【摘 要】社會(huì)保障對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出的主要貢獻(xiàn)是使企業(yè)組織成為真正的市場(chǎng)主體，使個(gè)人成為“自由勞動(dòng)者”；社會(huì)保障是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)節(jié)器和社會(huì)穩(wěn)定的安全網(wǎng)。未來(lái)中國(guó)社會(huì)保障改革取向應(yīng)該是，社會(huì)保障高速度擴(kuò)張亟待向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，社會(huì)保障明顯存在的不平衡不充分問(wèn)題應(yīng)盡快解決，社會(huì)保障頂層設(shè)計(jì)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中舉足輕重，社會(huì)保障改革堅(jiān)持“精算平衡原則”意義深遠(yuǎn)。

【關(guān)鍵詞】 多點(diǎn)試錯(cuò)；社會(huì)保障改革；養(yǎng)老金改革

Absrtact： The main contribution of social security to economic and social development is to make enterprise organizations become real market subjects and individuals become “free laborers”. Social security is the regulator of the operation of market economy and the safety net of social stability. The orientation of Chinas social security reform in the future shall be that the high-speed expansion of social security needs to be transformed into high-quality development； the obvious imbalance and insufficiency of social security shall be solved as soon as possible； the top-level design of social security plays an important role in the supply-side structural reform； “actuarial balance principle” is significant in social security reform.

Key words： Multipoint trial and error； Social security reform； Pension reform一、當(dāng)前中國(guó)社會(huì)保障存在的主要問(wèn)題

隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入和改革的不斷深化，社會(huì)保障在某些領(lǐng)域開始出現(xiàn)一些不適應(yīng)，甚至某些體制性優(yōu)勢(shì)導(dǎo)致的一些設(shè)計(jì)上的瑕疵開始逐漸顯現(xiàn)。例如，“舉國(guó)體制”下推動(dòng)建立起來(lái)的社會(huì)保障急需形成一些可持續(xù)性的機(jī)制；頂層設(shè)計(jì)的長(zhǎng)期缺位導(dǎo)致某些制度目標(biāo)長(zhǎng)期難以實(shí)現(xiàn)，某些政策不配套，某些領(lǐng)域甚至不得不予以重構(gòu)，“碎片化”現(xiàn)象較為普遍；統(tǒng)籌層次低下既推動(dòng)了制度順利實(shí)施，也隱藏了重大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加劇了地區(qū)間可持續(xù)性的失衡趨勢(shì)，影響了制度整體抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力；泛化的各級(jí)財(cái)政責(zé)任使公共財(cái)政與社會(huì)保險(xiǎn)的邊界逐漸模糊，社會(huì)保險(xiǎn)的“軟約束”使其對(duì)財(cái)政的依賴性日益增大。

（一）頂層設(shè)計(jì)長(zhǎng)期缺位導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)遺留諸多“病灶”

改革開放以來(lái)的短短40年里，中國(guó)人均財(cái)富增長(zhǎng)幾十倍，財(cái)富總量增長(zhǎng)幾百倍，一代中國(guó)人經(jīng)歷和跨越了發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)状说呢?cái)富增長(zhǎng)階段，建立與之配套的社會(huì)保障制度存在諸多意想不到的困難。為了讓全體人民同步分享國(guó)民經(jīng)濟(jì)飛躍發(fā)展的成果，只能堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，“多點(diǎn)試錯(cuò)”；待局部試點(diǎn)成功和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)之后，再逐漸向全國(guó)推廣。這種改革方法的最大特點(diǎn)是，一項(xiàng)制度創(chuàng)新可以在多地同時(shí)開展試點(diǎn)。這也是“多點(diǎn)試錯(cuò)”的優(yōu)勢(shì)，即在較短時(shí)期內(nèi)可對(duì)那些不盡成功的試點(diǎn)總結(jié)教訓(xùn)并令其退出，試點(diǎn)成功的地區(qū)勝出并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，它們之間取長(zhǎng)補(bǔ)短，改良優(yōu)化，最終確定一個(gè)“最優(yōu)”模式，迅速推向全國(guó)。在缺乏專業(yè)人才和“趕超”模式的特定歷史條件下，“多點(diǎn)試錯(cuò)”可極大節(jié)省機(jī)會(huì)成本，縮短改革過(guò)程，與“連續(xù)試錯(cuò)”相比，“多點(diǎn)試錯(cuò)”相當(dāng)于用空間換時(shí)間。其中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革和城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)改革都是“多點(diǎn)試錯(cuò)”的經(jīng)典案例。

