張繼亮 熊瑞濤

摘要：空氣污染是當(dāng)今世界性治理難題，它涉及多層級行為主體之間的合作與沖突。雖然既有的合作治理和網(wǎng)絡(luò)化治理等理論為治理空氣污染問題提出了有益設(shè)想，但仍有不足。多層級治理理論主張?jiān)诰S護(hù)現(xiàn)有制度框架有效性和穩(wěn)定性的前提下，通過協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌各個(gè)層級行為主體的活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)有序、高效的合作，這也就重新強(qiáng)調(diào)了為它們所忽視的政府治理和制度框架秩序，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了超越。印度作為一個(gè)發(fā)展中國家面臨著嚴(yán)重的空氣污染狀況，其多層級的制度框架又使得它陷入了空氣污染治理的困境。要走出這一困境，印度必須加強(qiáng)政府與社會(huì)治理，同時(shí)推動(dòng)合作治理和網(wǎng)絡(luò)化治理的升級，以此來完善多層級空氣污染治理制度框架。

關(guān)鍵詞：多層級治理；合作治理；網(wǎng)絡(luò)化治理；印度；空氣污染

中圖分類號：D735 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）02—0088—08

全球化、工業(yè)化的急劇發(fā)展為人類生活帶來極大便利的同時(shí)也不可避免地造成了公共環(huán)境的破壞，氣候變化因而成為當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必須面對的一項(xiàng)治理議題。而空氣具有的獨(dú)特物理形態(tài)更加大了治理的成本和難度，這主要是由于：空氣污染具有極強(qiáng)的空間擴(kuò)散性，這導(dǎo)致其影響范圍超越了簡單的行政區(qū)劃，具有明顯的跨區(qū)域、全局性特征；空氣污染的形成具有多源性，從其物理成因來講，可能是由于汽車尾氣、生活燃料等因素的作用，從其地域成因來講，可能來自于本地，也可能來自于鄰區(qū)，甚至可能來自于同本地相隔很遠(yuǎn)的其他地方，這直接導(dǎo)致了責(zé)任劃分不清、問責(zé)困難的問題；空氣污染時(shí)間上的延續(xù)性導(dǎo)致治理主體的動(dòng)力不足，因?yàn)閷τ诳諝馕廴镜闹卫硇枰鞣讲粩嗟赝度氪罅康娜肆?、物力和?cái)力，這給各層級的治理主體造成了不小的壓力。相對于傳統(tǒng)的單一層面的治理模式，多層級治理模式能更好地應(yīng)對跨地區(qū)、跨國家的空氣污染問題。本文在明確多層級治理理論優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，通過考察印度的多層級空氣污染治理機(jī)制及其存在的問題從而得出有益的啟示。

一、 多層級治理理論及其優(yōu)勢

隨著人類社會(huì)的不斷發(fā)展，各種利益交織互動(dòng)，使得治理的復(fù)雜性急劇上升，單純地采取某一種治理形式并不能很好地解決問題。在這種情況下，合作治理理論和網(wǎng)絡(luò)化治理理論流行起來，這是因?yàn)楹献髦卫韽?qiáng)調(diào)跨域、跨部門行動(dòng)，而網(wǎng)絡(luò)化治理強(qiáng)調(diào)多中心互動(dòng)和聯(lián)結(jié)，它們賦予了各行為主體以平等的地位以及有效溝通協(xié)調(diào)的機(jī)會(huì)，從而能夠有效地應(yīng)對各種治理難題。但是，在筆者看來，它們在理論上都存在著許多不足，多層級治理理論則是對這些不足的超越與發(fā)展。

多層級治理作為“多個(gè)管轄權(quán)層面上的政府行為體與非政府行為體為解決公共問題而進(jìn)行的持續(xù)互動(dòng)的制度安排”[1]，重新強(qiáng)調(diào)了為合作治理理論所忽視的政府治理、為網(wǎng)絡(luò)化治理理論所忽視的制度框架秩序，正是在這兩點(diǎn)上，它超越了合作治理理論和網(wǎng)絡(luò)化治理理論?！岸鄬蛹壷卫硎侵卫碓诖怪睂用婧退綄用娴娜诤?， 它使治理實(shí)現(xiàn)了從‘平面化到‘立體化層面的轉(zhuǎn)變， 從而使人們能夠在世界變得日益動(dòng)態(tài)化、復(fù)雜化的情況下更好地應(yīng)對公共問題?！盵1]

