彭雪　何繼紅　黃慧茵　揭巧

摘 要：2018年3月，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng)，自然資源部成立，空間規(guī)劃體系改革啟動(dòng)在即。改革過(guò)渡期佛山通過(guò)識(shí)別空間利用中的主要矛盾，聚焦于建設(shè)與非建設(shè)用地，設(shè)計(jì)符合佛山實(shí)際的“兩線三區(qū)”的模式，并轉(zhuǎn)換規(guī)劃編制的關(guān)注重點(diǎn)，拋開(kāi)了學(xué)科和部門(mén)的偏見(jiàn)，追溯法律法規(guī)，梳理部門(mén)事權(quán)，建立了規(guī)劃與管控要素的對(duì)應(yīng)關(guān)系，依托信息化手段開(kāi)展了廣泛深入的協(xié)調(diào)，并提出了未來(lái)避免新沖突的技術(shù)路徑。佛山的做法搭建了行之有效的改革過(guò)渡期管理框架，也為空間規(guī)劃改革提供了一份全新的實(shí)踐范例。

關(guān)鍵詞：佛山;空間規(guī)劃改革;多規(guī)沖突;事權(quán);協(xié)同;信息化

一、引言

近年來(lái)，由多規(guī)沖突引起的規(guī)劃體系改革問(wèn)題受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。從2014年國(guó)家四部委主導(dǎo)的28個(gè)“多規(guī)合一”城市試點(diǎn)，到2016年9個(gè)省份的省級(jí)“空間規(guī)劃”改革試點(diǎn)，以及各地大量非試點(diǎn)城市的自發(fā)實(shí)踐，期間相關(guān)的理論討論熱烈開(kāi)展，各種政策密集出臺(tái)。全國(guó)上下對(duì)規(guī)劃體系改革的探索熱潮體現(xiàn)了管理的實(shí)際需要。隨著探討的逐步深入，人們對(duì)規(guī)劃體系改革理解有了幾個(gè)明顯的轉(zhuǎn)變：意義明顯拔高，規(guī)劃體系改革的目的不再局限于解決多規(guī)沖突，而是以建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展為根本目的，以提升國(guó)家治理體系和治理能力為實(shí)現(xiàn)路徑，規(guī)劃體系改革是上述工作的重要抓手;規(guī)劃體系改革不是單純技術(shù)層面能解決的，必須從體制機(jī)制、法律法規(guī)層面探索突破;改革也不是單個(gè)的城市或省份能推動(dòng)的，必須由國(guó)家自上而下推進(jìn)改革。

伴隨著上述認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變，2018年上半年，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革正式啟動(dòng)，自然資源部成立，規(guī)劃體系改革的體制建設(shè)邁出了實(shí)質(zhì)性的一步，省、市的機(jī)構(gòu)改革也已箭在弦上。針對(duì)機(jī)構(gòu)改革的方案中提出“一個(gè)國(guó)土空間規(guī)劃，統(tǒng)領(lǐng)多個(gè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃”，眾多解讀意見(jiàn)不一。但規(guī)劃體系具體如何演變，成果形式如何，目前還尚未形成定論。

規(guī)劃體系改革對(duì)于不同發(fā)展階段的城市來(lái)說(shuō)難度是不一樣。增量發(fā)展階段的城市中，因?yàn)檫€有增量空間，多規(guī)沖突可以通過(guò)做大建設(shè)的盤(pán)子來(lái)解決。而存量發(fā)展階段的城市空間資源緊張，已無(wú)充足的騰挪空間，而多規(guī)沖突也往往更劇烈，解決起來(lái)更困難。對(duì)于后者，套用標(biāo)準(zhǔn)模式來(lái)解決空間資源和多規(guī)沖突問(wèn)題，通常都會(huì)遇到阻礙。空間規(guī)劃體系改革在即，如果一味被動(dòng)地等待改革的錘子落地，要么會(huì)落實(shí)效果不理想，要么變成在行政力量下強(qiáng)行執(zhí)行，等同于削足適履。更為積極的選擇是主動(dòng)探索，摸索出一條適用于該類(lèi)城市的編制和實(shí)施路徑，銜接中央對(duì)于空間規(guī)劃體系改革的要求，為改革提供一個(gè)有益的案例。

