伊士國(guó) 曹麗丹

摘要：黨政主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)第一責(zé)任人制度是一種政策性制度，包括問(wèn)責(zé)依據(jù)、問(wèn)責(zé)主體、責(zé)任主體、問(wèn)責(zé)情形、責(zé)任形式等實(shí)施要素。這一制度目前存在責(zé)任主體范圍較窄、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明、監(jiān)督機(jī)制不健全等問(wèn)題，影響了該制度的實(shí)施效果。應(yīng)擴(kuò)展責(zé)任主體范圍、構(gòu)建法治建設(shè)工作成效評(píng)估體系、健全制度運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制等，提高黨政主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)職責(zé)的能力，以健全并保證該制度的貫徹落實(shí)。

關(guān)鍵詞：黨政主要負(fù)責(zé)人；法治；第一責(zé)任人

中圖分類號(hào)：D920 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008—7168（2019）02—0065—09

黨的十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確指出：“黨政主要負(fù)責(zé)人要履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)。各級(jí)黨委要領(lǐng)導(dǎo)和支持工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和社會(huì)組織在依法治國(guó)中積極發(fā)揮作用。”[1]為了貫徹落實(shí)這一精神，2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《職責(zé)規(guī)定》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門遵照?qǐng)?zhí)行。2017年8月至9月，各地省（自治區(qū)、直轄市）委辦公廳、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府辦公廳聯(lián)合出臺(tái)了《〈職責(zé)規(guī)定〉實(shí)施辦法》或《〈職責(zé)規(guī)定〉實(shí)施細(xì)則》，如河北省委辦公廳、省政府辦公廳于2017年9月印發(fā)了《河北省黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)實(shí)施辦法》，從而使黨政主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)第一責(zé)任人制度（以下簡(jiǎn)稱“法治建設(shè)第一責(zé)任人制度”）逐步建立完善并落到實(shí)處。但時(shí)至今時(shí)，由于“法治建設(shè)第一責(zé)任人制度”實(shí)施時(shí)間較短，其實(shí)施效果尚待進(jìn)一步評(píng)估。目前我們可以結(jié)合該制度初步實(shí)踐狀況，在對(duì)該制度實(shí)施過(guò)程中的關(guān)鍵要素分析基礎(chǔ)上，從理論層面提出該制度存在的問(wèn)題及其完善建議，以保證制度應(yīng)有功效之發(fā)揮。

一、法治建設(shè)第一責(zé)任人制度的定性及現(xiàn)實(shí)意義

（一）法治建設(shè)第一責(zé)任人制度之定性

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《職責(zé)規(guī)定》和各省黨委辦公廳、政府辦公廳出臺(tái)的《〈職責(zé)規(guī)定〉實(shí)施辦法》共同構(gòu)成黨政主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)第一責(zé)任人制度體系。那么，該制度應(yīng)如何定性呢？這要從《職責(zé)規(guī)定》《〈職責(zé)規(guī)定〉實(shí)施辦法》或《〈職責(zé)規(guī)定〉實(shí)施細(xì)則》的性質(zhì)談起。這應(yīng)屬于黨和政府的政策性規(guī)定，但并不屬于黨政機(jī)關(guān)公文。原因在于，根據(jù)2012年7月1日《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》的相關(guān)規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)公文的種類包括決議、決定、命令（令）、公報(bào)、公告、通告、意見(jiàn)、通知、通報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、議案、函、紀(jì)要，曾存在于《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》（已失效）的“規(guī)定”并不在其中。而我們?cè)L問(wèn)中國(guó)政府網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，搜索《職責(zé)規(guī)定》顯示的文件路徑為“首頁(yè)—政策—中央有關(guān)文件”，若按“公文種類”模式逐一打開“決議、決定、命令（令）、公報(bào)、公告、通告、意見(jiàn)、通知、通報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、議案、函、紀(jì)要”，并不能找到該文件?？梢?jiàn)，上述文件從性質(zhì)講，屬于政策性規(guī)定而非黨政機(jī)關(guān)公文，更非黨內(nèi)法規(guī)或政府規(guī)范性文件。據(jù)此，法治建設(shè)第一責(zé)任人制度應(yīng)是一種政策性制度，而不是一種法定制度。