（一）合作治理、網(wǎng)絡(luò)化治理與多層級治理

合作治理又被稱為協(xié)作治理、協(xié)力治理。有學(xué)者認(rèn)為，合作治理是政府為了公共利益而與非政府的、非盈利的社會(huì)組織、私人組織和普通公眾開展的意義更為廣泛的合作，并主張，在空氣污染治理中，政府需要重新思考與社會(huì)組織、企業(yè)組織以及公民個(gè)體的關(guān)系[2]（pp.275-276）。換言之，人們傳遞公共服務(wù)時(shí)需要充分借助這些社會(huì)力量。例如，充分利用諸如PPP模式這類制度安排，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)力量之間的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益分配，以達(dá)到發(fā)揮各自優(yōu)勢、避免各自缺點(diǎn)的效果。但從目前的研究發(fā)現(xiàn)看，PPP模式并非是解決公共服務(wù)遞送問題的萬靈藥，國際上也一直存在著對PPP模式的質(zhì)疑與批評。這意味著，合作治理并非在任何情況下都值得鼓勵(lì)，它畢竟需要政府和社會(huì)力量都具有充分的“準(zhǔn)入”資質(zhì)，而在政府治理體系混亂、治理能力不足，以及社會(huì)力量自治經(jīng)驗(yàn)缺乏、自我管理能力欠缺的情況下，合作治理很可能導(dǎo)致“合作的不治理”。因而，人們必須辯證地檢視合作治理，因?yàn)樵谡旧砦催_(dá)到有效治理的情況下，其權(quán)威和能力都已被弱化，這是如果再推動(dòng)政府職能的下放、外移，會(huì)進(jìn)一步削弱政府的治理效能。

網(wǎng)絡(luò)化治理是一種與等級制和市場化相對應(yīng)的新型治理機(jī)制，來自政府、市場和市民社會(huì)的參與者在一個(gè)制度化的框架中相互依存，并為實(shí)現(xiàn)一定的公共價(jià)值而展開聯(lián)合行動(dòng)。網(wǎng)絡(luò)化治理有著諸多特征，其中之一是：它包括政府、企業(yè)、非營利組織和個(gè)人等多個(gè)參與者，且參與者之間是一種平等的相互依賴以及執(zhí)行過程中獨(dú)立自主的橫向聯(lián)結(jié)[3]。

在實(shí)際治理過程中，各行為主體不僅種類繁多而且存在復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系，為了表示這種復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系，我們可以把它們設(shè)想為一種近似于“蜘蛛網(wǎng)”的復(fù)雜構(gòu)造（參見圖1）。這種“蜘蛛網(wǎng)”式的互動(dòng)關(guān)系雖然有利于各個(gè)行為主體之間在信息、資源與權(quán)力的交換，但存在著兩種風(fēng)險(xiǎn)：一是各個(gè)行為主體之間的聯(lián)結(jié)可能是跨越層級的縱向聯(lián)結(jié)；二是各個(gè)行為主體之間的橫向聯(lián)結(jié)可能不是獨(dú)立自主的。

圖1 不同行為主體之間的互動(dòng)關(guān)系

來源：作者自制。

因而，網(wǎng)絡(luò)化治理存在以下問題：廣泛的社會(huì)力量參與導(dǎo)致治理效率降低，且使得整個(gè)制度框架的靈活性與穩(wěn)定性之間產(chǎn)生了沖突；如此眾多的參與主體導(dǎo)致達(dá)成一致目標(biāo)的困難，加大了關(guān)系管理的難度，使得實(shí)行問責(zé)愈加困難。

