革的一次典型嘗試，呈現(xiàn)了黨委（街道工委）、政府（街道辦事處）和社會(huì)在國家治理結(jié)構(gòu)中的組織特征、職能特征，以及組織和職能轉(zhuǎn)變的可能性等內(nèi)容。同時(shí)由于治理問題常常是比較模糊的，往往要經(jīng)過多年后才能夠測(cè)評(píng)出結(jié)果來，因此這場(chǎng)經(jīng)歷了從2002年至2008年，以及2008年至今兩次階段性政策調(diào)整的改革，會(huì)對(duì)制定國家治理體制改革政策有所啟示。

一、 黨委、政府與社會(huì)在國家治理體制改革中的結(jié)構(gòu)定位

新中國成立以來政府在公共治理活動(dòng)中承擔(dān)了大量責(zé)任，但政府工作的行政性、規(guī)范性特征，越來越不能滿足現(xiàn)代社會(huì)差異化、多樣化的利益訴求。馬克思“每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”[1]（P294）的權(quán)利觀，也從價(jià)值上肯定了推進(jìn)政府還權(quán)于社會(huì)，社會(huì)成員自由地參與國家治理的正當(dāng)性。由于政府的科層體系與社會(huì)資本的組織網(wǎng)絡(luò)之間呈現(xiàn)此消彼長的對(duì)應(yīng)關(guān)系，因此政府主動(dòng)探索從社會(huì)領(lǐng)域退出的體制改革，成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。中國共產(chǎn)黨作為長期執(zhí)政的黨對(duì)中國社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域都負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但很顯然“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”并不是隨意地決定一切，黨委在國家治理中也應(yīng)有清晰的結(jié)構(gòu)定位。南京市撤銷淮海路街道辦事處、擴(kuò)大社會(huì)自治的改革，涉及國家治理轉(zhuǎn)型中的基本問題，即黨委、政府、社會(huì)主體各自的組織建設(shè)和治理職能如何定位。改革方案預(yù)見了很多問題并提出了處理問題的方式，在改革中逐步確立的治理職責(zé)和組織形式，也在很長時(shí)間里被上級(jí)政府以及學(xué)術(shù)界認(rèn)為成功地構(gòu)建了一個(gè)新型治理體系。

（一） 體制改革方案體現(xiàn)了黨委、政府、學(xué)術(shù)界對(duì)國家治理轉(zhuǎn)型的思考

南京市淮海路街道體制改革是一個(gè)具有實(shí)證研究?jī)r(jià)值的分析對(duì)象，方案的制定在體制內(nèi)外經(jīng)過了廣泛的意見征詢和充分的論證，施政的過程中有良好的環(huán)境，基本排除了偶然因素的干擾。

撤銷街道辦事處所體現(xiàn)的國家治理轉(zhuǎn)型的基本取向就是減少政府的行政管理，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和社會(huì)的自治責(zé)任——“撤銷淮海路街道辦事處，成立淮海路社區(qū)行政事務(wù)管理中心，強(qiáng)化黨工委工作和社區(qū)自治功能，進(jìn)一步探索和完善社區(qū)‘自我管理、自我教育、自我服務(wù)功能”[2]。2002年南京市白下區(qū)區(qū)委、區(qū)政府（現(xiàn)與秦淮區(qū)合并）提出用撤銷街道辦事處，向社會(huì)主體轉(zhuǎn)移治理責(zé)任的設(shè)想，很快得到了上級(jí)政府的支持，甚至民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司都參與方案的制定，建議有選擇性地先撤銷一個(gè)街道進(jìn)行試點(diǎn)，成功之后再進(jìn)行推廣。白下區(qū)區(qū)政府選擇淮海路街道作為改革試點(diǎn)，也是在吸收這些建議的基礎(chǔ)上所做的慎重選擇。一方面，淮海路街道具備一定的改革優(yōu)勢(shì)，比如，收入較高、矛盾較少;另一方面，淮海路街道具備一旦失效能夠迅速止損的優(yōu)勢(shì)，比如，人口少、地域小、船小好掉頭。也可以說選擇淮海路街道作為改革試點(diǎn)，本身就是準(zhǔn)備充分的體現(xiàn)。學(xué)術(shù)界對(duì)國家治理轉(zhuǎn)型的專業(yè)意見也很快進(jìn)入改革方案。白下區(qū)區(qū)政府與南京師范大學(xué)建立了聯(lián)合課題組共同制定改革方案，國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的很多學(xué)者也應(yīng)邀對(duì)改革的具體措施進(jìn)行了專項(xiàng)論證。南京市白下區(qū)區(qū)委、區(qū)政府頒布政策，正式啟動(dòng)“改革街道管理體制，撤銷淮海路街道辦事處”[2]的改革時(shí)，這次體制改革可以被看作是代表了黨委、政府、學(xué)術(shù)界等各方對(duì)國家治理轉(zhuǎn)型預(yù)期的政治實(shí)踐。