“多點(diǎn)試錯(cuò)”是特定歷史條件下的產(chǎn)物，在歷史上有助于改革開放和社會(huì)保障制度建設(shè)，但其盲目性和不確定性也導(dǎo)致積存了不少問(wèn)題，遺留下很多病灶。一是有些預(yù)設(shè)的制度目標(biāo)未能如期實(shí)現(xiàn)。養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行的均為統(tǒng)賬結(jié)合模式，但兩個(gè)制度引入個(gè)人賬戶的制度目標(biāo)均未實(shí)現(xiàn)，其中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)做實(shí)賬戶試點(diǎn)陷于窘境，絕大部分個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行，且空賬規(guī)模越來(lái)越大；相反，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶積累規(guī)模不斷膨脹，2017年年底高達(dá)6 152億元 ，不僅沒(méi)有得到有效利用，低下的利率形成較大福利損失。二是有些制度沒(méi)有達(dá)到設(shè)計(jì)預(yù)期，不得不退出歷史舞臺(tái)。2009年退出歷史舞臺(tái)的“老農(nóng)保”就是由于其制度設(shè)計(jì)與高速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)，最終不得不由“新農(nóng)?！贝?。三是有些制度配套長(zhǎng)期缺位，沒(méi)有“一攬子”設(shè)計(jì)。例如，雖然基金規(guī)模越來(lái)越大，但投資體制啟動(dòng)較晚；機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革啟動(dòng)已有3年，但投資體制和計(jì)發(fā)方式始終未能進(jìn)入到實(shí)際操作層面，沒(méi)有建立起一個(gè)“按電鈕”的工程。四是有些先進(jìn)和科學(xué)的技術(shù)工具始終沒(méi)有應(yīng)用于制度設(shè)計(jì)。精算報(bào)告制度始終沒(méi)有建立起來(lái)，長(zhǎng)期預(yù)測(cè)缺位，沒(méi)有將各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素放在一起通盤考慮，即使目前在15個(gè)城市試點(diǎn)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)采取的依然是“多點(diǎn)試錯(cuò)”的傳統(tǒng)方式。由此，有些改革的機(jī)會(huì)窗口逐漸縮小，如提高退休年齡等一些單項(xiàng)改革錯(cuò)過(guò)機(jī)會(huì)。五是在經(jīng)辦層面“碎片化”現(xiàn)象比較明顯。例如，機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一、名稱不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息化平臺(tái)不統(tǒng)一、軟件接口不統(tǒng)一、流程不統(tǒng)一等情況長(zhǎng)期存在。

（二）統(tǒng)籌層次低下使制度運(yùn)行質(zhì)量和可持續(xù)性受到極大影響

統(tǒng)籌層次低下成為迅速擴(kuò)大覆蓋面和確保基金征繳的“功臣”，但也為各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度帶來(lái)諸多矛盾和潛在風(fēng)險(xiǎn)。在建立之初，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次在制度設(shè)計(jì)上均為省級(jí)統(tǒng)籌，2010年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次是全國(guó)統(tǒng)籌，其他4項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次再次確定為省級(jí)，但在統(tǒng)一制度建立20年后的今天，5項(xiàng)保險(xiǎn)均未能實(shí)現(xiàn)其各自的制度目標(biāo)，其統(tǒng)籌層次幾乎完全停留在試點(diǎn)階段的初始狀態(tài)即縣市級(jí)統(tǒng)籌水平上，真正實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的只有陜西省和幾個(gè)直轄市的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。統(tǒng)籌層次低下導(dǎo)致制度“碎片化”嚴(yán)重，影響制度運(yùn)行質(zhì)量，增加制度運(yùn)行成本，造成勞動(dòng)力跨域流動(dòng)受到影響，異地結(jié)算十分困難；基金規(guī)模小，資金運(yùn)用效率低，不利于建立投資體制，減少了制度收入；地區(qū)間財(cái)務(wù)可持續(xù)性出現(xiàn)嚴(yán)重失衡，收不抵支的省份逐年增加，“制度套利”問(wèn)題嚴(yán)峻，僅1998-2017年各級(jí)財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼合計(jì)就達(dá)41118億元，占全部累計(jì)結(jié)存43885億元的93.2% ，幾乎所有基金余額存量都是由歷年各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付“轉(zhuǎn)換”而來(lái)的，且財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有不斷加大的趨勢(shì)。為此，中央政府決定自2018年7月1日起實(shí)施中央調(diào)劑制度，旨在均衡地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的負(fù)擔(dān)，在一定程度上調(diào)劑各省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的使用，并決定于2020年在全國(guó)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌 。中央調(diào)劑制度在一定程度上可緩解“制度套利”現(xiàn)象，向?qū)崿F(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌邁出了第一步。

