劉曉洲 竇笑晨

摘要：憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是一種在機(jī)制設(shè)計(jì)上綜合了政府集中化決策與消費(fèi)者分散化決策的制度安排，有利于提高公共服務(wù)資源配置效率和服務(wù)質(zhì)量，并降低政府實(shí)施購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的管理成本。實(shí)施憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，依賴于充分競(jìng)爭(zhēng)的公共服務(wù)市場(chǎng)、服務(wù)具有排他性并可收費(fèi)等適用條件，在管理機(jī)制上以憑單而非合同為中心，在服務(wù)承接主體確定途徑上通常不使用政府采購(gòu)方式，與合同制形式的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)存在較大差異。從我國(guó)的探索實(shí)踐看，以憑單制形式實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，促進(jìn)了公共服務(wù)的質(zhì)量改善、效率提高、行業(yè)發(fā)展和管理模式創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：憑單制；政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)；公共服務(wù)市場(chǎng)化；公共管理改革

中圖分類號(hào)：D920 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008—7168（2019）02—0011—08

實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是最近幾十年世界各國(guó)公共部門(mén)改革中的普遍做法。我國(guó)自2013年開(kāi)始在全國(guó)推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革，改革的實(shí)施對(duì)于加快轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)、創(chuàng)新社會(huì)治理、建立現(xiàn)代財(cái)政制度發(fā)揮了積極作用。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的核心理念在于通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，以憑單制形式實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，尤其注重充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。

憑單通常也稱代金券或消費(fèi)券，可用于政府向符合條件的社會(huì)公眾提供物品、服務(wù)的制度安排。國(guó)外的憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)最初起源于教育領(lǐng)域（教育券的設(shè)想與實(shí)踐），此后被廣泛應(yīng)用于醫(yī)療衛(wèi)生、運(yùn)輸、幼兒保健、養(yǎng)老、家庭護(hù)理、救護(hù)車服務(wù)、娛樂(lè)和文化服務(wù)、藥品和酒精管制、失業(yè)工人培訓(xùn)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域[1]（p.84）。近年來(lái)，我國(guó)一些地方探索在科技創(chuàng)新、教育、文化、養(yǎng)老、就業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域以憑單制形式實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，取得了初步經(jīng)驗(yàn)和較好成效。系統(tǒng)探討憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的一般機(jī)制與實(shí)踐得失，有助于深化對(duì)這一特定制度安排的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步改善我國(guó)的相關(guān)實(shí)踐，更好滿足人民群眾的公共服務(wù)需求。

一、憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的基本理念

憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的基本理念可以從其制度安排的特點(diǎn)、機(jī)理和優(yōu)勢(shì)三個(gè)方面來(lái)理解。

（一）憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的制度特點(diǎn)

從政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施形式看，最常見(jiàn)的是合同制形式，也就是通常所說(shuō)的“合同外包”（Contracting Out）。其基本做法是，政府通過(guò)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性方式與市場(chǎng)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)（包括民辦和公辦機(jī)構(gòu)）訂立合同，將政府負(fù)有提供責(zé)任的公共服務(wù)外包給具備條件的服務(wù)機(jī)構(gòu)，服務(wù)機(jī)構(gòu)根據(jù)與政府的合同約定為社會(huì)公眾提供特定服務(wù)，政府根據(jù)合同約定向服務(wù)機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用。如政府通過(guò)與企業(yè)等市場(chǎng)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂合同，由后者提供垃圾收集、救護(hù)車服務(wù)、路燈維修、道路養(yǎng)護(hù)等多樣化的公共服務(wù)。合同外包一般適用于服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、需求數(shù)量等因素較為明確的“硬服務(wù)”，相關(guān)具體要求在合同文本中易于明確規(guī)定并保證落實(shí)。

憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，是指政府向有資格消費(fèi)特定公共服務(wù)的個(gè)體或組織發(fā)放購(gòu)買(mǎi)憑單，有資格接受憑單的個(gè)體或組織選擇自己認(rèn)為合適的服務(wù)供給主體消費(fèi)他們手中的憑單，然后政府用現(xiàn)金兌換各供給主體接受的憑單。憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)具有四個(gè)特點(diǎn)。一是憑單制的制度安排注重同時(shí)發(fā)揮政府、服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)受益對(duì)象三方面在整個(gè)公共服務(wù)供給過(guò)程中的作用，形成改善公共服務(wù)績(jī)效的合力。二是在憑單制中，政府向作為受益對(duì)象的特定個(gè)體或組織發(fā)放憑單，將對(duì)服務(wù)供給主體的最終選擇權(quán)分散化處置并交付給每一個(gè)受益對(duì)象，由受益對(duì)象自行選擇滿意的供給主體為其提供服務(wù)，供給主體提供服務(wù)后獲得憑單并以此向政府結(jié)算資金，取得回報(bào)。三是憑單制中的政府支出既具有購(gòu)買(mǎi)性支出的特點(diǎn)，在某種意義上又具有轉(zhuǎn)移性支出的特點(diǎn)，因此憑單制政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)既不同于傳統(tǒng)意義上的政府補(bǔ)助，也不同于傳統(tǒng)意義上的政府采購(gòu)。四是憑單只能作為用于政府規(guī)定的特定服務(wù)的支付憑證，不得作為通貨使用。

與合同制形式相比，憑單制形式的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度安排強(qiáng)化了社會(huì)公眾的服務(wù)選擇權(quán)，能夠充分發(fā)揮廣大服務(wù)受益對(duì)象在公共服務(wù)供給過(guò)程中的積極作用。在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)踐中，對(duì)于與服務(wù)受益對(duì)象的主觀感受聯(lián)系密切，難于說(shuō)明質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格的“軟服務(wù)”，一般使用憑單制形式。

（二）憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的制度機(jī)理

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)行憑單制的理由可以從經(jīng)濟(jì)學(xué)的不完全信息和分散化決策理論得到較好解釋。這一理論的要點(diǎn)是，好的決策依賴于充分的信息，但任何人都不可能充分掌握其他人的所有個(gè)人信息，因此，當(dāng)決策需要掌握充分的個(gè)人信息時(shí)，分散化決策比集中化決策更有效率①。在不完全信息條件下，正如約翰·穆勒（John Stuart Mill）所說(shuō)，“個(gè)人要比政府更了解自己的事情和利益，并能更好地照顧自己的事情和利益”[2]（p.536）。

在合同制形式的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中，政府為公眾選擇由哪些供給主體來(lái)提供服務(wù)。這是一種政府集中化決策的公共服務(wù)供給模式，公眾主要是被動(dòng)地接受公共服務(wù)——雖然公眾是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的最終受益者，也可以通過(guò)一定途徑表達(dá)自己需要哪些公共服務(wù)的訴求，但無(wú)法決定由誰(shuí)來(lái)生產(chǎn)并提供這些服務(wù)。

與此相比，憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是集中化決策與分散化決策的綜合。政府負(fù)責(zé)集中化決策，這在憑單制中屬于一次決策，作用在于排除那些明顯不符合要求的公共服務(wù)供給主體，減少信息和專業(yè)知識(shí)不足對(duì)消費(fèi)者決策的負(fù)面影響，降低二次決策的成本；消費(fèi)者負(fù)責(zé)分散化決策，這在憑單制中屬于二次決策，作用在于由掌握充分個(gè)人信息的服務(wù)受益對(duì)象根據(jù)自身的個(gè)性化需求做出最優(yōu)決策，使政府在集中化決策時(shí)不必花費(fèi)太多的時(shí)間和精力去詳細(xì)考察供給主體的服務(wù)供給具體特點(diǎn)，從而降低一次決策的成本。這樣，憑單制通過(guò)政府集中化決策與消費(fèi)者分散化決策的綜合，確保公眾能夠得到最符合自身需要的公共服務(wù)，并降低政府實(shí)施購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的管理成本。

（三）憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的制度優(yōu)勢(shì)

與政府直接提供服務(wù)相比，合同制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，已經(jīng)是政府提供服務(wù)方式的創(chuàng)新。從理論上講，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中，憑單制通過(guò)更加充分地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，相比合同制在下述方面更具優(yōu)越性。