（二）國家治理轉(zhuǎn)型中黨委、政府、社會(huì)主體的組織和職能變革

政策規(guī)范推動(dòng)的國家治理轉(zhuǎn)型，既有治理職能轉(zhuǎn)移，也有組織載體的重塑，其表現(xiàn)形式雖然較為復(fù)雜，但主要的內(nèi)容體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.政府系統(tǒng)內(nèi)組織結(jié)構(gòu)和治理職能的改變。在撤銷街道辦事處的同時(shí)，政府對(duì)街道原有職權(quán)和治理責(zé)任做了比較周到的安排，能由社會(huì)承擔(dān)的都轉(zhuǎn)移給社會(huì)，不能交給社會(huì)的就轉(zhuǎn)交給區(qū)一級(jí)的政府部門。一方面，原街道辦事處承擔(dān)的與居民生活直接相關(guān)的公共責(zé)任，由新設(shè)立的窗口單位承擔(dān)——在撤銷街道辦事處的同時(shí)，建立淮海路行政事務(wù)受理中心，以受理窗口的形式處理與居民生活密切相關(guān)的社會(huì)事務(wù)。另一方面，原街道辦事處的部分職能向其他部門轉(zhuǎn)移或直接推向社會(huì)——原街道辦事處的行政執(zhí)法和行政管理職能（共57項(xiàng)）轉(zhuǎn)移給區(qū)政府的職能部門，同時(shí)原街道辦事處的工作人員也向其他行政部門分流;原街道下屬的企業(yè)全部推向市場(chǎng);社會(huì)組織也要在社區(qū)治理中承擔(dān)更多的責(zé)任，尤其是過去街道并不明確但又在事實(shí)上承擔(dān)的責(zé)任。

2.黨委系統(tǒng)內(nèi)組織結(jié)構(gòu)和治理職能的改變。黨的系統(tǒng)隨著條件和任務(wù)的變化而變化的組織機(jī)構(gòu)和功能，在街道辦事處撤銷后的公共治理中發(fā)揮了重要作用。原來街道工委的組織建制更名為淮海路地區(qū)工委，設(shè)立“兩辦一部”的內(nèi)部職能部門，具體包括“工委辦公室，負(fù)責(zé)組織、宣傳、紀(jì)檢、群團(tuán)及綜合協(xié)調(diào)的工作;社會(huì)治安綜合治理辦公室，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)信訪和社會(huì)穩(wěn)定的工作;武裝部，負(fù)責(zé)本地區(qū)的人民武裝的工作”[2]。黨委（工委）除了延續(xù)已有的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，把握公共治理活動(dòng)的大局和方向，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，同時(shí)把沒能轉(zhuǎn)移到社會(huì)、暫時(shí)也沒辦法在政府系統(tǒng)內(nèi)轉(zhuǎn)移的行政管理的責(zé)任承接了下來，避免公共治理的缺位和失序。

3.社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)組織結(jié)構(gòu)和治理職能的改變。政府的治理職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移是這次改革的重點(diǎn)。為此在政府的主導(dǎo)下，建立了三個(gè)具有社會(huì)屬性的組織承接原街道辦事處的公共治理職能。

一是建立具有獨(dú)立法人資格的“淮海路社會(huì)工作站”。工作站的運(yùn)轉(zhuǎn)有公共財(cái)政的支持，但工作站并非政府的下屬單位，而是有獨(dú)立法人地位、社會(huì)化運(yùn)行的社會(huì)組織，由專業(yè)社工負(fù)責(zé)日常管理，鼓勵(lì)志愿者積極參與，并以較低的收費(fèi)為居民提供服務(wù)。

二是建立民辦非企業(yè)單位“淮海路社區(qū)服務(wù)中心”。這是一種以公司經(jīng)營的方式來管理的社會(huì)組織，既有社會(huì)組織的公益性特征，開展各類便民利民和形式多樣的志愿者服務(wù)活動(dòng);又以公司經(jīng)營的方式對(duì)一些社會(huì)事務(wù)以招投標(biāo)等市場(chǎng)運(yùn)作的方式進(jìn)行管理，并獲得一定限度的盈利。

