摘 要：隨著中小城市增量建設放緩，存量更新成為城市規(guī)劃領域關注的熱點。多數(shù)中小城市尚未建立更新體系，缺乏更新政策，舊城更新主要依托棚戶區(qū)改造、工業(yè)用地“退二進三”、城市環(huán)境整治等開展，以增長為導向，忽視城市內在功能，缺乏穩(wěn)定的更新機制。面對經濟轉型發(fā)展，城市更新需要為城市高質量發(fā)展服務，實現(xiàn)更新目標、路徑、方式的轉變。新時期，中小城市舊城更新應抓住城市戰(zhàn)略區(qū)域，著眼城市整體功能提升，推動微改造實現(xiàn)漸進式的更新，并構建多元合作機制，拓寬更新渠道。

關鍵詞：中小城市;高質量發(fā)展;舊城更新;城市規(guī)劃

隨著城市經濟的轉型，城市大規(guī)模的擴張逐步放緩，城市建設轉向高質量發(fā)展的階段。在城市更新的實踐中，大城市以其發(fā)展活力強、更新體系完善、管理水平高等優(yōu)勢走在前列，而作為中國城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎和支撐的眾多中小城市，城市更新面臨問題與困境。王世福等從結果導向、規(guī)劃管理、組織方式和具體設計4個方面提出城市更新中的城市設計策略[1];車志暉等對“政府主導”“市場主體”“多元共治”三種城市更新模式進行分析解構，探討了社會資本增量下更新可持續(xù)的應對策略[2];張翀等結合實際城市更新項目，總結城市更新項目中的工作機制，并提出基于多方利益平衡的綜合性城市更新策略[3];黃砂從產權交易與城市更新的關系切入，提出了產權交易影響下的城市更新策略[4];方曉等探索了義烏老城區(qū)城市更新思路、更新模式、更新要點及更新運作方式[5];丁旭鵬等以衢州老城區(qū)更新為例，分析總結修補型城市更新的實施方案[6]。國內外學者對城市更新策略分不同角度進行了研究，但對中小城市舊城更新的針對性研究不多，本文著重分析當前中小城市更新的主要方式和問題，以城市高質量發(fā)展的思路轉變?yōu)閷?，提出中小城市舊城更新的策略建議。

一、中小城市更新的主要做法

（一）依托棚戶區(qū)改造開展更新

2014年開始，國家對棚戶區(qū)改造加大支持力度，國開行成立專門機構重點支持棚戶區(qū)改造及相關城市基礎設施等建設，城市政府通過土地抵押向國開行貸款，推行貨幣化安置，解決了棚戶區(qū)改造中最重要的資金來源問題，中小城市以棚戶區(qū)改造為契機推進城市更新。2018年，隨著國際國內形勢的變化，國開行收緊棚改審批，中小城市原有大規(guī)模推進的“棚改”模式不能持續(xù)。

（二）依托工業(yè)用地“退二進三”開展更新

“退二進三”是國家對城市與產業(yè)結構的調整政策，更新改造衰敗的工業(yè)用地，發(fā)展商業(yè)、服務業(yè)等第三產業(yè)，實現(xiàn)城市升級發(fā)展。實施“退二進三”是城市發(fā)展到一定階段，城市空間擴張和城市功能布局優(yōu)化的必然選擇[7]。“退二進三”契合了城市更新提高土地利用效率、促進城市功能優(yōu)化布局調整的要求，主要通過相關地方政策進行支撐落實，是中小城市更新的一種常用模式。

（三）依托城市環(huán)境整治開展更新

城市環(huán)境整治是改善城市公共空間環(huán)境，提升城市景觀形象風貌的重要城市行動。環(huán)境整治一般包括河流水系整治、景觀大道提升、街區(qū)的改造、門戶節(jié)點的美化等內容，目的在于改善居住環(huán)境，提升生態(tài)環(huán)境質量，補足城市基礎設施短板，提高公共服務水平，一般由市政府組織，多部門聯(lián)合行動，與“創(chuàng)衛(wèi)、創(chuàng)城”等相結合（圖1）。