第一，提高公共服務(wù)質(zhì)量。從政府財(cái)政資金支出的方向看，合同制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是政府直接把資金支付給服務(wù)的供給者，而憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)機(jī)制是將服務(wù)憑單交給受益對(duì)象也就是服務(wù)的需求方，讓受益對(duì)象選擇資金的最終去向。在一定意義上，財(cái)政資金的支出方向從供給方轉(zhuǎn)變?yōu)樾枨蠓?，支出方向的轉(zhuǎn)變賦予了受益對(duì)象選擇供給主體的權(quán)利，當(dāng)受益對(duì)象對(duì)服務(wù)質(zhì)量不滿意時(shí)，他們可以“用腳投票”，讓供給主體真切感受到競(jìng)爭(zhēng)壓力。在合同制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目中，服務(wù)供給主體獲得政府合同后，提供服務(wù)的質(zhì)量主要依賴于供給主體的職業(yè)操守和政府的質(zhì)量管控，“在契約剛簽訂時(shí)一切似乎都很好……在履約過(guò)程中，情況可能變得完全不同"[3]（p.238）。而在憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目中，供給主體時(shí)刻都處于充分競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，為了爭(zhēng)取受益對(duì)象及其手中的憑單，供給主體必須努力改善自己提供的服務(wù)，公眾更有可能獲得專業(yè)化、高質(zhì)量、個(gè)性化的服務(wù)。

第二，培育公共服務(wù)市場(chǎng)。憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)機(jī)制能夠有效促進(jìn)供給主體的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高供給主體對(duì)公共服務(wù)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，更好滿足公眾對(duì)公共服務(wù)的需求。所以，憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)通過(guò)充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，能夠更合理地分配財(cái)政資金，優(yōu)化公共服務(wù)的生產(chǎn)要素配置，“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”，更好地激發(fā)市場(chǎng)活力，并吸引更多潛在的供給主體進(jìn)入到公共服務(wù)的市場(chǎng)中來(lái)。從宏觀效果來(lái)說(shuō)，憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)機(jī)制能夠矯正不當(dāng)行政干預(yù)造成的生產(chǎn)要素配置扭曲，加強(qiáng)公共服務(wù)供給與需求對(duì)接，促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，擴(kuò)大有效供給。

第三，降低政府管理成本。合同制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是一種典型的契約化服務(wù)提供方式，對(duì)政府進(jìn)行履約管理的要求很高。在憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的制度安排下，服務(wù)供給主體的最終選擇和服務(wù)質(zhì)量的識(shí)別、管控等工作均由受益對(duì)象自身完成，這既發(fā)揮了受益對(duì)象的能動(dòng)性和獨(dú)特信息優(yōu)勢(shì)，也減少了政府在這方面投入的時(shí)間和精力，有利于降低政府管理成本。這種做法摒棄了政府機(jī)構(gòu)組織提供公共服務(wù)、公眾只是被動(dòng)接受服務(wù)的傳統(tǒng)觀念，真正實(shí)現(xiàn)了政府和社會(huì)多元主體共同參與公共服務(wù)過(guò)程的目標(biāo)，符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的理念，也更好地保障了公民的公共服務(wù)權(quán)益。

第四，防止腐敗和利益輸送。在合同制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)機(jī)制中，政府作為購(gòu)買(mǎi)主體，擁有選擇服務(wù)供給主體的權(quán)力，即財(cái)政資金分配權(quán)。盡管實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改變了以傳統(tǒng)行政性方式分配公共服務(wù)相關(guān)財(cái)政資金的做法，要求通過(guò)公開(kāi)公平的競(jìng)爭(zhēng)性程序來(lái)選擇服務(wù)供給主體，但在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中顯然仍然存在尋租和利益輸送的可能。在憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)機(jī)制中，政府通常只是一般性地規(guī)定供給主體的資格條件，具體選擇供給主體的最終決策權(quán)轉(zhuǎn)移給了作為受益對(duì)象的社會(huì)公眾，從而極大降低了官員腐敗、利益輸送產(chǎn)生的幾率。

二、憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的適用條件

合同制既可以用于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，也可以用于政府購(gòu)買(mǎi)履職所需輔助性服務(wù)。相比之下，憑單制通常適用于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)②。作為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的一種特定制度安排，憑單制要想發(fā)揮好其作用，需要一定的適用條件。