有學(xué)者認(rèn)為，“當(dāng)前的政治體系應(yīng)是等級制的單一政府模式和扁平分散的網(wǎng)絡(luò)化治理模式的混合，即所謂‘等級制庇蔭下的網(wǎng)絡(luò)化”[4]，這種看法大體符合全世界大多數(shù)國家的治理情境，具有較為深刻的洞察力。然而，需要注意的是，多層級治理之所以是對合作治理和網(wǎng)絡(luò)化治理理論的超越和發(fā)展是因?yàn)樗趶?qiáng)調(diào)政府加強(qiáng)同非政府的社會(huì)力量合作的同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)在維護(hù)制度框架的穩(wěn)定性前提下，推動(dòng)跨越層級的多主體聯(lián)結(jié)和合作。多層級治理應(yīng)該在實(shí)現(xiàn)層級之間的良性互動(dòng)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)層級內(nèi)部的善治，且層級內(nèi)部的善治和層級之間的善治應(yīng)是相輔相成的。這意味著，多層級治理不再迷信社會(huì)力量在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)遞送方面具有“超能力”，也不忽視其在某些時(shí)候、某些方面所具有的優(yōu)勢；同時(shí)，它也強(qiáng)調(diào)政府作為最重要的治理主體，應(yīng)發(fā)揮起自身應(yīng)有的權(quán)能作用?？傊鄬蛹壷卫黼x不開多層級制度架構(gòu)，多層級制度架構(gòu)不是建立在“莫須有”的理論構(gòu)想之上，而是建立在實(shí)實(shí)在在的、具有明顯等級性特征的政府體制之上的。沒有政府體制作為依托，治理活動(dòng)是不可能有效、有序開展起來的。

（二）多層級治理、行為主體與互動(dòng)邏輯

目前的治理結(jié)構(gòu)大體可以劃分為四個(gè)層級：由全球現(xiàn)代民族國家、國際政治組織以及國際非政府組織構(gòu)成的“國際”層級；由各國中央行政機(jī)關(guān)及其非政府組織構(gòu)成的“國家”層級；由次國家政府（通常為州、邦、?。┮约胺钦M織所組成的“地方”層級；由等級鏈條最末端的政府（通常為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道）和非政府組織所組成的“基層”層級。我們用“ ○ ”來指代“政府”和“非政府組織”這個(gè)政治實(shí)體，可以初步建構(gòu)出多層級制度框架下政府內(nèi)部和各層級之間互動(dòng)的圖景（參見圖2）。必須強(qiáng)調(diào)，這一圖景是簡約化的，很明顯，在實(shí)際運(yùn)作中，政府和非政府組織內(nèi)部和之間的互動(dòng)模式和行為要比圖示復(fù)雜得多。

圖2 多層級制度框架下的治理主體互動(dòng)關(guān)系

來源：作者自制。

多層級治理往往牽涉多個(gè)層級、多種主體，其利益糾葛和價(jià)值交換形成復(fù)雜的互動(dòng)邏輯與網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。在各層級行為主體之間進(jìn)行的所有互動(dòng)大致有兩種形式——合作與沖突，而沖突可以看成是另一種形式的“合作”，即“不合作”。這兩種互動(dòng)形式存在顯性或者隱性的成本，合作需要成本，沖突產(chǎn)生成本。因而，合作的達(dá)成絕非易事，實(shí)現(xiàn)不同主體之間的合作往往需要充分的前提條件，即需要主體之間在責(zé)任分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分享上形成足夠的共識，從而構(gòu)建起信任基礎(chǔ)上的正式或者非正式的合作協(xié)議與框架。整個(gè)合作的過程不是一個(gè)靜態(tài)的過程，從合作的產(chǎn)生、合作的維系、合作的優(yōu)化、合作的完成全流程看，每一步都需要付出特定的合作成本。

每一層級都是由多個(gè)“個(gè)體”所組成的“整體”，整體內(nèi)部的各個(gè)體之間存在著互動(dòng)關(guān)系；同時(shí)，層級之間的各個(gè)“整體”之間也存在著互動(dòng)；一個(gè)層級內(nèi)部的“個(gè)體”也會(huì)同另一個(gè)層級中的“個(gè)體”形成互動(dòng)。也就是說，整個(gè)層級自上而下存在著以“整體”和“個(gè)體”兩種形式呈現(xiàn)的多種互動(dòng)關(guān)系。正常情況下，每一層級內(nèi)部的個(gè)體之間、相鄰兩個(gè)層級的整體之間的互動(dòng)最為頻繁、緊密，且需要的成本最低；而跨越層級產(chǎn)生的互動(dòng)需要更大的貫穿力或者滲透力，這意味著互動(dòng)成本和難度的增加。從政策分析的角度看，由上至下，政策執(zhí)行能力是遞減的，同理，由下而上，政策回饋的難度遞增。綜上所述，我們可以做出以下假設(shè)。

（1）同層級個(gè)體間的互動(dòng)成本要低于跨層級個(gè)體間的互動(dòng)成本，因而加強(qiáng)同層級個(gè)體間關(guān)系的治理優(yōu)化相對容易實(shí)現(xiàn)。