（四）依托重大設施的建設開展更新

城市重大基礎設施建設或改造包括火車站改造、機場搬遷、政府遷建、地鐵和輕軌建設等，一般由政府主導和投入，具有很強的公共屬性。通過重大設施的建設對周邊區(qū)域進行更新改造，釋放存量土地，依托有力主體適時推動城市開發(fā)，優(yōu)化城市布局，升級城市功能。

二、中小城市更新的核心問題

（一）增長導向的更新方式

增長為導向的更新開發(fā)實質上是過度追求經濟效益，不斷增加容積率與建筑密度，不僅降低了居住環(huán)境質量，而且產生大量的設施需求，打破了地區(qū)設施的供需平衡，當公共設施投入跟不上更新開發(fā)建設的情況下，將降低城市服務水平，產生嚴重城市問題。在過去的一段時間內，中小城市經過一輪輪的房地產開發(fā)熱潮后，土地市場熱度逐漸褪去，住宅庫存也將面臨很大的壓力。在當前城市人口集聚逐步放緩的情況下，增長導向的更新方式不僅會影響城市物質環(huán)境質量，而且會導致生產要素的錯配，降低城市效率。

（二）關注外在形象忽視內在功能

很多中小城市熱衷于表面工程，過于關注建筑外立面的美化、街道表面的形象設計、濱水空間的整治等工作，忽視了城市街區(qū)內部功能的提升，使得街區(qū)內里出現(xiàn)功能衰退、居住環(huán)境惡化、服務設施配套不足等問題，城市更新靚麗了外表，留下了頑疾。過于關注城市外在形象的更新并不能解決舊城衰退的根本問題，城市更新的目標不僅是城市環(huán)境風貌的改變，更是通過更新梳理城市的用地、交通、設施問題，優(yōu)化提升城市功能。

（三）缺乏完善的市場化運作機制

在土地價值低、更新規(guī)模小、城市管理水平不高等因素的影響下，中小城市未能形成市場化的舊城更新運作機制。一方面，過去的城市更新基本將開發(fā)成本低、土地溢價率高的地塊開發(fā)殆盡，剩余區(qū)塊更新難度大，更新開發(fā)中政府、開發(fā)商、居民利益難以找到平衡點。另一方面，國家原有的棚改政策收緊，銀行等金融機構對中小城市棚改信貸的收益缺乏足夠的信心，不愿給予大額度貸款，從而使得依靠國家棚改政策推動更新這條道路變得狹窄。如果缺少政策和城市事件的推動，中小城市更新將很難通過市場化推動，而城市事件存在不確定性，宏觀政策也具有周期性與多變性，中小城市更新缺乏漸進性和持續(xù)性。

（四）更新政策的缺位

中小城市不具有大城市的存量用地規(guī)模，也缺少更新政策的制定經驗，更不具備建立更新管理專業(yè)部門的能力，在更新體系與配套政策均不完整的情況下，缺乏存量更新的制度和政策路徑，更新項目的編制、審批、實施、管理等只能按照現(xiàn)有的項目實施流程，城市更新由“漸進式有機治療”變成了“手術式快速治療”。在中小城市更新政策缺位的背景下，土地產權主體自行改造等更新方式缺乏政策支持，在改造中，工業(yè)用地如需轉變性質，按照土地管理法需要政府收儲土地重新出讓，直接加大了更新改造的成本和不確定性，更新活力被嚴重抑制。缺乏更新政策也使得更新中公共設施配置缺乏明確的保障，無法保障更新中的公共利益。

三、中小城市更新的思路

隨著經濟發(fā)展轉型，國家提出高質量發(fā)展的要求。對于中小城市發(fā)展來講，城市更新要為城市高質量發(fā)展服務，實現(xiàn)更新的目標、路徑、方式的轉變。

