摘 要：本研究以歷史制度主義為分析視角，考察經(jīng)濟(jì)、政治、文化社會等宏大制度背景下的退休制度變遷，研究了相關(guān)政治變量與退休制度間的序列結(jié)構(gòu)，從路徑依賴和制度斷裂生成的角度對退休制度作了較為全面的“結(jié)構(gòu)——?dú)v史”分析。退休制度涉及不同主體間的相關(guān)利益、路徑依賴因素以及不同的觀念等，在改革時要注意統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：退休制度；歷史制度主義；制度變遷

一、問題的提出

中共十八屆三中全會提出“研究并制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”。這闡明了新時期退休制度改革的總體方向和目標(biāo)。退休制度作為社會制度的重要組成部分，不僅關(guān)系到個人的生活水平和生活質(zhì)量，而且對家庭和社會產(chǎn)生重大影響。對企業(yè)的利益和國家的宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會發(fā)展也具有重要意義。

在當(dāng)代中國，退休制度與社會保障制度密切相關(guān)。在新的社會背景下，面對一系列新的問題，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)、人口老齡化日益加劇、就業(yè)形勢日益嚴(yán)峻等，與退休相關(guān)的養(yǎng)老保險制度，退休年齡政策等相關(guān)的政策需要改變。但如何采取有效的措施，做到平衡協(xié)調(diào)各方利益，最大限度滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會需求，改革力度如何，如何克服過去制度中存在的弊病，都是需要我們認(rèn)真研究的課題。因此，我們應(yīng)該從新的視角審視和分析中華人民共和國成立以來退休制度的演變。

二、中國退休制度沿革的結(jié)構(gòu)—?dú)v史分析

如前所述，歷史制度主義的結(jié)構(gòu)觀點(diǎn)傾向于將制度與其他因素一起考慮。在結(jié)構(gòu)分析范式中，有必要分析國家大制度背景與具體制度安排之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，并關(guān)注各種政治變量序列的結(jié)構(gòu)關(guān)系。

1.宏大制度背景下的退休制度變遷

在歷史制度主義的結(jié)構(gòu)分析范式中，宏觀制度語境與特定制度之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系是一個重要的分析框架。

（1）經(jīng)濟(jì)環(huán)境

新中國成立以來，在相當(dāng)長的一段時期，仿照蘇聯(lián)模式，我國實行著高度指令性的計劃經(jīng)濟(jì)模式。計劃經(jīng)濟(jì)主要表現(xiàn)為對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式的調(diào)控以及由政府來主導(dǎo)資源配置。

我國改革開放前的退休制度就受到計劃經(jīng)濟(jì)模式的影響。在50—70年代，退休制度處于分立與統(tǒng)一相交織的狀態(tài)。這與政府對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式的干預(yù)有關(guān)。新中國成立初期實行分立。國家財政撥款給機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老金會帶來負(fù)擔(dān)；而企業(yè)生產(chǎn)受益負(fù)擔(dān)職工退休金。那時，工業(yè)不發(fā)達(dá)，在工廠中的退休人員也較少，因此支付并無太大困難。1958年，隨著第一個五年計劃的完成，中國的發(fā)展目標(biāo)是建設(shè)社會主義，迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì)。此時，強(qiáng)制性計劃的重點(diǎn)在退休制度的統(tǒng)一中發(fā)揮了重要作用。為了追求效率，簡化組織并節(jié)省公司費(fèi)用，有必要將兩個退休制度結(jié)合起來，促進(jìn)勞動力的升級。

改革開放以后，計劃經(jīng)濟(jì)越來越不適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化的需要，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立已成為一種新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。之所以將退休制度與社會化養(yǎng)老相結(jié)合，主要是因為在市場化改革中，國家應(yīng)當(dāng)作為宏觀調(diào)控的主體，不應(yīng)直接參與微觀企業(yè)決策。而企業(yè)的特性是追求經(jīng)濟(jì)效益，這時若由企業(yè)全部負(fù)擔(dān)所有職工的一切退休金，那么就會影響經(jīng)濟(jì)效率。因此，在新的時期，國家將退休引向社會化與企業(yè)負(fù)擔(dān)相結(jié)合，國家給予補(bǔ)貼。

（2）政治環(huán)境

國家政治環(huán)境對政策與制度的制定與實施有著極為深刻的影響。為了確保人民的利益，中華人民共和國成立初期的主要考慮是通過制定法律法規(guī)來保護(hù)人民的利益。在集權(quán)化的管理模式下，早期的退休制度更為傾向統(tǒng)籌，將國家干部和企業(yè)職工一并管理。同時，這也與政社合一的單位體制相配套。