第一，服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的市場(chǎng)類型看，當(dāng)公共服務(wù)市場(chǎng)處于完全壟斷時(shí)，憑單制無(wú)法使用，因?yàn)椴淮嬖谶x擇服務(wù)供給主體的可能；當(dāng)公共服務(wù)市場(chǎng)處于寡頭壟斷時(shí)，憑單制也無(wú)法充分發(fā)揮作用，因?yàn)樯鐣?huì)公眾對(duì)服務(wù)供給主體的可選擇性很不充分；只有當(dāng)市場(chǎng)上存在眾多的充分競(jìng)爭(zhēng)的服務(wù)供給主體時(shí)，憑單制才能很好地發(fā)揮作用，且服務(wù)供給主體數(shù)量越多，潛在提供者進(jìn)入越容易，憑單制的市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮就越充分。在憑單制的制度安排下，服務(wù)供給主體實(shí)際上先行墊付了提供服務(wù)所需的成本，然后再向政府兌換憑單，獲得財(cái)政資金，如果需要墊付的服務(wù)成本過(guò)于高昂，超過(guò)了服務(wù)供給主體能夠承受的限度，供給主體就不會(huì)愿意參與到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目中來(lái)，潛在供給者進(jìn)入該行業(yè)的意愿將降低。

第二，服務(wù)具有排他性并可收費(fèi)。根據(jù)公共物品（所謂“物品”包括服務(wù)）理論，純粹的個(gè)人服務(wù)（屬于個(gè)人物品）可以完全由市場(chǎng)來(lái)提供，不需要政府來(lái)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并向公眾提供。憑單的性質(zhì)是一種支付憑證，使用憑單就意味著對(duì)享受的某種服務(wù)付費(fèi)。純粹的公共服務(wù)（屬于純粹的公共物品）不具有排他性，也不可收費(fèi)，因此不適合以憑單制形式來(lái)提供?，F(xiàn)實(shí)中存在的大量公共服務(wù)都既不是純粹的個(gè)人物品，也不是純粹的公共物品，而是混合物品?，F(xiàn)代社會(huì)要求政府擔(dān)負(fù)起提供諸多混合物品的職責(zé)，但這些混合物品的排他性和可收費(fèi)性沒(méi)有被充分利用——通常不對(duì)這些物品的使用收費(fèi)或收費(fèi)不足，這就容易導(dǎo)致公共物品的恣意浪費(fèi)和枯竭。憑單制通過(guò)重新強(qiáng)調(diào)諸多公共服務(wù)的個(gè)人物品屬性，以強(qiáng)化市場(chǎng)激勵(lì)來(lái)控制成本和保證質(zhì)量，可以適用于廣泛存在的具有混合物品特征的公共服務(wù)[4]。

第三，受益對(duì)象具有較強(qiáng)的選擇能力。在憑單制中，對(duì)服務(wù)供給主體的二次選擇權(quán)被賦予政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的受益對(duì)象——有資格享受該服務(wù)的個(gè)人或組織。為了獲得優(yōu)良的服務(wù)，要求個(gè)人或組織對(duì)市場(chǎng)狀況有充分理解，包括服務(wù)成本、質(zhì)量、獲取渠道等方面的信息。如果受益對(duì)象容易評(píng)判服務(wù)質(zhì)量，顯然能夠提高憑單制的應(yīng)用效果。如果這種服務(wù)的單位價(jià)格比較便宜且人們購(gòu)買(mǎi)頻繁，那么公眾就能夠通過(guò)實(shí)踐來(lái)學(xué)習(xí)，不斷提高自己的選擇能力，這也會(huì)有利于提高憑單制的應(yīng)用效果[1]（p.84）。