（一）由經濟效益向綜合價值轉變

隨著國家對高質量發(fā)展的要求，中小城市單純追求經濟效益的更新導向已不合時宜，從轉型發(fā)展來看，城市更新逐漸轉變?yōu)榈禺a商轉型、城市消費升級和各方資源合作的重要平臺，經營城市的重要平臺。城市更新中，創(chuàng)意、共識、產業(yè)、資本等要素非常關鍵，經濟效益之外的生態(tài)效益、社會效益、文化效益、環(huán)境效益等同樣重要，應通過舊城更新獲取綜合的價值與效益。

（二）由物質改造向空間轉型轉變

物質空間改造是城市更新的重要內容，但并不等于城市更新的全部，單純的物質空間改造缺乏內涵，是城市建設的堆砌與重復。在國家經濟轉型與城市高質量發(fā)展的背景下，中小城市應逐步改變空間擴張發(fā)展的態(tài)勢，轉向對存量土地資源的利用，盤活存量用地，優(yōu)化城市格局，升級城市功能，實現(xiàn)空間轉型，支撐并推動經濟轉型升級。

（三）由制度缺失向體系完善轉變

受舊城更新工作體系不完善的制約，中小城市更新缺乏動力與活力，以高質量發(fā)展為契機，中小城市將建立包括“運作體系+政策體系+行政體系”的更新工作體系，完善制度與政策，給舊城更新提供保障。其中，更新運作體系主要解決城市更新的操作流程問題，更新政策體系主要解決城市更新的合法性、依據(jù)性問題，更新行政體系主要解決城市更新的行政管理問題。

四、中小城市更新的策略

（一）以戰(zhàn)略區(qū)域為抓手

中小城市齊頭并進的更新推進方式缺乏效率，應抓住重點戰(zhàn)略區(qū)域，提升核心地區(qū)功能，以此帶動整體城市更新。

1.以核心區(qū)域更新為引領

改變傳統(tǒng)的平鋪直敘的推進方式，針對重點、一般地區(qū)制定不同的更新策略，實現(xiàn)對城市核心區(qū)域的提升，以核心區(qū)域更新為抓手，打造高品質城市節(jié)點，帶動外圍區(qū)域的更新，推動整體功能提升。核心更新區(qū)域一般選擇城市公共區(qū)域、具有文化價值的區(qū)域、具有環(huán)境價值的區(qū)域等。

2.以線型空間更新為帶動

以道路、河流水系、鐵路沿線等重要的線型空間為抓手，梳理沿線資源，重點更新公共空間廊道區(qū)域，提升空間土地價值、環(huán)境價值，增強吸引力，將水系整治、道路提升、鐵路沿線改造等與廊道周邊城市地區(qū)更新結合，以線串面，實現(xiàn)濱水、沿路等區(qū)域功能升級與風貌控制。如某市舊城更新中，規(guī)劃以主干水系及幾條景觀大道沿線的更新為基礎，通過老舊小區(qū)更新與線型公共空間更新的結合，實現(xiàn)城市空間優(yōu)化與地區(qū)功能升級（圖2）。

（二）著眼整體功能提升

統(tǒng)籌劃分更新區(qū)域，實施更新分類引導，通過基礎設施和服務設施的配套提升街區(qū)整體功能，改善街區(qū)整體環(huán)境，提高宜居性。

1.整體統(tǒng)籌基礎上實現(xiàn)分類引導

按照控規(guī)管理單元進行更新片區(qū)劃分，以更新片區(qū)為基礎劃分不同類型的更新功能區(qū)，分別從歷史保護、核心功能培育、風貌管控、特色塑造等方面進行統(tǒng)籌分類，并提出各類功能區(qū)在更新方式、更新導向、更新措施等方面的指引，實現(xiàn)對改造區(qū)域的整體管控。如某市舊城更新規(guī)劃中將老城劃分為四個更新功能區(qū)，并分別提出更新導向與功能指引策略，從整體上統(tǒng)籌指導舊城功能安排（表1）。