（二）法治建設(shè)第一責(zé)任人制度的現(xiàn)實(shí)意義

黨政主要負(fù)責(zé)人作為新時(shí)代全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者和實(shí)踐者，是“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵”。正如習(xí)近平指出：“黨政主要負(fù)責(zé)人要履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，這是推進(jìn)法治建設(shè)的重要組織保證。”[2]（p.126）2015年底，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），該《綱要》指出：法治政府建設(shè)必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力，落實(shí)黨政主要負(fù)責(zé)人要履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)[3]。繼而，2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《職責(zé)規(guī)定》，對(duì)此作了進(jìn)一步規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了黨政主要負(fù)責(zé)人在新時(shí)代全面推進(jìn)依法治國(guó)中第一責(zé)任人職責(zé)的規(guī)范化和制度化，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。應(yīng)該說(shuō)，黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人制度是黨中央、國(guó)務(wù)院將馬克思主義矛盾分析法的重點(diǎn)論運(yùn)用到實(shí)踐的體現(xiàn)，屬于黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署，是依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政的必然要求，是法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的關(guān)鍵一步，該制度有效運(yùn)行也是我們?nèi)媛鋵?shí)依法治國(guó)戰(zhàn)略的重要舉措。

二、法治建設(shè)第一責(zé)任人制度實(shí)施的要素

新時(shí)代全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家，我們必須進(jìn)一步貫徹落實(shí)法治建設(shè)第一責(zé)任人制度，以問(wèn)責(zé)倒逼黨政主要負(fù)責(zé)人法治建設(shè)責(zé)任的落實(shí)。但目前法治建設(shè)第一責(zé)任人制度實(shí)施過(guò)程中的一些核心要素并不是很清晰，在很大程度上影響了這一制度的實(shí)施效果。我們應(yīng)在正確理解該制度科學(xué)內(nèi)涵前提下，分析制度實(shí)施的各個(gè)要素，以提出保障制度實(shí)施的策略。

（一）問(wèn)責(zé)依據(jù)：黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律法規(guī)

按照權(quán)責(zé)相統(tǒng)一原則的要求，有權(quán)必有責(zé)，因而，對(duì)不履行或不正確履行法治建設(shè)第一責(zé)任人的黨政主要負(fù)責(zé)人必須要追責(zé)，但對(duì)其追責(zé)必須要于法有據(jù)，必須要依法依規(guī)問(wèn)責(zé)，具體要按照黨紀(jì)和國(guó)法并依照法定程序?qū)h政主要負(fù)責(zé)人分別實(shí)行問(wèn)責(zé)。當(dāng)前，在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)方面，已經(jīng)基本形成了以《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》為核心，以《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》為主導(dǎo)的黨內(nèi)問(wèn)責(zé)體系。而《職責(zé)規(guī)定》指出：“黨政主要負(fù)責(zé)人不履行或者不正確履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)依照《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)予以問(wèn)責(zé)?！盵4]這一規(guī)定對(duì)黨委和政府來(lái)說(shuō)可謂“硬性規(guī)定”，因?yàn)樨?zé)任到人，可以有效避免法治建設(shè)工作中的相互推諉和逃避責(zé)任現(xiàn)象。例如，在甘肅祁連山環(huán)保事件中，黨中央主要就是根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等有關(guān)規(guī)定，按照黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、終身追責(zé)、權(quán)責(zé)一致的原則，對(duì)相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)的[5]。然而，除上述黨內(nèi)法規(guī)之外，現(xiàn)有黨內(nèi)問(wèn)責(zé)方面的黨內(nèi)法規(guī)一百余部，但對(duì)各級(jí)黨委和政府主要負(fù)責(zé)人執(zhí)行黨的政策不力而問(wèn)責(zé)的規(guī)定較少，因而需要進(jìn)一步修改或制定這方面的黨內(nèi)法規(guī)。且執(zhí)行黨的政策不力而問(wèn)責(zé)的制度自身還有很多問(wèn)題，諸如問(wèn)責(zé)主體不明確、問(wèn)責(zé)情形過(guò)于原則化、問(wèn)責(zé)方式不統(tǒng)一等，也需要不斷完善。