佛山市地處珠三角地區(qū)，緊鄰廣州，毗鄰港澳，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平靠前，2017年全市生產(chǎn)總值 9549.60億元，常住人口765.67萬(wàn)人。市域下轄禪城、南海、順德、三水、高明五區(qū)，總面積3797.72平方公里。市域建設(shè)強(qiáng)度在2016年已達(dá)38.18%，超出2020年規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模，建設(shè)強(qiáng)度偏高，新增建設(shè)用地資源緊張，空間資源的騰挪空間不大，未來(lái)發(fā)展預(yù)計(jì)將以存量乃至減量模式為主，是改革過(guò)渡期探索理順多規(guī)沖突、推進(jìn)多規(guī)合一、銜接新的空間規(guī)劃體系的有力案例。

二、識(shí)別矛盾：聚焦于建設(shè)用地與非建設(shè)用地

建設(shè)用地資源緊缺的另一面，是市域空間資源配置方式的不合理。規(guī)劃是政府統(tǒng)籌、調(diào)控空間資源的重要公共政策。佛山市目前已批市級(jí)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、五區(qū)分區(qū)規(guī)劃共10項(xiàng)，市級(jí)控制線類(lèi)規(guī)劃14項(xiàng)，設(shè)施類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃21項(xiàng);已批的控制性詳細(xì)規(guī)劃數(shù)據(jù)成果為396個(gè)，其中市規(guī)劃局組織編制10個(gè)，禪城區(qū)123個(gè)，南海區(qū)47個(gè)，順德區(qū)170個(gè)，佛山新城12個(gè)，三水區(qū)14個(gè)，高明區(qū)20個(gè)。由于規(guī)劃銜接情況參差不齊、編制時(shí)點(diǎn)不一、缺乏動(dòng)態(tài)更新等原因，各類(lèi)規(guī)劃之間沖突嚴(yán)重，造成了空間資源的浪費(fèi)、行政效率的低下和政府公信力的受損。

空間規(guī)劃的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題是土地發(fā)展權(quán)[1]。政府設(shè)定土地分區(qū)管制的開(kāi)發(fā)利用要求與條件，作為土地發(fā)展權(quán)的法定依據(jù)。對(duì)土地發(fā)展權(quán)可以按建設(shè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、生態(tài)等不同用途分類(lèi)。這些用途細(xì)分中，矛盾最尖銳、沖突最劇烈的可歸結(jié)為建設(shè)與保護(hù)。因此，區(qū)分市域土地是否作為建設(shè)空間是空間規(guī)劃改革的核心工作，也是重要抓手，首先需將非建設(shè)用地和建設(shè)用地的界限逐步清晰。

三、事權(quán)對(duì)應(yīng)：轉(zhuǎn)換規(guī)劃編制的關(guān)注重點(diǎn)

（一）事權(quán)對(duì)應(yīng)，權(quán)責(zé)清晰

城市通過(guò)一定的政策工具和手段限制保護(hù)區(qū)域建設(shè)開(kāi)發(fā)，表面上看，這些限制來(lái)自各類(lèi)控制線和管控分區(qū)規(guī)劃中，一旦城市生態(tài)空間保護(hù)不力、被逐步侵蝕，規(guī)劃的編制和實(shí)施首當(dāng)其沖會(huì)遭到質(zhì)疑。傳統(tǒng)的規(guī)劃編制和實(shí)施領(lǐng)域確實(shí)有許多不足，如多規(guī)之間存在沖突、實(shí)施監(jiān)督機(jī)制的不完善、利益補(bǔ)償機(jī)制的缺乏等，但更深層的原因在于將規(guī)劃當(dāng)作唯一有效的工具，對(duì)規(guī)劃的事權(quán)沒(méi)有清晰的認(rèn)識(shí)，大包大攬了城市的所有生態(tài)保護(hù)要求。