（2）相鄰層級整體之間的互動(dòng)成本要低于跨層級整體間的互動(dòng)成本，因而加強(qiáng)相鄰層級整體間關(guān)系的治理優(yōu)化相對容易實(shí)現(xiàn)。

（3）在一些情況下，跨層級整體的互動(dòng)是可以實(shí)現(xiàn)的，但需要突破原有的制度框架運(yùn)行機(jī)制，跨越的層級越多，對于制度框架的破壞越大。

（4）在一些情況下，跨層級個(gè)體的互動(dòng)也是可以實(shí)現(xiàn)的，但不僅需要突破同層級互動(dòng)制度架構(gòu)，還需要突破多個(gè)層級互動(dòng)制度架構(gòu)，跨越的層級越多，對于制度框架的破壞越大。

總之，多層級治理絕對不是強(qiáng)調(diào)“層級越多越好”的治理，這是因?yàn)椋阂环矫?，跨越層級意味著合作成本的上升，跨越層級越多，合作成本越大，合作收益越?。涣硪环矫?，跨越層級往往需要打破既有的制度框架束縛，突破現(xiàn)有規(guī)則的慣性和秩序?qū)?huì)或多或少的影響、改變甚至顛覆現(xiàn)存的運(yùn)作機(jī)制，這往往會(huì)導(dǎo)致制度過載，從而導(dǎo)致制度變遷，甚至帶來制度衰敗的危險(xiǎn)。所以，真正的多層級治理應(yīng)考慮的是如何在維護(hù)現(xiàn)有制度框架有效性和穩(wěn)定性的前提下，通過協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)各個(gè)層級的主體之間有序的、高效的合作，以充分發(fā)揮其合力。

二、 印度空氣污染現(xiàn)狀及其治理制度框架

印度作為一個(gè)幅員廣闊、人口眾多的“超大規(guī)模”國家，具有同中國相似的治理情境，這種相似性體現(xiàn)在：作為新興經(jīng)濟(jì)體，在經(jīng)濟(jì)規(guī)模和體量上十分巨大；實(shí)行混合經(jīng)濟(jì)，保留了較多的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，強(qiáng)調(diào)政府對于市場的管控；作為后發(fā)展國家，難以擺脫短時(shí)期跨越式發(fā)展帶來的資源環(huán)境壓力，也就難以避免快速工業(yè)化所帶來的環(huán)境破壞、空氣污染問題；同樣面臨著地區(qū)發(fā)展不平衡的問題，尤其是在城市化推進(jìn)過程中，城鄉(xiāng)差距顯著，大都市區(qū)的環(huán)境治理問題繁多且巨大。正如世衛(wèi)組織總干事特沃·德羅斯·阿達(dá)諾姆（Tedros Adhanom Ghebreyesus）在一份聲明中所說：“空氣污染威脅著我們所有人，但是最窮困和最邊緣化的人群是首當(dāng)其沖的?！盵5]清潔空氣作為一種公共物品供給不足所帶來的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是簡單的對于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)外部性，還可能造成空間、階級區(qū)隔和矛盾。

（一）印度空氣污染現(xiàn)狀

印度的空氣污染問題值得關(guān)注。根據(jù)印度國家統(tǒng)計(jì)局在2001年的統(tǒng)計(jì)，75%的印度家庭使用固體燃料[6]，這成為印度空氣質(zhì)量下降的重要原因之一。世界衛(wèi)生組織2002年的報(bào)告指出，印度全國近40%的疾病都是由環(huán)境和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)造成的，而空氣污染是當(dāng)中的首要因素[7]。據(jù)估算，印度每年有12萬余人死于室外的空氣污染，預(yù)計(jì)造成的損失達(dá)到了GDP的3%[6]。即便到近幾年，仍有研究表明，空氣污染不僅僅是作為首善之區(qū)的德里地區(qū)的問題，甚至全印度的大都市區(qū)都面臨著它的威脅。由印度綠色和平組織從各邦的污染防控委員會(huì)收集的數(shù)據(jù)顯示，在印度沒有一個(gè)地方符合世衛(wèi)組織及全國空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，印度的金融中心城市孟買則成為世界上污染程度最嚴(yán)重的大都市之一，印度已成為世界上空氣污染最嚴(yán)重的國家[6]。作為印度的鄰國，中國同樣面臨著較為嚴(yán)重的空氣污染威脅，但近年來，中國的空氣污染治理努力有目共睹，空氣污染治理初見成效，表1對印度和中國的空氣污染情況做了簡要的對比。

表1 印度和中國的空氣污染情況對比

資料來源：Sunil Dahiya et al. Airpocalypse： Assessment of Air Pollution in Indian Cities.https：//secured-static.greenpeace.org/india/G-

lobal/india/Airpoclypse--Not-just-Delhi-Airin

-most-Indian-cities-hazardous-Greenpeace-repo

-rt.pdf.