對(duì)違反黨內(nèi)法規(guī)、法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政機(jī)關(guān)的決定和命令的政府主要負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律或法律責(zé)任，涉嫌犯罪的，還應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任，譬如瀆職罪。必須指出的是，對(duì)于政府主要負(fù)責(zé)人的追責(zé)，還應(yīng)區(qū)分其是否具有中共黨員身份，才能援用不同的黨內(nèi)法規(guī)或國(guó)家法律法規(guī)。對(duì)于具有黨員身份的政府主要負(fù)責(zé)人要受到黨內(nèi)法規(guī)和《國(guó)家公務(wù)員處分條例》《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》等法律法規(guī)的雙重約束。對(duì)于非中共黨員的政府主要負(fù)責(zé)人，沒(méi)有履行好相應(yīng)職責(zé)的，應(yīng)按照《國(guó)家公務(wù)員處分條例》《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》等法律法規(guī)處理。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)黨政主要負(fù)責(zé)人并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)同責(zé)問(wèn)責(zé)，從實(shí)踐看，對(duì)政府主要負(fù)責(zé)人的追責(zé)力度要普遍強(qiáng)于對(duì)黨委主要負(fù)責(zé)人的追責(zé)力度。一旦出了問(wèn)題，被追責(zé)的大多為政府主要負(fù)責(zé)人，而對(duì)于黨委主要負(fù)責(zé)人往往難以追責(zé)到位。這就嚴(yán)重違反了權(quán)責(zé)相統(tǒng)一原則的基本要求。值得關(guān)注的是，2018年3月20日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議表決通過(guò)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，明確了其監(jiān)察職責(zé)和監(jiān)察對(duì)象，為對(duì)黨政主要負(fù)責(zé)人實(shí)現(xiàn)同責(zé)問(wèn)責(zé)提供了依據(jù)和可能。

（二）主體要素：?jiǎn)栘?zé)主體、責(zé)任主體

法治建設(shè)第一責(zé)任人制度中的主體要素包括問(wèn)責(zé)主體和責(zé)任主體兩種，其中，問(wèn)責(zé)主體是指對(duì)未能履行或不正確履行法治建設(shè)職責(zé)的黨政主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任追究的主體。一般說(shuō)來(lái)，上級(jí)黨委是對(duì)下級(jí)黨委（黨組）、政府和職能部門推動(dòng)履行法治建設(shè)職責(zé)的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)主體，上級(jí)黨委書記是其中的第一責(zé)任人，上級(jí)紀(jì)委（紀(jì)檢組）部門起輔助作用，其承擔(dān)著從中央到地方層層落實(shí)、層層監(jiān)督黨政主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)第一責(zé)任人狀況的職責(zé)，也就是說(shuō)，其既要履行好本層級(jí)的法治建設(shè)職責(zé)，又要領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督好下級(jí)黨委、政府及其工作部門的法治建設(shè)工作。但上級(jí)黨委對(duì)下級(jí)黨委（黨組）、政府及其工作部門主要負(fù)責(zé)人的問(wèn)責(zé)決定應(yīng)該由有管理權(quán)限的黨組織作出，其中，對(duì)省級(jí)黨委和政府、部委主要負(fù)責(zé)人的問(wèn)責(zé)決定由中共中央做出①。需要說(shuō)明的是，對(duì)未能履行或不正確履行法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的黨政主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行問(wèn)責(zé)工作，是上級(jí)黨組織在其權(quán)限范圍內(nèi)按照一定的程序追究對(duì)黨的政策執(zhí)行不力的黨政主要負(fù)責(zé)人政治或法律責(zé)任的活動(dòng)，是主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的統(tǒng)一。

責(zé)任主體是指負(fù)有履行法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的黨政主要負(fù)責(zé)人。根據(jù)中央的《職責(zé)規(guī)定》，其適用對(duì)象為縣級(jí)以上地方黨委和政府主要負(fù)責(zé)人，還包括中共中央、國(guó)務(wù)院工作部門的主要負(fù)責(zé)人，縣級(jí)以上地方黨委和政府工作部門的主要負(fù)責(zé)人，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）黨政主要負(fù)責(zé)人[4]。但是，這一規(guī)定存在一定的模糊之處，比如，上述主要負(fù)責(zé)人的具體范圍如何界定？是一個(gè)機(jī)關(guān)正職還是包括該機(jī)關(guān)分管法治建設(shè)職責(zé)的副職領(lǐng)導(dǎo)？對(duì)此，理論界與實(shí)務(wù)界均有不少爭(zhēng)議。從“立法”原意看，將黨政主要負(fù)責(zé)人界定為黨政機(jī)關(guān)正職為宜，即負(fù)有履行法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的黨政主要負(fù)責(zé)人包括縣級(jí)以上地方黨委和政府“一把手”，還包括中共中央、國(guó)務(wù)院工作部門的“一把手”，縣級(jí)以上地方黨委和政府工作部門的“一把手”，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）黨政“一把手”，這樣既有利于明確法治建設(shè)中的責(zé)任主體，避免相互推諉，也利于發(fā)揮“關(guān)鍵少數(shù)”在法治建設(shè)中的“關(guān)鍵”作用。