實(shí)質(zhì)上，生態(tài)的保護(hù)有其實(shí)際對(duì)應(yīng)的保護(hù)對(duì)象。各類(lèi)控制線和管控分區(qū)規(guī)劃都是因?yàn)楣芸刂黧w的存在而劃定，具體的管理事權(quán)有各自的主管部門(mén)。佛山的情況是規(guī)劃編制后，其實(shí)施是通過(guò)規(guī)劃部門(mén)的職權(quán)內(nèi)實(shí)施，通過(guò)控規(guī)編制、建設(shè)項(xiàng)目審批證書(shū)來(lái)落實(shí)。其中關(guān)鍵問(wèn)題在于規(guī)劃成果與其他部門(mén)的事權(quán)關(guān)聯(lián)性較差，往往是被動(dòng)地落實(shí)其他部門(mén)對(duì)管控主體的認(rèn)定、調(diào)整、修改，無(wú)法及時(shí)聯(lián)動(dòng)更新。規(guī)劃編制后很快就會(huì)與空間實(shí)體脫節(jié)，要等下一次規(guī)劃修編重新調(diào)查現(xiàn)狀時(shí)才能再次對(duì)接，在這期間，新的建設(shè)占用生態(tài)已經(jīng)發(fā)生，規(guī)劃變成了事后追認(rèn)。

規(guī)劃編制實(shí)施與空間（管控）主體的管理脫節(jié)是造成當(dāng)前生態(tài)保護(hù)不到位的關(guān)鍵。理清事權(quán)和責(zé)任是當(dāng)前規(guī)劃體系改革的重要難題，必須建立起“誰(shuí)編制誰(shuí)實(shí)施、誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管”的管理體系。

（二）追溯法律，部門(mén)調(diào)研

規(guī)劃體系要改革，離不開(kāi)對(duì)管控主體的追溯。佛山市通過(guò)法律法規(guī)梳理、部門(mén)調(diào)研確認(rèn)，積極進(jìn)行了溯源的嘗試。

首先全面梳理現(xiàn)有控制線和管控分區(qū)規(guī)劃的技術(shù)指南和法律法規(guī)，分解出規(guī)劃背后對(duì)應(yīng)的管控主體，順藤摸瓜再全面解讀管控主體對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)。通過(guò)對(duì)44項(xiàng)相關(guān)法律法規(guī)等文件的解讀，梳理出空間的27類(lèi)管控要素，并初步明確主管部門(mén)、審批權(quán)限等信息。受我國(guó)部門(mén)間條塊式管理的影響，法律法規(guī)也存在銜接不暢的問(wèn)題。以濕地公園的管理為例，按照《國(guó)家濕地公園管理辦法》（林濕發(fā)〔2017〕150號(hào)）來(lái)說(shuō)，濕地公園屬于林業(yè)部門(mén)的事權(quán)，但住房城鄉(xiāng)建設(shè)部也印發(fā)了《城市濕地公園管理辦法》（建城〔2017〕222號(hào)），規(guī)定城市濕地公園的管理事權(quán)屬于住建部門(mén)，二者之間存在交叉、矛盾。

接下來(lái)深入部門(mén)調(diào)研。由于我國(guó)政府相關(guān)部門(mén)規(guī)劃事權(quán)界定不清晰、存在交叉重疊[2]，必須對(duì)按照法律法規(guī)梳理出的事權(quán)予以確認(rèn)和明晰。調(diào)研主要涉及規(guī)劃、住建、環(huán)保、水務(wù)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土等7大部門(mén)，以市級(jí)部門(mén)為重點(diǎn)，向上積極爭(zhēng)取、主動(dòng)對(duì)接省級(jí)部門(mén)，向下結(jié)合區(qū)的空間資源基礎(chǔ)，有針對(duì)性地推進(jìn)區(qū)級(jí)調(diào)研。調(diào)研工作實(shí)際覆蓋到省、市、區(qū)三級(jí)共39個(gè)相關(guān)部門(mén)（表1）。結(jié)合調(diào)研對(duì)事權(quán)梳理結(jié)果進(jìn)一步深化：首先，明確本地事權(quán)歸口部門(mén)，對(duì)法律法規(guī)中有矛盾的予以澄清，無(wú)矛盾的予以確認(rèn)，如上述濕地公園的管理事權(quán)經(jīng)調(diào)研屬佛山市林業(yè)部門(mén)管轄。其次，建立管控要素清單，確認(rèn)管控要素有無(wú)，調(diào)研明確，佛山暫無(wú)自然岸線、野生動(dòng)植物自然棲息地等名目的管控要素，此外文物和歷史街區(qū)、城市公園、防護(hù)綠地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護(hù)區(qū)等4類(lèi)空間要素主要在建設(shè)用地中進(jìn)行管理，故生態(tài)類(lèi)管控要素明確為21類(lèi)（表2）。