從表1可以看出，2010年～2015年間，以PM2.5水平為衡量指標(biāo)，印度的空氣污染程度在不斷惡化，同期，中國的空氣質(zhì)量則有了顯著改善，中國在首都城市的空氣質(zhì)量和全年空氣質(zhì)量上都好于印度；印度在空氣質(zhì)量檢測的投入、污染減排技術(shù)的推廣方面都不及中國；印度政府所推行的措施覆蓋面過窄、執(zhí)行不足且缺乏明確的目標(biāo)方案。相較中國近年來的治理成果，印度的空氣污染仿佛深深陷入了困境之中，各方對于印度的空氣污染治理并不看好，國內(nèi)外都出現(xiàn)了諸多的質(zhì)疑與批評。此外，據(jù)世界資源協(xié)會(huì)預(yù)計(jì)，在未來的25年里，印度每年的溫室氣體排放量預(yù)計(jì)會(huì)超過所有發(fā)展中國家總和的一半[8]。

（二）印度空氣污染治理的多層級制度框架

1.國際制度框架的結(jié)構(gòu)與影響

印度在世界治理體系中具有重要地位，這要求它肩負(fù)起同自身相適應(yīng)的責(zé)任，積極參與到全球氣候變化的治理進(jìn)程中來，在空氣污染治理方面做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。然而，現(xiàn)實(shí)中的全球治理制度框架的最大特征是無政府狀態(tài)，“無政府的治理”在國際層級得到了實(shí)現(xiàn)，這的確頗具諷刺意味，因?yàn)檫@可能使得“全球氣候治理呈現(xiàn)出多元化、多層次的‘碎片化制度發(fā)展趨勢，產(chǎn)生大量由政府主導(dǎo)但范圍更窄的‘小多邊乃至雙邊氣候制度，以及類型各樣的公私伙伴和民間型的氣候合作制度”[9]（p.125）。在這樣的國際治理制度框架下，印度有足夠的能力和空間來制定和執(zhí)行基于本國國情的空氣污染治理政策，但仍然會(huì)受到國際社會(huì)的壓力和制約。例如，2002年印度政府發(fā)表聲明指出，“盡管在大氣溫室氣體濃度問題上責(zé)任很小，盡管發(fā)展是壓倒一切的優(yōu)先事務(wù)，但是印度正在主動(dòng)采取許多行動(dòng)，為保護(hù)大氣做出重大貢獻(xiàn)，從而使國家走向氣候友好型的發(fā)展道路”；2008年，《印度氣候變化國家應(yīng)對方案》 強(qiáng)調(diào)，印度“作為一個(gè)國際社會(huì)負(fù)責(zé)任的、有包容性的成員，已準(zhǔn)備好為應(yīng)對全球氣候挑戰(zhàn)做出貢獻(xiàn)”[10]。

2.國內(nèi)制度框架的形式與特點(diǎn)

印度是一個(gè)具有古老歷史傳統(tǒng)的國家，在歷史的發(fā)展進(jìn)程中又曾成為英國的殖民地，這使得印度的央地關(guān)系具有更為復(fù)雜的特性。具體來說，印度在構(gòu)建現(xiàn)代國家之前是由數(shù)百個(gè)大大小小的土邦所組成的，這些土邦作為具有獨(dú)立屬性的政治實(shí)體各自為政，印度語言繁多、族群多樣、信仰各異，更使得因地理原因產(chǎn)生的分隔同心理、文化分隔共同發(fā)生作用，形成了“重地方，輕中央”的政治傳統(tǒng)。英國的殖民統(tǒng)治也并未能從根本上改變這種局面，其“分而治之”的統(tǒng)治策略反而加重了印度地方之間的分隔。