（三）結(jié)果要素：?jiǎn)栘?zé)情形、責(zé)任形式

習(xí)近平指出：“對(duì)不認(rèn)真履行第一責(zé)任人職責(zé)的黨政主要負(fù)責(zé)人，上級(jí)黨委要及時(shí)告誡和約談，嚴(yán)肅批評(píng)。對(duì)一個(gè)地方、一個(gè)部門接二連三發(fā)生重大違法案件、造成嚴(yán)重社會(huì)后果的，必須嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)、依法追究?！盵2]（p.126）那么，何種情形屬于上述對(duì)黨政主要負(fù)責(zé)人的問(wèn)責(zé)情形呢？一般說(shuō)來(lái)，對(duì)黨政主要負(fù)責(zé)人的問(wèn)責(zé)情形具體表現(xiàn)為黨政主要負(fù)責(zé)人在本地區(qū)或本部門推進(jìn)法治建設(shè)不力②，處置本地區(qū)、本部門、本單位發(fā)生的重大執(zhí)法、司法案件出現(xiàn)重大失誤，給黨和政府形象造成不良影響，在社會(huì)上也產(chǎn)生惡劣影響。黨政主要負(fù)責(zé)人在履行法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)過(guò)程中更有甚者可能會(huì)觸犯刑法。需要指出的是，實(shí)際上，上述對(duì)黨政主要負(fù)責(zé)人追責(zé)情形的實(shí)質(zhì)是黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，黨的理論和路線方針政策、黨中央的決策部署沒(méi)有得到有效貫徹落實(shí)，因而，無(wú)論從全面推進(jìn)依法治國(guó)的角度，還是從全面從嚴(yán)治黨的角度，都應(yīng)該對(duì)不認(rèn)真履行第一責(zé)任人職責(zé)的黨政主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

而對(duì)失責(zé)的黨政主要負(fù)責(zé)人的問(wèn)責(zé)方式主要有五大類，這五大類又可以依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)細(xì)分為很多具體類型。五大類問(wèn)責(zé)方式具體包括通報(bào)、誡勉、組織調(diào)整或組織處理、紀(jì)律處分和刑事處理。其中，通報(bào)就是在一定范圍內(nèi)通報(bào)批評(píng)或者責(zé)令其公開道歉；誡勉就是對(duì)責(zé)任對(duì)象及時(shí)批評(píng)教育；對(duì)于失責(zé)程度較輕的黨政主體的問(wèn)責(zé)方式呈現(xiàn)嚴(yán)厲程度遞進(jìn)的趨勢(shì)，包括停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、降職、免職降級(jí)、撤職、開除。紀(jì)律處分主要依據(jù)是《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，可以是警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看甚至開除黨籍。這里的問(wèn)題是，如果某位失責(zé)的黨政主要負(fù)責(zé)人同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)以上黨內(nèi)職務(wù)時(shí)，如果對(duì)其進(jìn)行撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分，是撤銷其一切黨內(nèi)職務(wù)還是只撤銷其某個(gè)黨內(nèi)職務(wù)？這個(gè)應(yīng)該予以明確。留黨察看應(yīng)直接宣布察看時(shí)間，一般是一年或者兩年，開除黨籍五年內(nèi)不能再入黨。上述責(zé)任方式既可以單獨(dú)使用，也可以合并使用③。刑事處理是對(duì)黨政主要負(fù)責(zé)人最嚴(yán)厲的處理方式，對(duì)于給黨、國(guó)家和人民造成嚴(yán)重?fù)p失的黨政負(fù)責(zé)人要依照刑法的規(guī)定，遵循刑事訴訟程序使之承擔(dān)刑事責(zé)任。