（三）核對(duì)層級(jí)，落實(shí)空間

根據(jù)管控要素的詳細(xì)名錄，一方面明確要素調(diào)整權(quán)限，對(duì)照著名錄和法律法規(guī)、調(diào)研結(jié)果，并特別關(guān)注收集、比對(duì)各要素的設(shè)立批文，區(qū)分各要素的調(diào)整權(quán)限在哪個(gè)層級(jí)，主要分為省級(jí)及以上、市級(jí)、區(qū)級(jí)及以下三類(lèi)。如永久基本農(nóng)田的調(diào)整需經(jīng)國(guó)務(wù)院審批，其調(diào)整權(quán)限全部屬于省級(jí)及以上;風(fēng)景名勝區(qū)按批準(zhǔn)等級(jí)分，西樵山風(fēng)景名勝區(qū)是國(guó)家級(jí)，屬于省級(jí)及以上權(quán)限，另有6個(gè)市級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)位于順德區(qū)，屬市級(jí)權(quán)限;水庫(kù)按級(jí)別分，佛山市域內(nèi)3個(gè)中型水庫(kù)屬市級(jí)權(quán)限，22個(gè)小I型水庫(kù)屬區(qū)級(jí)權(quán)限。以此類(lèi)推，各要素逐一明確其調(diào)整權(quán)限。綜合來(lái)看，除國(guó)土的垂直管理特點(diǎn)較明顯外，其他各部門(mén)多呈現(xiàn)出事權(quán)高度下沉的特點(diǎn)，具體的審批、管理事權(quán)大多由區(qū)級(jí)執(zhí)行，市級(jí)以監(jiān)管、業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主。

另一方面，落實(shí)空間圖紙，建立與名錄相匹配的空間矢量數(shù)據(jù)庫(kù)。各要素的基礎(chǔ)資料完備情況參差不齊，資料獲取難度總體較大。有的數(shù)據(jù)質(zhì)量較好，如永久基本農(nóng)田有準(zhǔn)確并及時(shí)更新的矢量數(shù)據(jù)庫(kù)，西樵山國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)以其總體規(guī)劃的范圍為準(zhǔn);有的是市、區(qū)對(duì)照批文或法律條文進(jìn)行管理，并無(wú)準(zhǔn)確范圍圖紙的，調(diào)整數(shù)據(jù)來(lái)源采用當(dāng)下可信度最高的數(shù)據(jù)，如水源保護(hù)區(qū)，聯(lián)系省環(huán)保廳提供資料，外江河道、內(nèi)河涌等資料采用佛山市近期編制的藍(lán)線規(guī)劃中的數(shù)據(jù);有的是部門(mén)內(nèi)部管理，但市、區(qū)并不掌握數(shù)據(jù)的，協(xié)調(diào)難度非常大，需經(jīng)復(fù)雜的協(xié)調(diào)過(guò)程獲取，如林斑數(shù)據(jù)。

將部門(mén)管控要素和生態(tài)管控的規(guī)劃成果匯總后（圖1））可知，市域72.20%的土地受到一種或多種管控要求的限制不允許建設(shè)。而《土地利用總體規(guī)劃》規(guī)劃到2020年建設(shè)用地規(guī)模將達(dá)市域面積的37.39%。僅從數(shù)字上判斷，市域至少有9.59%的空間資源在建設(shè)訴求與非建設(shè)管控要求之間存在沖突，如果結(jié)合布局來(lái)看，沖突范圍將更大。