（三）應(yīng)對(duì)人口老齡化的內(nèi)生機(jī)制逐漸弱化并致使財(cái)務(wù)面臨潛在風(fēng)險(xiǎn)

從1991年建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之初，國(guó)務(wù)院提出的思路就是職工個(gè)人也要繳納一定的費(fèi)用 ，旨在調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性；隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，1995年國(guó)務(wù)院正式明確養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度模式是“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”，旨在強(qiáng)調(diào)“權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)”和“社會(huì)互濟(jì)與自我保障相結(jié)合” 。建立“激勵(lì)相容”的社會(huì)保障制度是發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施改革和不懈努力的一個(gè)方向，是應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要舉措。但由于客觀條件和制度設(shè)計(jì)等各種原因，社會(huì)保障建立多繳多得激勵(lì)機(jī)制的目標(biāo)始終未能實(shí)現(xiàn)，參保人和參保單位的道德風(fēng)險(xiǎn)致使個(gè)人賬戶的存在流于形式，調(diào)整待遇的機(jī)制和做法讓制度充斥負(fù)激勵(lì)，“統(tǒng)賬結(jié)合”的激勵(lì)機(jī)制基本遺失殆盡，大鍋飯的分配體制占主導(dǎo)地位。其具體表現(xiàn)是：（1）“斷保”人數(shù)不斷增加，實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)比例不斷減少，遵繳率逐年下降，從10年前的90%下降到目前的80%左右；（2）繳費(fèi)工資基數(shù)不斷縮小，各地區(qū)和各行業(yè)企業(yè)之間變本加厲，出現(xiàn)攀比，應(yīng)繳盡繳的制度目標(biāo)逐漸遠(yuǎn)去；（3）部分發(fā)達(dá)地區(qū)為減少由于基金規(guī)模明顯增加導(dǎo)致的貶值損失（銀行存款收益率低），長(zhǎng)期實(shí)行低于國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)率。由于制度激勵(lì)機(jī)制的缺失，宏觀上看，全國(guó)每年大約失去1/3的制度收入，社會(huì)保險(xiǎn)基金收支平衡面臨的風(fēng)險(xiǎn)逐年加??；從微觀上看，實(shí)際繳費(fèi)減少將嚴(yán)重影響個(gè)人退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金替代率水平，近年來(lái)，珠三角和內(nèi)地一些省份出現(xiàn)新退休人員發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老金水平太低而回到企業(yè)要求單位追溯補(bǔ)繳以往養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象。

（四）社會(huì)保險(xiǎn)與公共財(cái)政的邊界逐漸模糊并致使其財(cái)政依賴性逐漸固化

一方面，公共財(cái)政大規(guī)模介入成為社會(huì)保障的堅(jiān)實(shí)后盾，這是中國(guó)特色社會(huì)保障制度的一個(gè)優(yōu)勢(shì)。但另一方面，公共財(cái)政與社會(huì)保險(xiǎn)的邊界日益模糊，財(cái)政將有可能成為未來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)支出結(jié)構(gòu)中的剛性第三支付方，這在一個(gè)只有二三十年歷史的社會(huì)保障制度中是極為少見的。這是因?yàn)?，從人口老齡化來(lái)看，中國(guó)目前的老齡化程度只相當(dāng)于歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束時(shí)的平均水平，但那時(shí)他們的財(cái)政并沒(méi)有卷入到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之中作為剛性第三繳費(fèi)方；從典型案例國(guó)家來(lái)看，加拿大從1966年、美國(guó)從1935年建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度至今，這兩個(gè)制度遵循的目標(biāo)始終是“精算平衡”，從未有任何財(cái)政補(bǔ)貼介入，且這兩個(gè)國(guó)家的人口老齡化程度都高于中國(guó)；從繳費(fèi)水平來(lái)看，中國(guó)社保制度建立之初的繳費(fèi)率就是目前這么高，“中人”和“新人”已承擔(dān)“老人”即當(dāng)時(shí)已退休人員的養(yǎng)老金，而不像美國(guó)和加拿大建立的制度不負(fù)責(zé)“老人”，繳費(fèi)率是隨著“中人”逐漸進(jìn)入到退休群體而逐漸提高，繳費(fèi)率是一條向右上方上揚(yáng)的曲線，幾十年后待“中人”全部退休后，繳費(fèi)率進(jìn)入穩(wěn)態(tài)，成為一條平穩(wěn)的向右直線，成為目標(biāo)繳費(fèi)率。中國(guó)自制度建立之初至今繳費(fèi)率都是處于高位的一條水平線，是參保職工繳費(fèi)承擔(dān)了“老人”的養(yǎng)老金。這充分說(shuō)明，過(guò)去20年財(cái)政的介入與支付“老人”養(yǎng)老金無(wú)關(guān)，而與制度的運(yùn)行和管理有關(guān)。