三、保障法治建設(shè)第一責(zé)任人制度

有效實(shí)施的建議

“歷史的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)反復(fù)地證明，理論上很完美的制度并不一定可以付諸實(shí)施，而行之有效的制度卻未必是事先設(shè)計(jì)好的。”④之所以如此，是因?yàn)槊恳粋€(gè)制度從其誕生之初就受制于它的歷史局限性：一是在該制度被設(shè)計(jì)時(shí)，總有制度設(shè)計(jì)者所考慮不周全之處，這種不足一般表現(xiàn)在制度實(shí)施前期階段，缺陷也較為明顯；二是該制度經(jīng)過(guò)一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐考驗(yàn)，在實(shí)踐中暴露出缺陷，這種缺陷必須結(jié)合實(shí)踐檢驗(yàn)才能發(fā)現(xiàn)，表現(xiàn)得也較隱晦，不宜被發(fā)覺(jué)。然而，法治建設(shè)第一責(zé)任人制度從中央的頂層設(shè)計(jì)到地方逐級(jí)的具體落實(shí)也就僅僅一段時(shí)間而已，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)入手，總結(jié)法治建設(shè)第一責(zé)任人制度存在的問(wèn)題，再尋求解決方法的研究路徑是不太現(xiàn)實(shí)的。因此，我們將法治建設(shè)第一責(zé)任人制度置于黨和國(guó)家對(duì)黨員、公務(wù)員大的問(wèn)責(zé)體系設(shè)計(jì)中，通盤考慮，分析法治建設(shè)第一責(zé)任人制度在實(shí)施中涉及的關(guān)鍵因素，結(jié)合《職責(zé)規(guī)定》本身的內(nèi)容，提出了一些保障法治建設(shè)第一責(zé)任人制度實(shí)施的合理化建議。

（一）彌補(bǔ)法治建設(shè)第一責(zé)任人制度之不足

1.擴(kuò)展責(zé)任主體范圍

從《職責(zé)規(guī)定》的內(nèi)容看，法治建設(shè)第一責(zé)任人制度適用的對(duì)象是縣級(jí)以上地方黨委和政府主要負(fù)責(zé)人，還包括中共中央、國(guó)務(wù)院工作部門的主要負(fù)責(zé)人，縣級(jí)以上地方黨委和政府工作部門的主要負(fù)責(zé)人，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）黨政主要負(fù)責(zé)人[4]。上述規(guī)定雖然明確，但就法治建設(shè)職責(zé)的責(zé)任主體而言，存在以下三個(gè)問(wèn)題。

一是從規(guī)定的字面出發(fā)做的文義解釋，結(jié)合法治建設(shè)第一責(zé)任人制度責(zé)任到人，避免寬泛導(dǎo)致的不明確化的理念看，黨委和政府的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)是不包括分管法治工作副手的，具體到政府這邊就是不包括政府的分管法治建設(shè)的副省長(zhǎng)、副市長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)、副局長(zhǎng)等副手。但這些主管法治工作的副手是某地或某部門法治建設(shè)的直接領(lǐng)導(dǎo)、組織者，而黨委、政府的主要負(fù)責(zé)人，也就是黨政“一把手”是主持某一地區(qū)或部門全面工作的負(fù)責(zé)人，這些“一把手”勢(shì)必在法治建設(shè)上精力不足，甚至本身可能欠缺法治建設(shè)的專業(yè)知識(shí)。而分管法治建設(shè)工作的副手往往都是法治經(jīng)驗(yàn)豐富、法治理論水平高的負(fù)責(zé)人，不讓這些副手負(fù)擔(dān)足夠的法治建設(shè)上的責(zé)任，會(huì)導(dǎo)致權(quán)責(zé)不均衡現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)有權(quán)無(wú)責(zé)的問(wèn)題。從實(shí)踐看，上級(jí)部門在追責(zé)黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)不力時(shí)，并不僅僅追究了黨政部門“一把手”責(zé)任，也追究了分管法治建設(shè)工作副手的責(zé)任。例如，在甘肅祁連山環(huán)保事件中，因?yàn)樵诹⒎▽用娲嬖跒槠茐纳鷳B(tài)行為“放水”的規(guī)定⑤，據(jù)此，上級(jí)部門依據(jù)有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)分管領(lǐng)導(dǎo)甘肅省政府黨組成員、副省長(zhǎng)楊子興給予了黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分。因此，我們認(rèn)為，可以考慮將責(zé)任主體范圍予以進(jìn)一步拓寬，包括分管法治建設(shè)工作的副手，以真正體現(xiàn)和貫徹權(quán)責(zé)相統(tǒng)一原則。