“如果一個(gè)政治體制建立在協(xié)議上且至少有兩個(gè)政府‘場所、‘方面、‘維度、‘層次或‘層級，在整個(gè)系統(tǒng)中，每個(gè)政府都被賦予了獨(dú)立的合法性和憲法保證的地位，并且具有自己整套的制度、權(quán)力和責(zé)任，那它就應(yīng)該被視為聯(lián)邦式的?！盵11]毫無疑問，印度就是這樣一個(gè)典型的聯(lián)邦制國家。如前所述，“邦”作為地方層級主體之一，從歷史上就在其國家治理體系中占有重要地位。

從現(xiàn)代來看，自20世紀(jì)90年代以來，幾乎所有國家層面的選舉都是邦主導(dǎo)的，這導(dǎo)致許多重大的政策和政治主張都是從邦這一層級提出的。不僅如此，印度的政黨政治也是地方化的，“印度的地區(qū)政黨一般都是代表某一邦的地區(qū)利益或者是某一特殊種族語言、宗教或種姓集團(tuán)的利益，因此在地方上有著深厚的社會(huì)基礎(chǔ)?！珖哉h的力量基本上沒有什么影響，一些所謂的全國性政黨，如大眾黨、人民黨、平等黨、印共和印共（馬）實(shí)際上也只具有地區(qū)特征”[12]。在這種條件下，全國性執(zhí)政黨所控制的中央政府其實(shí)也難以對地方政府進(jìn)行有效制約?？梢?，邦在國家制度框架中的地位是很特殊的，尤其是在1989年～2014年間，邦的地位變得更加重要了，因?yàn)闄?quán)力不斷從中央下放到邦。有統(tǒng)計(jì)表明，截至2016年，超過80%的印度人生活在由單一領(lǐng)導(dǎo)（即首席部長）實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)的邦中[13]。這意味著，作為地方層級的“邦”才是紛繁復(fù)雜的治理活動(dòng)的實(shí)際發(fā)生地和舞臺(tái)，政策的制定和執(zhí)行、信息的傳輸與反饋可能都離不開這一層級的制度架構(gòu)和主體。

三、 印度空氣污染治理困境的形成與啟示

（一）印度空氣污染治理困境的形成

在印度中央將大量權(quán)力下放到地方的同時(shí)，權(quán)力卻沒有繼續(xù)從邦這一層級下放到基層。也就是說，在邦的層級，權(quán)力開始了新的集中化趨勢，邦政逐漸走向了新的集權(quán)。這在多層級的制度架構(gòu)中形成一定的傳導(dǎo)阻滯，即自上而下的權(quán)力難以滲透、貫穿到基層，導(dǎo)致多層級治理制度架構(gòu)畸變?yōu)橐粋€(gè)橄欖形結(jié)構(gòu)。這預(yù)示著兩種情況：一是基層政府難以獲得充分的權(quán)力和資源以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的遞送，中央政府則難以對地方政府實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管；二是相應(yīng)層級的社會(huì)力量也難以得到足夠的賦權(quán)來發(fā)揮自身的治理功能。因而，邦的坐大不僅導(dǎo)致“國家與基層空洞化”，更限制了社會(huì)力量的治理作用，這使得印度國家治理的制度架構(gòu)出現(xiàn)了“多層級、輕兩極”的局面，同時(shí)顯現(xiàn)出“政府強(qiáng)、社會(huì)弱”的特征。

首先，印度在中央層級設(shè)立有環(huán)境、森林和氣候變化部（以下簡稱“環(huán)境部”），主要負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作，中央污染防治委員會(huì)則作為環(huán)境部的附屬機(jī)構(gòu)開展治理工作。然而，受制于前文所述的治理情境，中央污染防治委員會(huì)只能通過提供技術(shù)支持和指導(dǎo)的方式來協(xié)調(diào)各邦的污染控制委員會(huì)的活動(dòng)，并調(diào)解它們之間的矛盾。因?yàn)樵诼?lián)邦制的多層級制度框架下，各邦政府享有地方事務(wù)的自主權(quán)，空氣污染治理的政策制定和執(zhí)行權(quán)力大多為各邦自行保留，中央政府難以有效施加影響，也就是說，借用中國流行的“條塊”分析法來進(jìn)行解釋，即是印度的“塊塊”要強(qiáng)于“條條”。