（四）創(chuàng)新體系，承前啟后

在設(shè)計(jì)空間規(guī)劃體系時(shí)，對(duì)國(guó)內(nèi)城市經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析，目前在空間管制分區(qū)主要采取了兩種模式：第一種是“一線兩區(qū)”模式（圖2）。以廈門(mén)市、福州市、臺(tái)州市和南京市等為例，城市開(kāi)發(fā)邊界與生態(tài)控制線兩線合一，開(kāi)發(fā)邊界線內(nèi)為集中城市建設(shè)區(qū)，開(kāi)發(fā)邊界線外為生態(tài)控制區(qū)，在生態(tài)控制區(qū)內(nèi)劃定生態(tài)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)線。第二種是“三區(qū)三線”模式（圖3）。以寧夏省、長(zhǎng)沙市、長(zhǎng)春市和成都市等為例，劃定三區(qū)，分別為城鎮(zhèn)用地區(qū)、農(nóng)業(yè)用地區(qū)和生態(tài)用地區(qū)，城鎮(zhèn)用地區(qū)內(nèi)劃定城市開(kāi)發(fā)邊界線，生態(tài)用地內(nèi)劃定生態(tài)紅線，農(nóng)業(yè)用地區(qū)內(nèi)劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)線。無(wú)論是“一線二區(qū)”模式還是“三區(qū)三線”模式，集中建設(shè)區(qū)與非集中建設(shè)區(qū)之間均有明確邊界線。

鑒于佛山空間資源緊缺的現(xiàn)狀，及事權(quán)高度下沉、管控沖突等實(shí)際特點(diǎn)，上述兩種模式都難以適用。在明確的生態(tài)空間和集中建設(shè)空間之間，應(yīng)設(shè)置一個(gè)彈性處理的空間，逐步向兩個(gè)方向調(diào)整。故提出佛山采用“兩線三區(qū)”模式（圖4），城市開(kāi)發(fā)邊界和生態(tài)控制線為兩大線，統(tǒng)領(lǐng)其他控制線，逐步引導(dǎo)市域空間走向明晰而統(tǒng)一的建設(shè)與生態(tài)邊界。

“兩線三區(qū)”模式不僅是適應(yīng)佛山市市情的現(xiàn)實(shí)選擇，也是適應(yīng)空間規(guī)劃體系改革的靈活安排?？臻g規(guī)劃體系改革在即，2018年2月28日《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出要“強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進(jìn)‘多規(guī)合一，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合”。未來(lái)有較大可能會(huì)由國(guó)土空間規(guī)劃劃分覆蓋全域的功能分區(qū)，各分區(qū)之間是一級(jí)并列的，不能有大規(guī)模交叉。功能分區(qū)的具體劃分還在探討中，按城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)，還是按城鎮(zhèn)、山、水、林、田、湖、草，或是另一種全新的分類(lèi)，都還在探討中。功能分區(qū)確定后，在各區(qū)內(nèi)推進(jìn)相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃（圖5）。《佛山市空間規(guī)劃》編制過(guò)程中追溯到部門(mén)管控要素的做法，建立起了過(guò)渡期“兩線三區(qū)”與空間要素的具體對(duì)應(yīng)關(guān)系（圖6），一方面對(duì)行政機(jī)構(gòu)改革提供了扎實(shí)的基礎(chǔ)和有力的支撐，另一方面也可以靈活拆解、組合，應(yīng)對(duì)未來(lái)規(guī)劃體系改革的各種可能。

四、多元協(xié)同：從差異走向共識(shí)

（一）編制期依托平臺(tái)，信息高度共享和深度協(xié)調(diào)

除合理可行的規(guī)劃體系、扎實(shí)的基礎(chǔ)分析之外，規(guī)劃的可實(shí)施性還很大程度上取決于利益協(xié)調(diào)的深度和廣度。