二是雖然承擔(dān)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的主體已很廣泛，但仍不完善。因?yàn)槌丝h級(jí)以上地方黨委和政府主要負(fù)責(zé)人，中共中央、國(guó)務(wù)院工作部門的主要負(fù)責(zé)人，縣級(jí)以上地方黨委和政府工作部門的主要負(fù)責(zé)人，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）黨政主要負(fù)責(zé)人外，廣大直屬事業(yè)單位、派出機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)主要負(fù)責(zé)人也承擔(dān)著法治建設(shè)的重要職責(zé)，也應(yīng)被納入法治建設(shè)第一責(zé)任人制度適用的對(duì)象范圍。例如，《河北省黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)實(shí)施辦法》第十二條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方黨委和政府工作部門、直屬事業(yè)單位、派出機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)主要負(fù)責(zé)人，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）黨政主要負(fù)責(zé)人，參照本辦法執(zhí)行。”[6]

三是《職責(zé)規(guī)定》規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）黨政主要負(fù)責(zé)人是最基層的責(zé)任主體，但忽略了基層最有活力的法治建設(shè)力量——村委會(huì)和居委會(huì)及其同級(jí)黨支部。這些組織雖不是一般意義上的黨政機(jī)關(guān)，但也長(zhǎng)期輔助基層黨政機(jī)關(guān)，承擔(dān)一定的法治建設(shè)職能，且這些組織的主要負(fù)責(zé)人往往是中共黨員，更重要的是，它們作為最基層的黨組織與群眾自治組織和群眾聯(lián)系最密切，應(yīng)當(dāng)成為法治建設(shè)的堅(jiān)實(shí)力量，將其主要負(fù)責(zé)人納入《職責(zé)規(guī)定》適用范圍，參照《職責(zé)規(guī)定》規(guī)定執(zhí)行，更有利于我國(guó)當(dāng)前的法治建設(shè)工作，也有利于徹底解決法治建設(shè)“最后一公里”問(wèn)題。

2.構(gòu)建法治建設(shè)工作成效評(píng)估體系

《職責(zé)規(guī)定》關(guān)于黨政主要負(fù)責(zé)人在法治建設(shè)中具體職責(zé)的規(guī)定總體上是細(xì)致的，具有較強(qiáng)的操作性，然而其并沒(méi)有對(duì)如何衡量某一地區(qū)或部門在特定時(shí)間內(nèi)的法治建設(shè)工作成效作出規(guī)定，嚴(yán)重影響了法治建設(shè)第一責(zé)任人制度的貫徹落實(shí)。因?yàn)橐Ｕ戏ㄖ谓ㄔO(shè)第一責(zé)任人制度的有效落實(shí)，就必然要對(duì)沒(méi)有履行好法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的黨政主要負(fù)責(zé)人追究責(zé)任，使其權(quán)責(zé)相統(tǒng)一，但對(duì)黨政主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行追責(zé)容不得絲毫隨意性，必須有理有據(jù)，且程序合規(guī)合法。因此，有必要把衡量某一地區(qū)或部門法治建設(shè)工作成效的工作規(guī)范化、制度化、程序化，即構(gòu)建一套科學(xué)合理的法治建設(shè)工作成效評(píng)估體系，以正確評(píng)估某一地區(qū)或部門在特定時(shí)間內(nèi)法治建設(shè)的總體水平，為有效貫徹落實(shí)法治建設(shè)第一責(zé)任人制度提供參考和依據(jù)。