經(jīng)過(guò)近幾年來(lái)的積極推廣，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍和力度逐年增大，購(gòu)買(mǎi)資金規(guī)?？焖贁U(kuò)張。憑單制也逐步受到重視，在若干公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了探索實(shí)踐。如在科技創(chuàng)新服務(wù)領(lǐng)域，江蘇宿遷于2012年9月在全國(guó)率先推出科技創(chuàng)新券。2015年6月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新若干政策措施的意見(jiàn)》，提出要“研究探索創(chuàng)業(yè)券、創(chuàng)新券等公共服務(wù)新模式，建立和規(guī)范相關(guān)管理制度和運(yùn)行機(jī)制，逐步形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)”，首次在國(guó)家層面上明確鼓勵(lì)探索憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。各地積極貫徹國(guó)務(wù)院文件精神，近幾年來(lái)，科技創(chuàng)新券制度在北京、天津、上海、浙江和武漢等多地推廣普及，成為優(yōu)化科技財(cái)政投入方式、扶持大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的有效手段。在其他一些公共服務(wù)領(lǐng)域，不少地方也自發(fā)積極探索實(shí)行憑單制政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。例如，浙江長(zhǎng)興、成都、南京等地大膽探索教育券制度，北京、天津、山東等地推出文化消費(fèi)券政策，北京、長(zhǎng)沙、合肥等若干地方推開(kāi)養(yǎng)老券制度，成都、烏魯木齊等地建立就業(yè)培訓(xùn)券制度，浙江嘉善、香港、澳門(mén)等地實(shí)行了醫(yī)療衛(wèi)生券制度。

今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)可在已經(jīng)實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的領(lǐng)域，根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和發(fā)展?fàn)顩r，選擇部分市場(chǎng)發(fā)育較為成熟、有憑單制成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的行業(yè)領(lǐng)域，比如上述科技創(chuàng)新、教育、文化、養(yǎng)老、就業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生等，積極探索應(yīng)用憑單制。先行先試的項(xiàng)目成熟以后可予以推廣，進(jìn)一步激發(fā)公共服務(wù)市場(chǎng)的活力，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。

三、憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的管理機(jī)制

作為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的不同實(shí)施形式和制度安排，憑單制與合同制相比，在管理機(jī)制上既存在履約管理、信息公開(kāi)、績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督管理等方面的共性要求，在有些方面也存在較大差異。

（一）以憑單管理而非合同管理為中心

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是一種契約化服務(wù)提供方式。在合同制項(xiàng)目中，契約的體現(xiàn)是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同，政府按規(guī)定程序確定服務(wù)的承接主體也就是供給主體后，應(yīng)當(dāng)與承接主體簽訂合同，在合同中明確購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)容、期限、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格等要求，以及資金結(jié)算方式、雙方的權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)和違約責(zé)任等內(nèi)容。因此，合同制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目的管理工作是以合同為中心的，合同發(fā)揮著政府與市場(chǎng)力量互動(dòng)關(guān)系的中心媒介的作用。

憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)同樣是一種契約化服務(wù)提供方式，但憑單制項(xiàng)目通常沒(méi)有也不需要合同③。憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是一個(gè)完整的循環(huán)操作系統(tǒng)。在這個(gè)系統(tǒng)中，不同參與主體（政府、供給主體、受益對(duì)象）在特定制度安排下以憑單管理為中心遵循特定規(guī)則參與憑單的運(yùn)作，其契約關(guān)系由該制度安排予以界定，通常不再需要合同來(lái)界定政府與供給主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。一般而言，憑單制項(xiàng)目的實(shí)施，需要政府就此出臺(tái)專門(mén)政策，對(duì)憑單制項(xiàng)目的諸多要素和運(yùn)作辦法做出詳細(xì)規(guī)定，包括受益對(duì)象和供給主體如何確定，相關(guān)財(cái)政資金如何安排，憑單如何獲取、使用和兌付，受益對(duì)象和供給主體有哪些權(quán)利和責(zé)任，有關(guān)部門(mén)如何監(jiān)管等。在憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中，政府通常不必與供給主體進(jìn)行專門(mén)的合同約定，凡是愿意接受憑單的供給主體即被認(rèn)為承諾接受相關(guān)政策規(guī)定的約束，并需要按相關(guān)要求提供公共服務(wù)。可見(jiàn)，在合同制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中，政府與市場(chǎng)力量通過(guò)合同這一“雙邊封閉式契約”確定其合作關(guān)系；而在憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中，政府與市場(chǎng)力量通過(guò)某種“多邊開(kāi)放式契約”進(jìn)行合作。

憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)作大致可以分為項(xiàng)目確定、憑單發(fā)放、憑單使用、憑單兌現(xiàn)四個(gè)階段。一是政府根據(jù)社會(huì)公共服務(wù)需求、政府財(cái)力狀況、公共服務(wù)行業(yè)特點(diǎn)等因素，確定以憑單制形式實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目，制定相關(guān)制度規(guī)定并向社會(huì)公告。二是政府合理確定憑單發(fā)放范圍，主動(dòng)向符合條件的受益對(duì)象發(fā)放憑單，或者由符合條件的受益對(duì)象向有關(guān)政府部門(mén)申領(lǐng)憑單，憑單可以采取紙質(zhì)券或電子券形式。三是受益對(duì)象在政府確定的符合資格條件的供給主體（政府通常會(huì)提供一個(gè)供選擇的名單）當(dāng)中，自行選擇具體的供給主體獲取服務(wù)并以憑單支付，供給主體記錄好服務(wù)的對(duì)象、內(nèi)容、數(shù)量、時(shí)間、憑單編號(hào)等信息。四是服務(wù)供給主體定期到有關(guān)政府部門(mén)將自己通過(guò)提供服務(wù)獲得的憑單兌現(xiàn)，取得財(cái)政資金作為回報(bào)。

為了解憑單制項(xiàng)目的實(shí)施效果，有關(guān)政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期組織績(jī)效評(píng)價(jià)，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)情況對(duì)憑單制項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。

（二）以資格規(guī)定而非政府采購(gòu)作為確定承接主體的一般方式

對(duì)于合同制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目，從各國(guó)實(shí)踐看，其承接主體確定方式或者說(shuō)購(gòu)買(mǎi)方式通常遵循政府采購(gòu)程序規(guī)定，可以分為競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)購(gòu)買(mǎi)（我國(guó)包括“公開(kāi)招標(biāo)”和“邀請(qǐng)招標(biāo)”）、競(jìng)爭(zhēng)性協(xié)商購(gòu)買(mǎi)（我國(guó)包括“競(jìng)爭(zhēng)性談判”和“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”）和非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)（我國(guó)為“單一來(lái)源采購(gòu)”）等不同類別。不同購(gòu)買(mǎi)方式的公開(kāi)性、競(jìng)爭(zhēng)性、制度化程度和操作成本存在一定差異。政府在選擇承接主體確定方式時(shí)，不但要考慮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度即服務(wù)供應(yīng)者狀況，也要充分考慮所購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的特點(diǎn)以及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)操作成本的問(wèn)題。

對(duì)于以憑單制形式實(shí)施的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目，因?yàn)槠渑c合同制項(xiàng)目在運(yùn)行機(jī)理上存在較大差異，所以通常沒(méi)有必要采用政府采購(gòu)方式來(lái)確定承接主體。在憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目中，購(gòu)買(mǎi)主體只需要確定多家提供同類公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)供受益對(duì)象參考，對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的具體選擇權(quán)在受益對(duì)象本身，受益對(duì)象可以“用腳投票”來(lái)促使服務(wù)機(jī)構(gòu)保證服務(wù)質(zhì)量。因此，從機(jī)制設(shè)計(jì)的科學(xué)性、合理性出發(fā)，對(duì)于憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)依法依規(guī)設(shè)定服務(wù)供應(yīng)機(jī)構(gòu)的資格條件的方式，來(lái)確定多家服務(wù)機(jī)構(gòu)同時(shí)作為承接主體（一般采取“政府規(guī)定資格條件—服務(wù)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)—政府核準(zhǔn)”的做法），沒(méi)有必要采取時(shí)間和費(fèi)用成本較高的政府采購(gòu)方式。對(duì)符合條件的承接主體，政府可以列出其詳細(xì)名單并向社會(huì)公示，以供受益對(duì)象選擇并減少其為獲取信息付出的成本。