“文革”十年的動蕩使黨和國家遭受了重大損失。在重建退休制度的過程中，要充分考慮一些老干部的利益。也有必要建立離休制度，對一些干部的特殊利益基于關(guān)照。同時，廢除干部終身制，也是防止過分集權(quán)化、優(yōu)化國家行政效率的必要舉措。

（3）文化與社會環(huán)境

中國的傳統(tǒng)文化模式更傾向于社群主義。這也就是我們強(qiáng)調(diào)的集體主義精神。與這種集體主義相配套的就是我國的計劃經(jīng)濟(jì)與政社合一的單位體制。在這種文化影響下的一系列制度，包括退休制度，無一不體現(xiàn)著對整體利益的關(guān)切。因此，改革開放前的退休制度總體上是在集體主義精神環(huán)境下運(yùn)行的，呈現(xiàn)一種國家統(tǒng)籌型的整體性。

20世紀(jì)80年代實施的改革開放政策是新中國建設(shè)的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在這種歷史條件下，經(jīng)濟(jì)得到飛速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)市場化改革帶來了現(xiàn)代企業(yè)制度在中國的產(chǎn)生和擴(kuò)展。個體權(quán)利逐步被受到重視。同時，科技水平不斷提高，進(jìn)而導(dǎo)致人們的物質(zhì)財富和生活水平在總體上有了質(zhì)的飛躍。相應(yīng)地，人們的預(yù)期壽命也不斷提高。因此，退休制度在新的需求下就會發(fā)生新的變革。

從社會建設(shè)角度來說，計劃生育政策的推行、新的就業(yè)形勢、醫(yī)療、教育制度等等，都對人們?nèi)粘Ｉ町a(chǎn)生了很大的影響。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多元化帶來了職業(yè)選擇的多元化，也帶來了需求的多元化，人們呼喚一種能夠滿足個人最大化利益的社會保障制度；人口結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)的新變化也對退休制度與社保制度提出了新的要求。

2.相關(guān)政治變量與退休制度間的序列結(jié)構(gòu)

除了宏大制度情境對新中國退休制度的發(fā)展演變產(chǎn)生著重大制約作用外，多元政治變量也是考察退休制度變遷中的影響因素。

國家意識形態(tài)因素是一個政治變量。在歷史制度主義中，制度通過意識形態(tài)來起作用，人們相信制度的合法性，能夠遵從制度安排，從而降低制度運(yùn)行成本。這就很容易理解，在早期的指令性模式中，人們普遍對國家和政府給予信任和擁護(hù)，使退休制度得以順利調(diào)整和推行。這樣，過去的制度將繼續(xù)放松，新的改革將會出現(xiàn)。

在歷史制度主義的結(jié)構(gòu)范式下，制度與行為之間的相互作用和博弈促進(jìn)了制度變遷。在這個互動中，行為主體的利益是我們分析的重要考察對象。建國初，從國家領(lǐng)導(dǎo)人的宏觀戰(zhàn)略角度出發(fā)，面對著“一窮二白”的落后現(xiàn)實，因此仿照蘇聯(lián)模式建立計劃經(jīng)濟(jì)，大力發(fā)展工業(yè)、農(nóng)業(yè)；新人民的政治權(quán)力需要鞏固，必須尊重廣大無產(chǎn)階級的利益。這一時期的退休制度體現(xiàn)為平均與統(tǒng)一。改革開放以來，以鄧小平為代表的黨中央第二代領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識到當(dāng)時的現(xiàn)實，吸取了文化大革命的教訓(xùn)。因此，包括退休制度在內(nèi)的社保制度改革也成為了經(jīng)濟(jì)體制改革的配套措施。

從退休制度所實施的廣大對象來說，不同主體的利益關(guān)系調(diào)整是改革發(fā)生的驅(qū)動力。如前所述，改革前注重的是平等與集體主義，干部與普通職工，甚至男性與女性之間在工作與報酬方面差異并不大，體現(xiàn)在退休制度中的利益差異也就并不明顯；由于特殊的歷史背景與特定的制度環(huán)境，到了改革新時期，不同利益主體開始形成并逐漸呈現(xiàn)多元化趨勢。不少“文革”時期的老干部曾經(jīng)受到不公正待遇，他們在重新回到工作崗位后希望得到應(yīng)有的待遇。因此，在恢復(fù)與重建退休制度中，為考慮老干部群體的利益，增設(shè)了離休制度，提高他們的政治待遇和經(jīng)濟(jì)待遇。在新的歷史條件下，企業(yè)員工群體也應(yīng)該得到應(yīng)有的保障。尤其在退休方面，相比而言，他們在政治待遇上遠(yuǎn)不如老干部；在經(jīng)濟(jì)待遇方面，他們又參差不齊。因此，統(tǒng)一的退休制度不再適應(yīng)多元化利益的需要。現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度就是在綜合考慮多方利益前提下制定的，但它同樣仍然面臨一系列問題。