三是強(qiáng)化社區(qū)黨組織和居委會(huì)。社區(qū)黨組織和居委會(huì)所代表的社會(huì)力量和治理能力得到迅速強(qiáng)化。為了保證自治能力的提高，淮海路地區(qū)采取建立“大社區(qū)”的組織形式?！霸?個(gè)社區(qū)居委會(huì)合并為3個(gè)，每個(gè)居委會(huì)設(shè)專職主任1名、副主任2名，兼職5名～10名。社區(qū)居委會(huì)有自主招聘社工的權(quán)力，每個(gè)居委會(huì)可根據(jù)實(shí)際情況，自主招聘3名～5名專職社工。”[2]同時(shí)社會(huì)工作站和服務(wù)中心也要堅(jiān)持在居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，以保證社會(huì)組織的治理能力。很明顯，這些改革措施的目標(biāo)就是緊緊依靠居民委員會(huì)來提高社會(huì)主體的治理能力，提高社會(huì)的自治水平。

（三）增強(qiáng)社會(huì)主體職能的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型在初期評(píng)估中獲得認(rèn)同

這次改革試圖通過裁撤街道辦事處這一層級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)，加快政府治理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變，被認(rèn)為符合改革開放以來的社會(huì)建設(shè)趨勢(shì)和國家政策導(dǎo)向。

一是得到上級(jí)政府的認(rèn)同。當(dāng)時(shí)國家發(fā)改委的官方網(wǎng)站中報(bào)道相關(guān)消息：“改革后居民對(duì)社區(qū)建設(shè)的綜合滿意率已達(dá)84%，比改革前增加了28%。有78%的居民認(rèn)為隨著改革的深入，社區(qū)的民主程度提高，參與關(guān)注社區(qū)的人數(shù)增多，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸宿感增強(qiáng)?！盵3]在改革實(shí)施的最初4年里，有來自全國21個(gè)省市、130多個(gè)區(qū)縣的考察隊(duì)伍到淮海路地區(qū)參觀學(xué)習(xí)。白下區(qū)撤銷街道辦事處在全國是首家，填補(bǔ)了我國城市基層管理體制改革的“空白”。江蘇省發(fā)改委對(duì)這次改革的總體思路和目標(biāo)的評(píng)價(jià)是：“‘理順一個(gè)關(guān)系，堅(jiān)持兩個(gè)依法，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)歸位，強(qiáng)化社區(qū)自治功能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效管理，‘一個(gè)關(guān)系就是政府、社會(huì)、市場(chǎng)與社區(qū)的關(guān)系;‘兩個(gè)依法就是政府依法行政，社區(qū)依法自治;‘兩個(gè)歸位就是政府行政管理職能的‘歸位，即把涉及行政執(zhí)法、行政管理工作歸位給政府職能部門，以及政府社會(huì)化職能的‘歸位，即把原來由政府管理的社會(huì)化職能歸位給社區(qū)，把一些社會(huì)公益性服務(wù)工作交給專業(yè)化的社區(qū)工作者承擔(dān)?！盵4]

二是得到社會(huì)輿論尤其是學(xué)術(shù)界的認(rèn)同。在目前全國不少街道管理體制改革中，淮海路街道管理體制的改革最有推廣價(jià)值，最值得研究和探索?；春Ｂ方值拦芾眢w制改革撬動(dòng)了我國城市基層改革深層次的“門檻”，有人稱這一改革的“深遠(yuǎn)意義絲毫不亞于當(dāng)年‘小崗村的改革”①。這些評(píng)價(jià)和認(rèn)同讓改革實(shí)踐有了良好的外部環(huán)境。

二、治理結(jié)構(gòu)變革的理論預(yù)期與現(xiàn)實(shí)的治理實(shí)效間的落差

一個(gè)有效的治理體系不僅要開放包容，而且要適應(yīng)變化的環(huán)境，具備充分的治理能力，并穩(wěn)定地保證各種治理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。政府在放棄某些管理權(quán)之后治理目標(biāo)是否能夠得到保證，社會(huì)主體大量介入后是否能夠真正地平衡責(zé)任與自身利益之間的分歧，黨委承擔(dān)治理責(zé)任的方式是否更為有效等問題，都需要有系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)?；卮疬@些問題需要理性地分析國家治理轉(zhuǎn)型復(fù)雜表象背后真正支撐治理活動(dòng)的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。

（一） 國家治理結(jié)構(gòu)并未因政策上的重新定位而出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的改變

社會(huì)組織存在的最基本理由是滿足一定的社會(huì)需求。一個(gè)機(jī)構(gòu)如果要有能力滿足社會(huì)需求，就需要有“人、財(cái)、物”等資源相對(duì)應(yīng)的治理能力的保障。我們對(duì)影響公共治理能力的因素做一個(gè)系統(tǒng)的梳理，比如，用g表示由社會(huì)組織所提供的某一項(xiàng)公共服務(wù)或公共產(chǎn)品，把G和T，S，M（政府、社會(huì)、市場(chǎng)）都表示為g的一個(gè)函數(shù)，也就是說，對(duì)于g的每一個(gè)值G，以及T，S，M都有確定的值與之對(duì)應(yīng)：G=G（g）表示提供g所需要的最低開支;T=T（g）表示政府用于提供g的財(cái)政支出;S=S（g）表示來自社會(huì)組織的財(cái)力;M=M（g）表示與g相關(guān)的經(jīng)營性收入，在國家治理活動(dòng)開展的過程中，就會(huì)呈現(xiàn)如下的基本關(guān)系。