1.基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享

傳統(tǒng)做法中，規(guī)劃編制成果的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)由規(guī)劃編制單位向主管部門(mén)收集資料，最后僅編制單位掌握，并未與各部門(mén)充分共享。本次《佛山市空間規(guī)劃》通過(guò)佛山市“多規(guī)合一”信息平臺(tái)（GIS）（圖7）向相關(guān)部門(mén)廣泛公開(kāi)數(shù)據(jù)，各市直部門(mén)、區(qū)政府、區(qū)級(jí)部門(mén)均有對(duì)應(yīng)的賬號(hào)可以登錄查看信息。共享的信息包括各部門(mén)的管控要素?cái)?shù)據(jù)、主要規(guī)劃成果，市域生態(tài)敏感性、生態(tài)重要性、資源環(huán)境承載力等基礎(chǔ)評(píng)價(jià)結(jié)果，以及地形、航拍、行政區(qū)邊界等基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)。部門(mén)對(duì)自己職權(quán)范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)進(jìn)行確認(rèn)，如有異議，鼓勵(lì)提供更為準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)進(jìn)行更新。

2.多方充分協(xié)調(diào)

傳統(tǒng)的規(guī)劃編制中，規(guī)劃征求意見(jiàn)往往以離線發(fā)送成果的方式開(kāi)展，各部門(mén)審查成果的方式和深度難以統(tǒng)一，且大多數(shù)部門(mén)不會(huì)對(duì)具體圖斑進(jìn)行核實(shí)和提意見(jiàn)，導(dǎo)致部門(mén)間協(xié)調(diào)停留在較淺層次。本次佛山提供便捷的網(wǎng)頁(yè)版功能，各部門(mén)均可便捷掌握?qǐng)D斑情況并進(jìn)行意見(jiàn)回復(fù)。為保障協(xié)調(diào)順利推進(jìn)，平臺(tái)設(shè)計(jì)對(duì)圖斑協(xié)調(diào)方式進(jìn)行了提煉和簡(jiǎn)化，并對(duì)功能進(jìn)行了定制化開(kāi)發(fā)。協(xié)調(diào)至少分四輪開(kāi)展，由區(qū)級(jí)到市級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)展。第一輪是與區(qū)級(jí)各部門(mén)確認(rèn)管控要素?cái)?shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。第二輪與區(qū)各部門(mén)協(xié)調(diào)建設(shè)與生態(tài)的沖突，由區(qū)級(jí)建設(shè)訴求的部門(mén)提前提交相關(guān)資料，包括重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、控規(guī)、權(quán)屬、儲(chǔ)備用地等的矢量圖紙、用地性質(zhì)、項(xiàng)目名稱(chēng)等詳情。建設(shè)訴求與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾預(yù)先分析出，作為協(xié)調(diào)層納入平臺(tái)，各類(lèi)生態(tài)管控部門(mén)對(duì)沖突圖斑進(jìn)行確認(rèn)和回復(fù)。如同意建設(shè)占用本部門(mén)的管控要素，則視為同意后續(xù)完善相關(guān)的建設(shè)占用手續(xù)，如果該管控要素的調(diào)整涉及市級(jí)或以上部門(mén)，該部門(mén)回復(fù)意見(jiàn)前應(yīng)征求得上級(jí)的同意。第三輪是與區(qū)領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，一方面匯總區(qū)級(jí)各部門(mén)的意見(jiàn)，進(jìn)行方案優(yōu)化，如果部門(mén)間意見(jiàn)存在沖突的，提交區(qū)領(lǐng)導(dǎo)或區(qū)“多規(guī)合一”工作小組決議;另一方面匯總后的方案從指標(biāo)、結(jié)構(gòu)等宏觀層面進(jìn)行把握，最終形成區(qū)級(jí)層面達(dá)成共識(shí)的空間規(guī)劃成果。第四輪是與市級(jí)部門(mén)和市領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)，由于前期建設(shè)訴求和管控要素的摸查過(guò)程中都已與市級(jí)充分協(xié)調(diào)，沖突意見(jiàn)的處理涉及市級(jí)權(quán)限的也已經(jīng)由區(qū)相應(yīng)部門(mén)申請(qǐng)獲得回復(fù)，故市級(jí)部門(mén)的協(xié)調(diào)以確認(rèn)和市級(jí)的總體把控為主。協(xié)調(diào)的全過(guò)程都由信息化手段提供保障。