二、中國(guó)社保制度改革取向與基本原則

鑒于中國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域存在上述主要問(wèn)題，從長(zhǎng)遠(yuǎn)著眼，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，對(duì)社會(huì)保障制度改革取向應(yīng)予以重新確認(rèn)，凝聚共識(shí)，制訂改革路線圖。

（一）社會(huì)保障亟待由高速度擴(kuò)張向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型

如同中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的攻關(guān)期，中國(guó)社會(huì)保障制度也正處于從高速度發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，其具體政策含義有三：

一是在擴(kuò)大覆蓋面上，應(yīng)從簡(jiǎn)單追求擴(kuò)面速度轉(zhuǎn)向重視風(fēng)險(xiǎn)較高和最需要覆蓋的法定參保人群，尤其是失業(yè)和工傷保險(xiǎn)的法定參保人群中應(yīng)增強(qiáng)制度彈性，防止“人群錯(cuò)配”?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)的法定參保人群大約還有1億沒(méi)有參保，他們主要是新業(yè)態(tài)就業(yè)群體、靈活就業(yè)人員和以農(nóng)民工為主體的中小企業(yè)從業(yè)人員。要防止地方政府為了提高當(dāng)前繳費(fèi)收入，以違規(guī)的躉繳方式將不合格人員納入進(jìn)來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

二是在體制機(jī)制建設(shè)上，應(yīng)從粗放式轉(zhuǎn)向集約式管理，注重發(fā)揮制度建設(shè)的作用，在提高參保激勵(lì)性和制度可持續(xù)性上下功夫，這不僅是擴(kuò)大覆蓋面應(yīng)遵循的原則，也是在幾億已參保群體中遏制斷?，F(xiàn)象、提高遵繳率、從根本上解決財(cái)務(wù)可持續(xù)性問(wèn)題的百年大計(jì)。

三是在支出規(guī)模上，應(yīng)從簡(jiǎn)單的擴(kuò)充型向法制的內(nèi)涵型管理轉(zhuǎn)變，各項(xiàng)保險(xiǎn)制度、福利制度和救助制度應(yīng)盡快完善基準(zhǔn)體系（替代率、報(bào)銷比例、救助標(biāo)準(zhǔn)），推進(jìn)依法行政，完善法治社會(huì)建設(shè)，堅(jiān)決守住基準(zhǔn)，堅(jiān)持“保基本”的制度目標(biāo)并予以量化，便于執(zhí)行，為大力發(fā)展第二、三層次的“多層次”保障體系創(chuàng)造良好、理性的空間。

（二）盡快解決不平衡、不充分問(wèn)題

如同中國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變那樣，不平衡不充分的矛盾同樣存在于社會(huì)保障中，其當(dāng)前主要表現(xiàn)有三：

一是“多層次”社會(huì)保障制度在結(jié)構(gòu)上不平衡。第一層次國(guó)家主辦的制度發(fā)展迅速，占絕對(duì)主導(dǎo)地位，而第二層次的企業(yè)補(bǔ)充保障制度很不充分，第三層次居民家庭和個(gè)人參與投資和購(gòu)買的保障體系基本處于缺位狀態(tài)。優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)的目標(biāo)是守住第一層次、大力發(fā)展第二層次、盡快建立和推進(jìn)第三層次。

二是社會(huì)保障在國(guó)家與市場(chǎng)的關(guān)系上不平衡，在引入市場(chǎng)因素和市場(chǎng)機(jī)制方面不充分，從經(jīng)辦服務(wù)系統(tǒng)到支付方控費(fèi)機(jī)制建設(shè)，從資產(chǎn)端的增值保值到服務(wù)端的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)建設(shè)，從五險(xiǎn)基金投資體系建設(shè)到醫(yī)療改革和公立醫(yī)院的改革等，要重視市場(chǎng)作用的引入、運(yùn)用和發(fā)揮。