一是國家治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定以治理主體具備相應(yīng)的治理能力為成功的依據(jù)。治理活動(dòng)具備有效性的基礎(chǔ)條件，即在T（g）+ S（g）+ M（g）≧G（g）時(shí)，社會(huì)組織才有充足的治理資源來保證社會(huì)治理活動(dòng)的有效開展。

二是國家治理轉(zhuǎn)型以治理主體具備新的治理能力為成功的依據(jù)。治理結(jié)構(gòu)具備得以增強(qiáng)社會(huì)屬性的基礎(chǔ)條件，即在S（g）+ M（g）的資源配置對(duì)治理結(jié)果有更大影響時(shí)，才能增強(qiáng)社會(huì)主體的治理能力，強(qiáng)化社會(huì)屬性的組織建構(gòu)。

在撤銷淮海路街道辦事處的體制改革中，治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型出現(xiàn)了如下情況。

1.政府買單，居委會(huì)按指令辦事的從屬性結(jié)構(gòu)關(guān)系仍未改變?！耙郧埃鐓^(qū)居委會(huì)的費(fèi)用由區(qū)政府先撥到街道，社區(qū)居委會(huì)主任買個(gè)掃帚都要街道主任批。現(xiàn)在，費(fèi)用由區(qū)政府直接撥到社區(qū)居委會(huì)的賬戶上。社區(qū)居委會(huì)還成立了專門的理財(cái)小組，200元以下的費(fèi)用由社區(qū)居委會(huì)主任直接批，200元～500元的費(fèi)用由理財(cái)小組開會(huì)討論決定，500元以上的費(fèi)用報(bào)社區(qū)居委會(huì)成員代表大會(huì)同意。所有開支，都定期在社區(qū)政務(wù)公示欄上公布?！盵5]從治理資源配置關(guān)系的角度看，即便在淮海路街道改革之后，公共治理依賴社會(huì)互助關(guān)系或市場(chǎng)交易關(guān)系積累的治理資源的情況并沒有增加，社會(huì)組織依賴政府的情形并沒有實(shí)質(zhì)性的改變。雖然撤銷淮海路街道辦事處之后，居委會(huì)比以往更自主地支配經(jīng)費(fèi)，但在經(jīng)費(fèi)劃撥方式、數(shù)量和使用方向上都要遵守政府的規(guī)定，也不允許繞開政府自由支配。居委會(huì)成員全部屬于“政府買崗”的任用方式。居委會(huì)的辦公場(chǎng)地、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)等也由地方政府負(fù)責(zé)提供，仍是按照政府的要求開展工作。

2.其他社會(huì)組織直接或間接依賴政府的從屬性結(jié)構(gòu)關(guān)系仍未改變。表面上淮海路街道辦事處撤銷了，社會(huì)組織應(yīng)該更少地受到政府的影響，但由于中國并沒有健全的慈善捐贈(zèng)制度，社會(huì)也沒有形成捐贈(zèng)的傳統(tǒng)，社會(huì)組織很難有會(huì)費(fèi)、贊助費(fèi)等經(jīng)濟(jì)來源，因此即使撤銷了上級(jí)政府，改革后的社會(huì)組織的活動(dòng)仍然需要政府的經(jīng)費(fèi)支持。政府對(duì)這些組織的支持，往往以“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”為條件，事實(shí)上仍存在著“政府購買服務(wù)，社會(huì)組織提供服務(wù)”的從屬關(guān)系。還有很多社會(huì)組織依賴居委會(huì)的場(chǎng)地或經(jīng)費(fèi)支持，而居委會(huì)的這些資源又來自于政府，最終的合作關(guān)系仍然是政府主導(dǎo)的合作關(guān)系。這表明政策創(chuàng)制對(duì)政府、社會(huì)主體在國家治理體系結(jié)構(gòu)中的組織定位，與這次體制改革對(duì)政府、社會(huì)主體在國家治理能力結(jié)構(gòu)中的職能定位，二者之間出現(xiàn)了不相匹配的問題。表面上讓渡給社會(huì)組織的治理職能，又在事實(shí)上向政府回流。雖然從發(fā)展的趨勢(shì)看，國家治理轉(zhuǎn)型的方向就是廣泛地吸收各類社會(huì)主體參與治理活動(dòng)，形成的是多元互動(dòng)關(guān)系，而不再是簡(jiǎn)單的指令與服從，但如果社會(huì)成員參與治理活動(dòng)的動(dòng)機(jī)、維系治理能力的資源，或者所愿意維護(hù)的共同利益，不足以穩(wěn)定地替代政府所承擔(dān)的治理職能，那么這種轉(zhuǎn)型就不能成功。