2.完善設施提升舊城內在功能

城市設施老舊和欠缺是影響城區(qū)服務水平和環(huán)境質量的重要因素，同時也影響城市的整體功能。更新中要注重對基礎與服務設施的系統(tǒng)性修補，對于設施的改造不能就地塊論地塊，應著眼于全局，結合更新總體布局，系統(tǒng)性地對城市基礎與服務設施進行修補，保障設施供給能力，提升城市整體功能。

（三）積極推動微改造

微改造是指在維持現(xiàn)狀建設格局基本不變的前提下，通過建筑局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕，以及整治改善、保護、活化，完善基礎設施等辦法實施的更新方式，主要適用于城市中對整體格局影響不大，但現(xiàn)狀用地功能與周邊發(fā)展存在矛盾、用地效率低、人居環(huán)境差的地塊[8]。

改變過去拆建為主的更新方式，積極推動微改造，通過維護修繕、功能改變等方式完善城市功能，減少對城市肌理的沖擊和破壞。對老化的公共建筑更新利用，增加公共區(qū)域活力;圍繞城區(qū)水系梳理零星的更新圖斑，增補小綠地、小廣場等公共開敞空間;圍繞社區(qū)生活圈梳理插花地等，植入社區(qū)服務功能，完善社區(qū)服務設施。

微改造強調人居環(huán)境、公共設施的漸進式改善，就像中醫(yī)的針灸療法，通過局部改善促進整體代謝[9]。微改造是中小城市舊城更新的方向，通過微改造可以避免在大拆大建的情況下，有效提高城市品質，優(yōu)化城市功能，此外，微改造中強調公眾參與，可有效推動社會治理方式的創(chuàng)新。

（四）構建多元合作機制

多元主義的思想認為城市規(guī)劃應將城市社會各方面的要求、價值判斷和愿望結合在一起，在不同群體之間進行充分的協(xié)商，任何一個團體都不應該壟斷決策過程[10]。在城市更新中，多元合作機制的建設是多元主義思想的重要實踐。不完善的市場不應該是政府直接介入城市更新項目的直接原因，政府在城市更新中的角色需要重新定位，由“直接參與”轉為“秩序保證”[11]，中小城市更需要理順政府、市場、居民三者在不同類型更新項目中的角色，建立各方穩(wěn)定的合作機制。

從北上廣深等大城市舊城更新經驗來看，利益平衡是更新能夠持續(xù)推動的重要因素，而中小城市土地價值低，單靠市場無法實現(xiàn)更新地區(qū)的經濟利益平衡。這就需要引入外部資金的力量，擴展更新投入資金來源，優(yōu)化利益分享機制，重點支持PPP等合作類型的舊城更新項目，并擴展舊城更新渠道，通過歷史文化資源保護、公益性項目建設等推動舊城更新。

五、結語

城市發(fā)展進入存量更新階段，面對管理水平低、更新基礎差的中小城市，城市更新策略的研究可以為其舊城更新工作方向提供指引，為盡快建立合適的更新路徑和方式提供參考，使中小城市舊城更新實現(xiàn)漸進式的發(fā)展?；诟黝愔行〕鞘械亩鄻有裕瑢τ诰唧w實施性的策略，仍需要結合具體實踐做更深入層面的研究。

參考文獻：

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[3]張翀，宗敏麗，陳星.多方參與的綜合性城市更新策略與機制探索[J].規(guī)劃師，2017，（10）：76-81.

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[11]張磊.“新常態(tài)”下城市更新治理模式比較與轉型路徑[J].城市發(fā)展研究，2015，（12）：57-62.

作者簡介：

隋玉亭，廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院，主創(chuàng)規(guī)劃師。研究方向：城市與區(qū)域規(guī)劃、城市更新等。