然而，在印度政府看來，造成資源破壞和環(huán)境惡化的主要原因是社會(huì)貧困和經(jīng)濟(jì)落后，然后才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的副作用，所以，只有不斷推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才能更好地解決環(huán)境問題。在這種情況下，各邦為了自己的發(fā)展利益，通常會(huì)產(chǎn)生相互競爭，邦的領(lǐng)導(dǎo)人也會(huì)為了自己的政績和任期考慮，最大化地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因而，在印度，邦及其領(lǐng)導(dǎo)人容易陷入一種為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視環(huán)境保護(hù)的競爭狀態(tài)，同時(shí)由于其較少受到中央政府的規(guī)制，中央政府難以通過衡量地方污染治理的成效來決定他們的晉升和罷免，所謂的“政治錦標(biāo)賽”的模式在印度并不適用。換言之，中央政府難以通過規(guī)制和激勵(lì)的方式來影響地方官員和地方政府行為。

其次，作為發(fā)展中國家的印度面臨著巨大的發(fā)展壓力，而與這一發(fā)展壓力密切相關(guān)的是環(huán)保壓力。例如，為了實(shí)現(xiàn)計(jì)劃委員會(huì)擬定的8%的GDP增速，在2031年～2032年之前，印度需要在2003年～2004年水平的基礎(chǔ)上，增加三到四倍的能源產(chǎn)能、五到六倍的電力產(chǎn)能[14]。由此可見，印度的空氣污染治理成效并不明顯的重要原因之一是，現(xiàn)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人口規(guī)模對于能源需求量十分巨大，而印度的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致資源利用率并不高，這導(dǎo)致各個(gè)層級都面臨著巨大的環(huán)保壓力，而不完善的治理制度框架和不充分的治理能力難以有效消除污染存量、控制污染增量，這也必然會(huì)引致空氣質(zhì)量不斷惡化。

最后，社會(huì)組織參與多層級空氣污染治理帶來了負(fù)面的參與效應(yīng)。印度的政治體制和社會(huì)條件為非政府組織提供了較為寬松的發(fā)展環(huán)境，涌現(xiàn)出了以科學(xué)與環(huán)境中心為代表的環(huán)保非政府組織，它們在推動(dòng)印度空氣污染治理方面發(fā)揮了一定的作用。例如，科學(xué)與環(huán)境中心“為保護(hù)公眾健康……啟動(dòng)了城市空氣質(zhì)量項(xiàng)目，得到了政府、公眾和司法部門的熱烈回應(yīng)，成功地降低了城市的空氣污染程度”，“他們先后提出了汽車燃料質(zhì)量引起的空氣污染問題、釋放標(biāo)準(zhǔn)問題、汽車維修和財(cái)務(wù)管理措施問題、交通運(yùn)輸?shù)墓芾韱栴}等，同時(shí)他們還加強(qiáng)了空氣質(zhì)量的監(jiān)督，從而較大地改善了德里的空氣質(zhì)量。除了開展專題運(yùn)動(dòng)外，他們還組織召開國際會(huì)議、舉辦展覽、發(fā)放宣傳單，來提高民眾的環(huán)境覺悟” [15]（p.139）。正是因?yàn)橛蟹钦M織這樣的社會(huì)力量的崛起，社會(huì)力量才有機(jī)會(huì)發(fā)揮自身應(yīng)有的治理功能。

但是，社會(huì)力量的參與并非是萬能的，在某些情況下，政府與社會(huì)力量的合作也可能帶來負(fù)面的治理效果。還是以科學(xué)與環(huán)境中心為例，它曾針對德里嚴(yán)重的空氣污染，在著名的環(huán)境律師梅塔的領(lǐng)導(dǎo)下，在綠色法官庫爾迪普·辛格的支持下，促使高等法院通過判決來下令關(guān)閉德里區(qū)以內(nèi)的各類重污染工廠。這反而遭到了下層貧民的反對，因?yàn)檫@些人中的絕大多數(shù)都是工廠臨時(shí)工，而法院規(guī)定只有正式工人才能得到補(bǔ)償，臨時(shí)工不在補(bǔ)償之列[15]（pp.116-117）。無疑，它與政府的聯(lián)合行動(dòng)將正義的目標(biāo)建立在了不正義的政策措施之上，正因如此，造成了社會(huì)力量內(nèi)部的分裂與對立，更使得自然問題進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)問題。眾所周知，空氣污染治理遠(yuǎn)非是一個(gè)技術(shù)性問題，更多的是一個(gè)帶有政治性、社會(huì)性的制度性問題，社會(huì)力量參與的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都應(yīng)該有助于制度穩(wěn)定和改進(jìn)，而我們可以通過上述事例發(fā)現(xiàn)，過于積極、激進(jìn)的社會(huì)參與，不利于多層級治理制度框架的維護(hù)和發(fā)展。因?yàn)橐坏┏霈F(xiàn)微小的疏忽和紕漏，從基層蔓延開來的社會(huì)動(dòng)蕩和政治不安定都會(huì)沖擊到現(xiàn)有的治理秩序。在印度，由多元社會(huì)特性帶來的參與主體的多元差異，決定了社會(huì)力量內(nèi)部并非是一個(gè)有聚合力的場域，社會(huì)力量的整合、協(xié)調(diào)并非是一件易事。在空氣污染治理方面，社會(huì)力量尤其是社會(huì)組織還存在著知識上、策略上、管理上的諸多問題。