以上情況表明，國家治理體系的開放性與實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的確定性之間是相互矛盾的一對(duì)共生關(guān)系。治理體系越開放，新興的社會(huì)主體自由參與治理活動(dòng)、承擔(dān)的治理責(zé)任越多，穩(wěn)定地完成治理目標(biāo)的預(yù)期就越受挑戰(zhàn)，為保證治理活動(dòng)順利開展，就必須充分發(fā)揮黨委、政府在國家治理中穩(wěn)定地履行治理責(zé)任的優(yōu)勢(shì)，保證國家治理的轉(zhuǎn)型能夠以動(dòng)態(tài)漸進(jìn)的方式有效地完成結(jié)構(gòu)重組。

（二）強(qiáng)制推進(jìn)國家治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對(duì)治理績(jī)效的負(fù)面影響

從發(fā)展趨勢(shì)看，淮海路街道體制改革從改變政府自身的角度去適應(yīng)不斷發(fā)展、多元的社會(huì)無疑是積極的選擇。然而國家治理體系和治理能力畢竟是國家制度合理性和執(zhí)行力的體現(xiàn)，撤銷行政機(jī)構(gòu)的舉措雖然體現(xiàn)了強(qiáng)制改革的決心，但最終要以治理職能的有效轉(zhuǎn)移和承接，治理績(jī)效的提高為衡量國家治理轉(zhuǎn)型是否成功的根本依據(jù)。

1.黨委與政府的治理職責(zé)混淆，在行政層面上破壞了國家治理責(zé)任精準(zhǔn)、專業(yè)到位的管理優(yōu)勢(shì)。由于政府系統(tǒng)科層制的工作關(guān)系的普遍存在，街道辦事處在撤銷后，其原有的行政事務(wù)不可能全部轉(zhuǎn)移給上一級(jí)的區(qū)級(jí)政府或下放給社區(qū)由社會(huì)組織承擔(dān)。因此即便明確規(guī)定黨（工）委不承擔(dān)行政管理職能，但在沒有合適的主體承擔(dān)治理責(zé)任的情況下，負(fù)有本地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨委仍然必須承擔(dān)責(zé)任。這就衍生出了職責(zé)混亂的新問題。比如， “老百姓辦低保要街道辦事處蓋章，街道辦事處撤了，但是章不能不蓋，原因很簡(jiǎn)單，整個(gè)宏觀體制擺在這，行政體制內(nèi)的規(guī)范化需求不可能為僅作為個(gè)案的淮海路街道而單獨(dú)做出改變，在這種情況下，街道辦事處的公章照常使用，只不過是街道黨工委代管了街道辦事處的公章”①。問題還不止民生問題。在中國的政府系統(tǒng)中，街道是直接抓稅源的單位，其職能一旦缺位，很容易造成稅源的流失，而政府財(cái)政收入不足，也就不能保證公共治理的經(jīng)費(fèi)需求。這類問題同樣迫使淮海路街道黨（工）委又代為履行了抓稅源等工作?？梢姼母镏蹙汀懊鞔_黨工委不再承擔(dān)行政管理職能”[2]的規(guī)定，此時(shí)已無法兌現(xiàn)。黨（工）委代行部分辦事處權(quán)力的做法，在黨政體系內(nèi)部造成了職能混亂的問題，也影響了行政管理的正常流程和效率。

2.黨委的領(lǐng)導(dǎo)力下降，在政治層面上削弱了黨在國家治理中的權(quán)威和群眾基礎(chǔ)。撤銷街道辦事處是對(duì)政府職能設(shè)置的重大調(diào)整，也是對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的重大調(diào)整。黨是國家治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，政府職能轉(zhuǎn)移和銜接不到位，必然對(duì)黨的有效領(lǐng)導(dǎo)造成負(fù)面影響?！敖值擂k事處是大量社會(huì)事務(wù)的承擔(dān)者，這一級(jí)的問題沒解決，如果沒有辦事處，就會(huì)沖擊到街道工委;如果沒有街道這一級(jí)的黨政機(jī)構(gòu)，很多問題就會(huì)直接沖擊到區(qū)委區(qū)政府甚至市委市政府，那時(shí)解決問題會(huì)更加缺少回旋的余地?！雹趫?jiān)持地方黨委與政府合署辦公具有一定的必要性。政府職責(zé)一旦缺位，黨作為執(zhí)政黨的威信也會(huì)受沖擊。政府職能的缺位還會(huì)對(duì)黨建工作產(chǎn)生負(fù)面影響。比如，“兩新組織”開展黨建工作的情況是：“老板都很現(xiàn)實(shí)，就看你對(duì)他有沒有用。不在你的管理（行政管轄）范圍內(nèi)，你上門開展黨的工作，人家的領(lǐng)導(dǎo)都不會(huì)出面，臉也難看。”③這類現(xiàn)象說明，黨委的權(quán)威需要建立在黨有效地領(lǐng)導(dǎo)政府，政府有效地管理社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)之上。