一般說(shuō)來(lái)，法治建設(shè)工作成效評(píng)估體系應(yīng)當(dāng)包括評(píng)估主體、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估程序等要素。其中，我們?cè)O(shè)計(jì)的法治建設(shè)工作評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)要與法治建設(shè)內(nèi)容相一致，應(yīng)當(dāng)包括立法、執(zhí)法、司法和守法等各個(gè)環(huán)節(jié)，并包含以下要素。一是政治要素。具體包括：公眾參與國(guó)家和社會(huì)管理程度；黨委、政府重大決策的民主性、公開性、透明性；村委會(huì)、居委會(huì)達(dá)到的自治程度。二是立法要素。具體包括：法律法規(guī)和規(guī)章等制定的完備和系統(tǒng)化程度；法規(guī)和規(guī)章等制定內(nèi)容和程序的合法性；法規(guī)和規(guī)章等的穩(wěn)定性。三是行政要素。具體包括：政府行政行為依法履行程度；治安狀況；執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置合理程度和整合機(jī)構(gòu)力度；行政監(jiān)督狀況；違法行政的問(wèn)責(zé)機(jī)制；行政復(fù)議、行政訴訟案件數(shù)。四是司法要素。具體包括：司法獨(dú)立；司法公正；司法機(jī)關(guān)的司法事務(wù)獨(dú)立運(yùn)行而不受政治權(quán)力干預(yù)的情況；一審案件上訴率；抗訴案件率；二審改判率。五是其他因素。具體包括：公民法律意識(shí)和普法教育要素；黨政干部法律培訓(xùn)比率；政府普法宣傳欄設(shè)置數(shù)量等[7]。

此外，還要明晰法治建設(shè)工作成效評(píng)估程序和主體選擇，以保障法治評(píng)估對(duì)象被公平公正對(duì)待。其中，評(píng)估程序設(shè)計(jì)的核心思路是多方面結(jié)合，避免評(píng)估的片面性。一般說(shuō)來(lái)，科學(xué)的評(píng)估程序應(yīng)當(dāng)是內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估相結(jié)合、專家評(píng)審與公眾參與相結(jié)合的“兩結(jié)合”程序機(jī)制。對(duì)于評(píng)估主體的選擇，既可以由黨政部門進(jìn)行評(píng)估，也可以由第三方主體進(jìn)行評(píng)估。盡管由黨政部門進(jìn)行評(píng)估具有權(quán)威性和信息掌握豐富等優(yōu)點(diǎn)，但由黨的機(jī)構(gòu)或者政府部門評(píng)估有其局限性，特別是有“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的嫌疑，容易影響法治建設(shè)工作成效評(píng)估的公信力。而為了增加公眾對(duì)評(píng)估結(jié)果的認(rèn)可度，我們建議引入獨(dú)立第三方主體進(jìn)行法治建設(shè)工作成效評(píng)估?！蔼?dú)立第三方的評(píng)估最大的價(jià)值傾向就是評(píng)估結(jié)果的客觀公正性。因?yàn)樗挥诜煞ㄒ?guī)制定與執(zhí)行的公共部門之外，與法律法規(guī)沒(méi)有密切的利益關(guān)系，在很大程度上保證能夠客觀、公正地進(jìn)行評(píng)估?！盵8]（p.67）這個(gè)第三方主體既要獨(dú)立于黨政部門，又要具備一定的專業(yè)性，考慮到我國(guó)的實(shí)際情況，我們認(rèn)為，高等院校、科研院所、以中國(guó)法學(xué)會(huì)為首的各級(jí)法學(xué)會(huì)等可以承擔(dān)這個(gè)第三方評(píng)估的角色。當(dāng)然，在必要時(shí)也可由第三方主體與黨政部門一起作為評(píng)估主體，以發(fā)揮兩者各自優(yōu)勢(shì)，保證評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性和公正性。