3.退休制度變遷的歷史視角

歷史制度主義的另一個主要特征是它對歷史的看法。主要有兩個方面：第一是強(qiáng)調(diào)制度變遷的路徑依賴，第二是制度的斷裂和生成。前者指的是制度的自我強(qiáng)化性質(zhì)，這往往是制度變遷的障礙；后者描述了制度變遷的整個過程，突出了制度變遷的動力機(jī)制，即“歷史否決點(diǎn)”。

（1）退休制度變遷的路徑依賴分析

我國的退休制度是在新中國成立初期就已制定的，制度本身在早期運(yùn)行中確實對社會發(fā)展發(fā)揮著一定的作用。在制度實施過程中，政治領(lǐng)導(dǎo)人的講話和指示更加強(qiáng)了制度的合法性。在50—70年代，政治權(quán)威的力量較為強(qiáng)大，這使得一系列制度得以推行甚至強(qiáng)化。50年代退休制度由分立走向統(tǒng)一便是權(quán)威推動的結(jié)果。在這種權(quán)威力量影響之下，統(tǒng)一的退休制度能夠?qū)嵤?0余年之久。

同時，制度本身具有復(fù)雜性。退休制度涉及到方方面面，既有不同主體的利益，也涉及各項相關(guān)制度，因此，制度一旦生成并實施，然后會有利益相關(guān)者，并將參與其他系統(tǒng)。退休制度是關(guān)乎社會建設(shè)的大事，在計劃指令型的統(tǒng)一退休制度形成后，一些相關(guān)主體就會產(chǎn)生既得利益，這會成為改革的阻礙。退休制度的制定與實施也不是由一個部門單獨(dú)做出的，它會涉及許多部門，需要綜合協(xié)調(diào)。1986年新的養(yǎng)老保險模式的建立直到1997年正式確立新員工養(yǎng)老保險制度才正式確立。同樣，男女工人的退休年齡也遵循路徑依賴?yán)碚?。國家?guī)定的男性退休年齡基本固定為60歲，女性50-55歲，男性晚于女性。這一政策一直延續(xù)至今。

（2）制度變遷——制度斷裂與生成

歷史制度主義的歷史觀在解釋制度變遷時將制度分為兩個時期。在系統(tǒng)的正常階段，系統(tǒng)將遵循路徑依賴?yán)碚?，系統(tǒng)與環(huán)境之間將存在一定的平衡；但當(dāng)制度處于“歷史否決點(diǎn)”時，制度會處于一種各種力量相互沖突的狀態(tài)，在這種情況下，制度會發(fā)生“斷裂”，即處于一種失序狀態(tài)，這時就會面臨新的制度選擇。當(dāng)系統(tǒng)重新生成時，它開始遵循新的路徑依賴法。

制度的斷裂是當(dāng)社會經(jīng)濟(jì)政治發(fā)生劇烈變動時所出現(xiàn)的一種沖突狀態(tài)。在新中國60余年的發(fā)展中，影響最大的制度劇烈變化主要是兩個，一個是1966年的“文化大革命”，另一個是20世紀(jì)七十年代末八十年代初開始的改革開放。在“文化大革命”期間，中國的退休制度出現(xiàn)了停滯，原有的政策沒有實施。甚至出現(xiàn)許多不公正的待遇，一些本該享受到退休政策的人未能享受到。更嚴(yán)重者，有些地區(qū)和部門根本未實行退休制度。1978年，召開黨的十一屆三中全會，停止階級斗爭，集中精力進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，這一轉(zhuǎn)變同樣是一場生產(chǎn)領(lǐng)域和思想領(lǐng)域的革命。這一時期，既有“文革”后退休制度的恢復(fù)重建，也有新的退休制度的醞釀生成。對于“文革”遭受打擊的老干部，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)恼未?，這就促使了離休制度的生成。

改革開放的重點(diǎn)是深化經(jīng)濟(jì)體制改革。自20世紀(jì)80年代以來，改革繼續(xù)推進(jìn)，但改革也面臨一些問題。因此，1992年，黨的十二大正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。與市場經(jīng)濟(jì)體制相對應(yīng)的是一個適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)化法律體系和社會保障體系。過去的退休制度從總體上看已不能適應(yīng)市場化改革的需要，企業(yè)負(fù)擔(dān)過重、職工個體利益無法得到真正保障。這時，推行與新型養(yǎng)老保險相結(jié)合的退休制度就成為新的選擇，在做出“建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)”重大決策這個歷史關(guān)鍵點(diǎn)上，退休制度也實現(xiàn)了新的轉(zhuǎn)型。

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作者簡介：

張藝爍，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，主要從事中國政府與政治研究。