三是在社會(huì)保障的制度設(shè)計(jì)、運(yùn)行管理和改革取向等方面存在一些不平衡。例如，運(yùn)用需求管理的改革手段比較多，而供給管理的改革很不充分，即注重需求側(cè)的因素較多，而考慮供給側(cè)的因素較少；在支出規(guī)模上，需求端的待遇調(diào)整容易受到重視，而供給端的結(jié)構(gòu)和效率等方面容易受到忽視，在基金的增值保值、經(jīng)辦服務(wù)系統(tǒng)能力建設(shè)和后臺(tái)技術(shù)系統(tǒng)建設(shè)等方面也重視得不夠充分。

總之，應(yīng)逐漸克服重政策制定輕經(jīng)辦管理、重投入輕精算、重前臺(tái)輕后臺(tái)的傾向。

（三）頂層設(shè)計(jì)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中舉足輕重

從供給側(cè)看，社會(huì)保障制度存在兩個(gè)主要問(wèn)題，且互為前提，只有在頂層設(shè)計(jì)層面才能將其一攬子解決。一是繳費(fèi)率過(guò)高的問(wèn)題，這是中國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域始終存在并難以解決的一個(gè)“軟肋”。改革開放之初建立社會(huì)保障的初衷是為了給企業(yè)減負(fù)，讓企業(yè)成為真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，但面對(duì)新常態(tài)，過(guò)高的繳費(fèi)水平增加了制度性交易成本，成為企業(yè)尤其是中小企業(yè)的重負(fù)。費(fèi)率過(guò)高既表現(xiàn)在名義費(fèi)率的絕對(duì)水平上（中國(guó)名義費(fèi)率在世界各國(guó)中名列前茅），也表現(xiàn)在與替代率對(duì)標(biāo)的相對(duì)水平上（過(guò)高的費(fèi)率并未建立起與之相匹配的待遇水平。例如，在當(dāng)前制度贍養(yǎng)率下，養(yǎng)老保險(xiǎn)28%的繳費(fèi)率并未建立起與之對(duì)應(yīng)的80%左右的替代率，其實(shí)際平均替代率僅為45%）。僅靠單項(xiàng)改革或臨時(shí)措施難以從根本上把社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率真正持久有效地降下來(lái)，難以適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)，應(yīng)統(tǒng)籌安排不同層次社會(huì)保障制度、不同社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的費(fèi)率水平，將養(yǎng)老保險(xiǎn)作為改革重點(diǎn)。二是解決激勵(lì)性不足的問(wèn)題，這是費(fèi)率過(guò)高和制度可持續(xù)性較差的主要原因。中共十八屆三中全會(huì)提出“完善個(gè)人賬戶制度，健全多繳多得激勵(lì)機(jī)制，確保參保人權(quán)益” ，這是降低費(fèi)率和提高可持續(xù)性的根本性措施。只有在供給側(cè)實(shí)施結(jié)構(gòu)性改革，讓所有參保人主動(dòng)按實(shí)際工資真實(shí)繳費(fèi)，在目前替代率保持不變的條件下才有可能實(shí)現(xiàn)降低名義繳費(fèi)率的目標(biāo)；只有按實(shí)際收入真實(shí)繳費(fèi)才是提高制度收入能力的根本內(nèi)在動(dòng)力，從而徹底解決制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)。

（四）堅(jiān)持“精算平衡原則”

根據(jù)國(guó)際勞工組織的表述，“精算公平”有兩層含義，其狹義理解是指一定時(shí)期內(nèi)制度的收入率和成本率，與參保人工資的比例應(yīng)保持平衡，即追求的是繳費(fèi)收入與待遇支出的年度平衡；其廣義理解是指將人口變化、社會(huì)文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政狀況等各項(xiàng)因素考慮進(jìn)來(lái)，統(tǒng)籌進(jìn)行制度安排，采取精確方式確保社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃的目標(biāo)與手段的一致性。顯然，加拿大和美國(guó)等國(guó)追求的是狹義上的“精算平衡”，這就是他們至今未對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要原因。如果中國(guó)選擇廣義上的“精算平衡”，對(duì)財(cái)政的介入程度，須由決策者根據(jù)人口老齡化和財(cái)政狀況做出政治決定。這就首先需要對(duì)財(cái)政介入的原因和可行性進(jìn)行分析，再對(duì)其介入的程度和必要性予以科學(xué)確認(rèn)，然后厘清財(cái)政介入的邊界和確定財(cái)政介入的公式，并以立法形式固定下來(lái)。其目的是為社會(huì)保險(xiǎn)建立約束機(jī)制，以確保其財(cái)務(wù)可持續(xù)性。