從國(guó)外實(shí)踐看，美國(guó)各州的教育券項(xiàng)目普遍對(duì)參與學(xué)校（尤其是私立學(xué)校）資格條件作了特別的法律規(guī)定，從學(xué)校的學(xué)術(shù)課程標(biāo)準(zhǔn)、道德教育標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)生成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)、師資狀況、財(cái)務(wù)狀況、錄取原則等方面明確準(zhǔn)入要求。智利的教育券政策將參與項(xiàng)目的承接主體規(guī)定為全國(guó)所有的公立中小學(xué)和部分私立中小學(xué)。歐洲的荷蘭、意大利、比利時(shí)、愛(ài)爾蘭、斯洛文尼亞、瑞典、瑞士、希臘、奧地利等國(guó)實(shí)行的科技創(chuàng)新券項(xiàng)目，普遍將項(xiàng)目承接主體規(guī)定為公共或準(zhǔn)公共科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)以及一些大公司的研發(fā)機(jī)構(gòu)。

我國(guó)部分地方探索實(shí)施的科技創(chuàng)新券、教育券、文化消費(fèi)券、就業(yè)培訓(xùn)券、醫(yī)療衛(wèi)生券等憑單制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目，普遍采取了設(shè)定服務(wù)機(jī)構(gòu)的資格條件來(lái)確定承接主體的方式。例如，武漢市科技創(chuàng)新券政策規(guī)定，服務(wù)提供主體包括國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、企業(yè)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工業(yè)技術(shù)研究院、國(guó)家級(jí)檢測(cè)機(jī)構(gòu)五類，并將符合條件的服務(wù)提供主體名單在網(wǎng)上公布。南京市幼兒助學(xué)券政策規(guī)定，取得《學(xué)前教育機(jī)構(gòu)登記注冊(cè)證書(shū)》的公辦幼兒園，取得《民辦學(xué)校辦學(xué)許可證》和《學(xué)前教育機(jī)構(gòu)登記注冊(cè)證書(shū)》的民辦幼兒園，均為符合條件的服務(wù)提供主體；達(dá)到江蘇省幼兒園設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、尚未領(lǐng)證的幼兒園，經(jīng)區(qū)縣幼兒助學(xué)券發(fā)放工作領(lǐng)導(dǎo)小組審核認(rèn)定，也可以作為服務(wù)提供主體。天津市文化惠民卡（文化消費(fèi)券）政策規(guī)定，天津市文化惠民演出聯(lián)盟內(nèi)所有演出單位為服務(wù)提供主體，首批包括國(guó)有院團(tuán)、民營(yíng)院團(tuán)、演出公司等在內(nèi)的本市49家演出單位。成都市就業(yè)培訓(xùn)券政策規(guī)定，本市范圍內(nèi)具有資質(zhì)的各類定點(diǎn)職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為符合條件的服務(wù)提供主體，并對(duì)定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)認(rèn)定條件和程序做出明確要求。浙江省嘉善縣的門(mén)診醫(yī)療券政策規(guī)定，“低?！睂?duì)象戶籍地的鎮(zhèn)衛(wèi)生院（衛(wèi)生服務(wù)中心）、村（社區(qū)）衛(wèi)生服務(wù)站為服務(wù)提供主體。

注釋：

①不完全信息和分散化決策的理論在20世紀(jì)關(guān)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)劣的長(zhǎng)期爭(zhēng)論中得到了較為充分的探討，最近幾十年來(lái)得到快速發(fā)展的機(jī)制設(shè)計(jì)理論（Mechanism Design Theory）在某些方面作了更為深入和精致化的研究。

②如果政府購(gòu)買(mǎi)的是自身履職所需輔助性服務(wù)，一般情況下，由于受益對(duì)象唯一，不存在二次選擇服務(wù)供給主體的情形，憑單制無(wú)法應(yīng)用；特殊情況下，政府某一機(jī)構(gòu)集中購(gòu)買(mǎi)、相關(guān)機(jī)構(gòu)分散使用時(shí)，也可以采用憑單制的安排，但此種情況極為少見(jiàn)。

③關(guān)于合同與契約的關(guān)系，研究者們一直存在爭(zhēng)議，作者傾向于認(rèn)為合同是特定類型的契約，其內(nèi)涵和外延均小于契約，故本文中的合同是指常規(guī)意義上的符合人們?nèi)粘ＵJ(rèn)知習(xí)慣的合同，即固定的當(dāng)事人針對(duì)特定事項(xiàng)的約定。

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[責(zé)任編輯：楊 健]