（二）印度空氣污染多層級治理的啟示

第一，加強(qiáng)政府治理，以政府治理優(yōu)化推動(dòng)多層級治理優(yōu)化。政府始終是最重要的治理主體，作為發(fā)展中國家，在任何時(shí)候都應(yīng)該重視政府在推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化中的作用。從印度空氣污染治理的情況中我們看到，政府本身受制于政治制度框架的限制，在邦這一層級出現(xiàn)了權(quán)力過于集中、信息傳導(dǎo)補(bǔ)償、政策執(zhí)行不力等問題。因而，要想理順多層級制度架構(gòu)并使其充分發(fā)揮作用，必須注重對于各層級政府本身的治理。政府要通過建立一套有效的政策制定和執(zhí)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)自上而下的良性互動(dòng)，即中央政府對地方政府保持有效的監(jiān)管和規(guī)制能力的同時(shí)，賦予地方政府適當(dāng)?shù)臋?quán)力，更要保證這種權(quán)力的下放能夠落實(shí)到基層，使得權(quán)責(zé)在不同層級得到合適的分配。只有這樣，才能充分調(diào)動(dòng)多個(gè)層級政府的作用，同時(shí)保證政治制度架構(gòu)在穩(wěn)定的前提下逐步實(shí)現(xiàn)優(yōu)化。

第二，增強(qiáng)社會(huì)治理，以社會(huì)治理強(qiáng)化推動(dòng)多層級治理強(qiáng)化。社會(huì)是自然世界中的人類集合體，空氣污染的產(chǎn)生和解決都是在社會(huì)中發(fā)生的。印度社會(huì)有著特殊的多元復(fù)雜性，正是因?yàn)檫@種復(fù)雜性，帶來了印度社會(huì)對于空氣污染的不同看法，造成了印度社會(huì)在空氣污染治理上的立場和利益差異。作為發(fā)展中國家，印度在社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間面臨著艱難抉擇，如何整合不同群體間的利益分化、彌合不同地區(qū)間的利益分歧、控制不同集團(tuán)間的利益沖突是其社會(huì)治理要著重思考的問題。因此，印度政府應(yīng)該充分引導(dǎo)和支持公眾參與到空氣污染的治理中，通過建立有效的協(xié)商對話機(jī)制，實(shí)現(xiàn)群體間的溝通交流，并在此基礎(chǔ)上求同存異、形成共識。

第三，改善合作治理與網(wǎng)絡(luò)化治理，以合作治理和網(wǎng)絡(luò)化治理升級推動(dòng)多層級治理升級。政治制度框架為多層級治理提供了最基本的分析架構(gòu)，政府和社會(huì)的互動(dòng)就是在這樣的框架中進(jìn)行的：政府保有巨大的政治資本，社會(huì)蘊(yùn)含著豐富的社會(huì)資本，二者的充分合作和融合，有助于克服市場中的經(jīng)濟(jì)資本所難以解決的空氣污染問題。換句話說，市場失靈是不可避免的，市場失靈會(huì)造成空氣污染，給市場本身和社會(huì)帶來負(fù)外部性，政府和社會(huì)的治理努力都可能或多或少消除或者緩解這種后果。然而，政府也不是萬能的，社會(huì)更不是全能的，政府可能失敗，社會(huì)可能崩潰，單純寄希望于政府和社會(huì)來實(shí)現(xiàn)善治似乎并不明智。只有在加強(qiáng)政府治理和增強(qiáng)社會(huì)治理的基礎(chǔ)上，才有可能進(jìn)一步談?wù)摵献髦卫砼c網(wǎng)絡(luò)化治理升級的可能。

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[責(zé)任編輯：張英秀]