三、簡(jiǎn)單結(jié)語(yǔ)：多點(diǎn)試錯(cuò)與頂層設(shè)計(jì)

回望中國(guó)改革開放歷程，經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)與社會(huì)保障快速發(fā)展雙雙取得顯著成就?！半p成就”的取得，關(guān)鍵在于堅(jiān)持了多點(diǎn)試錯(cuò)原則，實(shí)現(xiàn)了用空間換時(shí)間的趕超戰(zhàn)略目標(biāo)。展望未來(lái)，多點(diǎn)試錯(cuò)致使改革開放中存在的一些突出問(wèn)題與挑戰(zhàn)、社會(huì)保障存在的諸多風(fēng)險(xiǎn)需在頂層設(shè)計(jì)中予以解決。作為特定歷史條件下的產(chǎn)物，多點(diǎn)試錯(cuò)的特征是試點(diǎn)優(yōu)先，立法劣后。而頂層設(shè)計(jì)則是立法先行；立法先行就需長(zhǎng)期預(yù)測(cè)；長(zhǎng)期預(yù)測(cè)則須引入精算，即把所有影響社會(huì)保障發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)人口等外部因素統(tǒng)統(tǒng)考慮進(jìn)來(lái)，繪制一個(gè)“按鈕工程”的精準(zhǔn)藍(lán)圖 。由此，頂層設(shè)計(jì)與多點(diǎn)試錯(cuò)相結(jié)合將是未來(lái)全面深化改革的必然選擇。

摸著石頭過(guò)河就是“摸規(guī)律”，不斷認(rèn)識(shí)規(guī)律，其本質(zhì)就是從下至上，從局部到全局，從多地試點(diǎn)到擇優(yōu)推進(jìn)，從單項(xiàng)突破到全面鋪開，這是取得“雙成就”的重要經(jīng)驗(yàn)。但是，正如十九大報(bào)告所指出的，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中我們也面臨不少困難和挑戰(zhàn)，甚至一些突出問(wèn)題尚未解決，從這個(gè)角度看，經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題在社會(huì)保障方面均來(lái)自同一個(gè)邏輯和方法論，其盲目性和不確定性致使社會(huì)保障存在的尚未解決的諸多短板和遺留下的一些病灶急需在頂層設(shè)計(jì)中予以解決。

習(xí)近平同志早就對(duì)改革開放的方法論做出高度概括和科學(xué)總結(jié)：“摸著石頭過(guò)河和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是辯證統(tǒng)一的，推進(jìn)局部的階段性改革開放要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的前提下進(jìn)行” 。多點(diǎn)試錯(cuò)具有示范性和引導(dǎo)性的作用，而頂層設(shè)計(jì)則具有長(zhǎng)期性和全面性的作用；及時(shí)將教訓(xùn)變成經(jīng)驗(yàn)，并將經(jīng)驗(yàn)推廣到頂層設(shè)計(jì)，是下一步全面深化改革和推進(jìn)社會(huì)保障供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的正確方法論。很顯然，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，更加關(guān)注宏觀思考、長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)測(cè)和頂層設(shè)計(jì)，是新時(shí)代改革開放的必然要求，也是社會(huì)保障改革的必經(jīng)之路。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的壓艙石和社會(huì)穩(wěn)定的安全網(wǎng)，社會(huì)保障的長(zhǎng)期預(yù)測(cè)、制度設(shè)計(jì)和模式選擇尤為重要。

今后，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，更加關(guān)注宏觀思考、長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)測(cè)和頂層設(shè)計(jì)，是新時(shí)代改革開放的必然要求，也是社會(huì)保障改革的必經(jīng)之路。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的壓艙石和社會(huì)穩(wěn)定的安全網(wǎng)，社會(huì)保障的長(zhǎng)期預(yù)測(cè)、制度設(shè)計(jì)和模式選擇尤為重要。

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（責(zé)任編輯：崔克亮。此文全文同時(shí)收入中國(guó)社科院社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社近日出版的《發(fā)展和改革藍(lán)皮書：中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制改革報(bào)告NO.8》）

* 鄭秉文，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心主任，深圳創(chuàng)新發(fā)展研究院資深研究員。