3.政府與社會(huì)主體互動(dòng)不暢，造成了國家治理效率下降和治理資源浪費(fèi)。公共治理中政府的行政成本其實(shí)并未減少。撤銷街道辦事處后城市的管理層次由四級(jí)變?yōu)槿?jí)，政府的工作人員應(yīng)該削減了，管理成本也應(yīng)該隨之降低。但實(shí)際上公務(wù)員是無過錯(cuò)不解職的任職方式。街道辦事處雖然撤銷了，但人并沒裁，也沒有因此減少進(jìn)人，行政成本并沒有減少。同時(shí)政府的工作效率下降。表面上看，街道辦事處撤銷意味著政府內(nèi)部的運(yùn)行環(huán)節(jié)減少，黨政信息傳遞和處理的效率應(yīng)該有所提高。但事實(shí)并非全然如此，因?yàn)椤霸瓉聿贾霉ぷ髦灰鎸?duì)一個(gè)街道干事，現(xiàn)在要面對(duì)5個(gè)居委會(huì)主任，反而加大行政成本”①。同時(shí)居委會(huì)干部原來可以就近在街道辦事處解決的問題，現(xiàn)在要到離自己更遠(yuǎn)的區(qū)政府解決，對(duì)自身的治理效率的影響可想而知。

鑒于組織定位與職能定位不相匹配、治理績(jī)效下降等問題，這次改革試點(diǎn)在2008年后再次做出政策調(diào)整，重新恢復(fù)“黨委+政府”的治理結(jié)構(gòu)。在南京市白下區(qū)政府《關(guān)于提高街道服務(wù)效率，降低行政成本的調(diào)研報(bào)告》中有這樣的總結(jié)：“淮海路地區(qū)黨工委、五老村街道辦事處合并設(shè)立新的五老村街道辦事處，同時(shí)將朝天宮街道石鼓路以北部分劃歸新的五老村街道辦事處管轄。街道辦事處駐長白街413號(hào)，人口約5.8萬人，面積約1.35平方公里，下轄6個(gè)社區(qū)居委會(huì)?！盵6]經(jīng)過這樣的調(diào)整，街道辦事處的政府機(jī)構(gòu)得以重建，黨委機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)重新緊密地結(jié)合在一起，從而形成高效的國家治理的領(lǐng)導(dǎo)能力。

三、國家治理體制改革中黨委、政府與社會(huì)應(yīng)固守的結(jié)構(gòu)定位

淮海路街道體制改革展現(xiàn)了國家治理轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)縮影。改革所規(guī)劃的目標(biāo)不僅要減少政府的行政管理，而且要建立能夠有效地提供公共服務(wù)的治理體系，將黨委、政府和社會(huì)組織融進(jìn)嚴(yán)密配合、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的工作模式中，讓不同治理主體都能明確并履行責(zé)任。因此，黨委、政府、社會(huì)主體在國家治理中的結(jié)構(gòu)定位對(duì)治理結(jié)果的影響，對(duì)于如何在國家治理現(xiàn)代化建設(shè)中推進(jìn)它們的組織建設(shè)，并合理定位它們的治理職能，有著非常具體的鏡鑒意義。

（一）黨委在國家治理中應(yīng)固守的結(jié)構(gòu)定位

黨委在國家治理中要履行領(lǐng)導(dǎo)公共治理活動(dòng)的責(zé)任，深入研究解決一切問題，發(fā)揮連接各方的“樞紐”作用，引領(lǐng)公共治理的發(fā)展方向。

1.黨委在國家治理體系結(jié)構(gòu)中的組織定位：治理體系建構(gòu)的組織樞紐。中國共產(chǎn)黨在政府機(jī)構(gòu)中的組織網(wǎng)絡(luò)，以及在社會(huì)領(lǐng)域的組織網(wǎng)絡(luò)，讓黨委成為把各方連接在一起的組織樞紐。習(xí)近平在談到基層黨組織作用時(shí)指出，要以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。這里強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)職能存在于一切公共領(lǐng)域。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位要求黨委在國家治理體系中有“組織樞紐”的結(jié)構(gòu)定位，乃至在治理體系中呈現(xiàn)出“組織核心”的結(jié)構(gòu)特征。