（二）實(shí)施期動(dòng)態(tài)維護(hù)、聯(lián)動(dòng)更新，實(shí)現(xiàn)持續(xù)有效的共識(shí)

規(guī)劃剛完成編制時(shí)，通常已完成了相應(yīng)的規(guī)劃銜接、部門(mén)協(xié)調(diào)等步驟，并盡可能地解決了當(dāng)下的沖突。如果后續(xù)管理中缺乏動(dòng)態(tài)、聯(lián)動(dòng)的信息更新，還是會(huì)造成新的沖突，多規(guī)沖突就無(wú)法從根源上解決?？臻g規(guī)劃改革更重要的是從機(jī)制上推進(jìn)動(dòng)態(tài)維護(hù)、聯(lián)動(dòng)更新，使得對(duì)城市空間資源的利用共識(shí)能夠持續(xù)有效。

1.部門(mén)意見(jiàn)可追溯

平臺(tái)對(duì)部門(mén)回復(fù)的意見(jiàn)予以記錄，保持可追溯性，并在后續(xù)的管理實(shí)施及調(diào)整程序中一以貫之地執(zhí)行，如需變更，留有記錄可追蹤。

2.橫向聯(lián)動(dòng)

規(guī)劃并不是獨(dú)立的空間管理意圖，而跟其他部門(mén)的各類(lèi)管控要素互為支撐。部門(mén)管控要素是規(guī)劃控制線的根源，規(guī)劃控制線的編制和實(shí)施是為了更好地保護(hù)管控要素。因此，各部門(mén)密切協(xié)調(diào)、保持橫向聯(lián)動(dòng)是必然要求。佛山市“多規(guī)合一”信息平臺(tái)（GIS）已經(jīng)具備信息共享和沖突協(xié)調(diào)功能，并搭建了以部門(mén)管控要素為主的空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)，在維護(hù)期內(nèi)將繼續(xù)深化控制線檢驗(yàn)協(xié)調(diào)、綜合展示等功能，實(shí)現(xiàn)部門(mén)意見(jiàn)的充分協(xié)調(diào)及空間數(shù)據(jù)庫(kù)的聯(lián)動(dòng)更新。

3.縱向傳導(dǎo)

空間規(guī)劃中劃定的控制線需通過(guò)控規(guī)及建設(shè)用地許可來(lái)保障實(shí)施，所以控制線在規(guī)劃體系中應(yīng)實(shí)現(xiàn)縱向傳導(dǎo)。佛山市擬通過(guò)“控規(guī)一張圖”管理平臺(tái)（CAD），該平臺(tái)數(shù)據(jù)以CAD格式的控規(guī)等城鄉(xiāng)規(guī)劃成果為主。CAD數(shù)據(jù)庫(kù)和GIS數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)互相銜接，一鍵轉(zhuǎn)換無(wú)縫對(duì)接。

五、改革過(guò)渡期佛山經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

國(guó)土空間規(guī)劃改革啟動(dòng)在即，在技術(shù)方案尚未明確的過(guò)渡期，佛山通過(guò)識(shí)別空間利用中的主要矛盾，聚焦于建設(shè)與非建設(shè)用地，設(shè)計(jì)符合佛山實(shí)際的“兩線三區(qū)”的模式，并轉(zhuǎn)換規(guī)劃編制的關(guān)注重點(diǎn)拋開(kāi)了學(xué)科和部門(mén)的偏見(jiàn)，追根溯源，關(guān)注到城市空間管控要素，梳理部門(mén)事權(quán)，廣泛深入?yún)f(xié)調(diào)。其技術(shù)路徑、協(xié)調(diào)方式、聯(lián)動(dòng)要求為佛山搭建了行之有效的改革過(guò)渡期管理框架，也為空間規(guī)劃改提供了一種新思路。

參考文獻(xiàn)：

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[2]鄧凌云，曾山山，張楠.基于政府事權(quán)視角的空間規(guī)劃體系創(chuàng)新研究[J].城市發(fā)展研究，2016，（5）：24-30.

作者單位：

佛山市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院