2.黨委在國家治理能力結(jié)構(gòu)中的職能定位：統(tǒng)攬全局，領(lǐng)導(dǎo)各方的政治職能。黨委領(lǐng)導(dǎo)下政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織對(duì)黨的路線、方針和政策的遵循，保證了各種治理主體在國家治理體系中明確自己的職責(zé)。撤銷淮海路街道辦事處的改革經(jīng)驗(yàn)表明，黨委對(duì)公共治理活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)是解決公共治理問題的基本條件，尤其是在政府或社會(huì)的治理責(zé)任缺位的情況下，黨委的公共治理責(zé)任始終都在，甚至可以看作是公共治理責(zé)任的最終承擔(dān)者，是避免治理失序和缺位的最后保障。因此，在推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公的改革中，始終要堅(jiān)持黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。

黨委領(lǐng)導(dǎo)國家治理的全局工作，凝聚和團(tuán)結(jié)一切成員，是國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中最重要的政治保障。放棄這種領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的結(jié)果可以從蘇聯(lián)解體前的基層黨組織建設(shè)問題中得到印證。戈?duì)柊蛦谭蛟?990年蘇共二十八大報(bào)告中給基層黨組織的職能定位是：“基層黨組織不再認(rèn)為可以監(jiān)督，而且實(shí)際上已經(jīng)無權(quán)監(jiān)督企業(yè)和團(tuán)體的行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)，以及各部和主管部門、蘇維埃機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)機(jī)關(guān)的工作?！薄疤K共影響的范圍將首先取決于黨所宣布的思想的力量以及這些思想對(duì)勞動(dòng)人民的吸引力。”[7]（P273）黨委失去對(duì)基層社會(huì)實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的結(jié)果是失去對(duì)各類公、私機(jī)構(gòu)的影響力，由黨組織凝聚起來的國家治理體系必然隨之崩潰，國家治理能力大打折扣。這種情況是中國國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型必須避免的問題。

（二）政府在國家治理中應(yīng)固守的結(jié)構(gòu)定位

政府在國家治理中履行組織和管理公共治理活動(dòng)的責(zé)任，探索更有效的資源利用方式，培育社會(huì)組織治理能力的成長，對(duì)治理結(jié)果負(fù)直接責(zé)任。

1.政府在國家治理體系結(jié)構(gòu)中的組織定位：治理體系中貫徹國家意志的行政系統(tǒng)。在從計(jì)劃體制走向市場(chǎng)體制的變革中，政府在國家治理中的職能和工作方式雖然發(fā)生了很大變化，但作為管理公共事務(wù)的國家機(jī)器的本質(zhì)并不會(huì)改變。政府作為國家的行政系統(tǒng)集社會(huì)的意愿而創(chuàng)制公共政策，基于維護(hù)規(guī)則而行使國家權(quán)力的管理活動(dòng)，在國家治理體系內(nèi)成為體現(xiàn)國家意志的組成部分。

2.政府在國家治理能力結(jié)構(gòu)中的職能定位：配置公共資源，管理公共事務(wù)的行政職能。中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨要求黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府必然把服務(wù)民眾、服務(wù)社會(huì)作為國家意志貫徹到全部公共治理活動(dòng)中來，政府在追求更有效的服務(wù)的同時(shí)，發(fā)展成為有廣泛的管理職責(zé)和管理權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)機(jī)構(gòu)。政府的強(qiáng)勢(shì)也造成了政府治理職能轉(zhuǎn)移難的問題。這不僅要求政府在系統(tǒng)內(nèi)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，還要用“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”“以錢養(yǎng)事”等資源配置方式培育社會(huì)組織，保證社會(huì)主體有能力承擔(dān)更多的公共治理責(zé)任。

政府是人民對(duì)國家治理結(jié)果進(jìn)行問責(zé)的對(duì)象，應(yīng)始終負(fù)責(zé)社會(huì)不愿意或不能夠承擔(dān)的公共治理責(zé)任。撤銷淮海路街道辦事處的改革實(shí)際上針對(duì)的是一個(gè)普遍現(xiàn)象，就是政府給居委會(huì)下派過多任務(wù)，降低了社會(huì)的自治水平。但公共治理責(zé)任往往是上級(jí)政府考核街道辦事處的工作內(nèi)容，在沒有街道辦事處把部分工作定義為社區(qū)考核任務(wù)時(shí)，這些公共治理事項(xiàng)又不必然成為社區(qū)居委會(huì)的工作內(nèi)容。在基層政府根本無法直接承擔(dān)那么細(xì)化繁多的公共治理任務(wù)的情況下，是擴(kuò)大編制建立更龐大的政府，還是用政府購買服務(wù)的方式交給居委會(huì)或其他社會(huì)組織來分擔(dān)治理責(zé)任，這是必選其一的命題。很顯然，不論國家還是社會(huì)都不希望政府繼續(xù)擴(kuò)大規(guī)模了。而街道辦事處提供人財(cái)物給居委會(huì)的目的就是幫助居委會(huì)承擔(dān)治理職責(zé)，服務(wù)社區(qū)居民。撤銷街道辦事處的改革雖然名義上解決了街道辦事處向居委會(huì)等社會(huì)組織攤派任務(wù)的問題，但仍要承擔(dān)政府要求它完成的治理任務(wù)，政府與居委會(huì)等社會(huì)組織的關(guān)系沒有實(shí)質(zhì)性的改變。因此，簡(jiǎn)單地以劃分事權(quán)的方式強(qiáng)制推行政府治理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型難以成功。

（三）社會(huì)主體在國家治理中應(yīng)固守的結(jié)構(gòu)定位

社會(huì)主體在國家治理中要履行協(xié)同黨委和政府開展公共治理活動(dòng)的責(zé)任，尤其是借助黨的組織網(wǎng)絡(luò)的凝聚力，最大限度地吸收公眾參與公共治理活動(dòng)。

1.社會(huì)主體在國家治理體系結(jié)構(gòu)中的組織定位：治理體系中提供多樣性服務(wù)的社會(huì)系統(tǒng)。社會(huì)的多樣性是現(xiàn)代化建設(shè)帶給中國最主要的變化之一，這意味著每個(gè)具體的社會(huì)主體在公共治理活動(dòng)中，都受他們所處的具體環(huán)境、自身的條件，乃至個(gè)體偏好以及其他許多獨(dú)立的變量的影響。社會(huì)主體治理活動(dòng)的差異性也成為滿足廣大社會(huì)成員差異性需求的重要條件。這種情況下就沒辦法預(yù)設(shè)一個(gè)最佳的劃定決策權(quán)的工作規(guī)范，確定社會(huì)主體可以自發(fā)地形成穩(wěn)定的治理秩序。因此，社會(huì)主體是以大量的、自發(fā)方式加入治理活動(dòng)，成為國家治理體系內(nèi)體現(xiàn)社會(huì)多樣性的組成部分。

2.社會(huì)主體在國家治理能力結(jié)構(gòu)中的職能定位：協(xié)同黨委、政府廣泛地參與公共治理。面對(duì)追求最佳公共治理績(jī)效的呼聲，我們可以要求黨委采用最佳的領(lǐng)導(dǎo)方式，要求政府建立最佳的行政模式，卻不得不認(rèn)可乃至鼓勵(lì)社會(huì)主體以多樣的方式參與到治理體系中來。很顯然，黨委、政府在公共治理活動(dòng)中更穩(wěn)定、更有序，也更有力量。而社會(huì)組織能否有效地開展公共治理活動(dòng)，不僅受自身治理資源、治理能力的制約，而且受社會(huì)成員承擔(dān)責(zé)任的意愿和動(dòng)力的影響。因此，社會(huì)主體協(xié)同黨委、政府開展廣泛的治理活動(dòng)是最佳的職責(zé)定位。

各類社會(huì)主體能否與黨委、政府開展廣泛合作，能否滿足社會(huì)日益增長的治理需求，是國家治理是否有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)的試金石。在淮海路街道的改革中，社會(huì)成員對(duì)于政府讓渡出來的治理權(quán)雖然表現(xiàn)了關(guān)注的態(tài)度，但承擔(dān)治理責(zé)任的社會(huì)組織仍然是政府建立的組織，而不是社會(huì)基于自己的意愿建立的組織。鑒于社會(huì)以自組織的方式實(shí)現(xiàn)公共治理的能力仍然欠缺，從黨委和政府的角度尋找解決問題的出路就顯得十分必要。因此，加強(qiáng)社會(huì)組織中的黨建工作，把黨組織建成凝聚群眾、引領(lǐng)群眾的組織樞紐，增強(qiáng)社會(huì)成員的公共意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和合作意識(shí);加強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)組織的公共治理資源的保障和支持，都是提高社會(huì)主體治理能力的重要措施?？傊?，明確黨委、政府、社會(huì)在國家治理轉(zhuǎn)型中的結(jié)構(gòu)定位，不是要固化不同治理主體的組織和功能，而是要明確在國家治理轉(zhuǎn)型中，什么是各類主體必須堅(jiān)守的職能底線，什么是不應(yīng)越界的職能高線。只有在這個(gè)基礎(chǔ)上改革創(chuàng)新，才能夠真正推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。

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責(zé)任編輯：王? 篆