3.加強(qiáng)對(duì)法治建設(shè)第一責(zé)任人制度運(yùn)行的監(jiān)督

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，既是中國(guó)法治建設(shè)的鮮明特征和根本保證，也是實(shí)施法治建設(shè)第一責(zé)任人制度的首要要求，這一要求的基本內(nèi)涵之一就是上級(jí)黨委對(duì)下級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)和考核。眾所周知，抓落實(shí)最好的手段就是對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核。政績(jī)是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政一方成效的集中體現(xiàn)，是上級(jí)黨委考察黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合能力的重要指標(biāo)，事關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政治前途。為此，《職責(zé)規(guī)定》將黨政主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)情況納入上級(jí)黨委考察下級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人政績(jī)考核的指標(biāo)體系。這就意味著上級(jí)黨委要對(duì)下級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，但考察周期安排要合理，兩次監(jiān)督檢查的時(shí)間間隔長(zhǎng)短要適宜，同時(shí)，下級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人也要積極主動(dòng)將其職責(zé)范圍內(nèi)的法治建設(shè)情況匯報(bào)給上級(jí)黨委。也就是說(shuō)，法治建設(shè)工作成效將同經(jīng)濟(jì)建設(shè)成效一樣成為考察領(lǐng)導(dǎo)干部能力、決定領(lǐng)導(dǎo)干部任用的重要依據(jù)之一。只有這樣，才能發(fā)揮考核指揮棒的作用，才能指揮各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人將本地區(qū)或本部門的法治建設(shè)工作落到實(shí)處，才能將法治建設(shè)工作成效作為組織部門選人用人的依據(jù)。其中，對(duì)履行法治建設(shè)職責(zé)考核不合格的黨政主要負(fù)責(zé)人要依法依規(guī)處理，對(duì)在法治建設(shè)工作中取得優(yōu)異成績(jī)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要及時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)，做到獎(jiǎng)懲分明。

此外，要切實(shí)保障法治建設(shè)第一責(zé)任人履行職責(zé)，保證法治建設(shè)第一責(zé)任人制度的落實(shí)，還必須要加強(qiáng)上級(jí)黨委對(duì)下級(jí)黨政機(jī)關(guān)法治建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真做好對(duì)下級(jí)黨政機(jī)關(guān)法治建設(shè)工作的事前、事中、事后監(jiān)督。當(dāng)然，也要強(qiáng)化上級(jí)黨委對(duì)下級(jí)某一地區(qū)或部門法治建設(shè)過(guò)程中的監(jiān)督與考核，做好法治建設(shè)工作的事中監(jiān)督。要明確黨的領(lǐng)導(dǎo)是全方位的，具有總攬全局的特點(diǎn)。黨要領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的全過(guò)程和各個(gè)環(huán)節(jié)，要領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，確保法治建設(shè)第一責(zé)任人制度實(shí)施的順利進(jìn)行。更要做好事后監(jiān)督，上述對(duì)下級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人法治建設(shè)工作成效的考核就是法治建設(shè)的有效事后監(jiān)督，即將法治建設(shè)第一責(zé)任人履職的情況以多種方式匯報(bào)給上級(jí)黨委，將法治建設(shè)工作成效作為下級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年終述職的重要內(nèi)容。還要強(qiáng)化上級(jí)黨委對(duì)下級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督檢查，將法治建設(shè)工作成效作為領(lǐng)導(dǎo)干部評(píng)優(yōu)和任用的重要依據(jù)，對(duì)履行法治建設(shè)職責(zé)不力的黨政主要負(fù)責(zé)人，采取嚴(yán)格的“一票否決制”。

（二）提高黨政主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)職責(zé)的能力

要保證法治建設(shè)第一責(zé)任人制度的落實(shí)，就必須要切實(shí)提高黨政主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)職責(zé)的能力，這是關(guān)鍵所在。而要提高黨政主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)職責(zé)的能力，首要的就是要改變黨政主要負(fù)責(zé)人的傳統(tǒng)觀念，樹立法治思維和法治觀念，因?yàn)樗季S是行動(dòng)的先導(dǎo)、行動(dòng)是思維的外化。

1.培養(yǎng)黨政主要負(fù)責(zé)人的法治觀念和法治素養(yǎng)

“法治的根基在于人民發(fā)自內(nèi)心的擁護(hù)，法治的權(quán)威也來(lái)自于人民的全力維護(hù)。要營(yíng)造‘全民信法、全民守法的社會(huì)氛圍，關(guān)鍵是全體社會(huì)成員信仰法律?！盵9]（p.174）黨政主要負(fù)責(zé)人是“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵”，其法治觀念和法治素養(yǎng)更是直接關(guān)乎法治建設(shè)的成敗。正所謂“依法治國(guó)所治之對(duì)象，雖然從字面上講是社會(huì)的全體成員，但關(guān)鍵是執(zhí)政者?！盵10]（p.15）習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，要緊緊抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)全面依法治國(guó)的“關(guān)鍵少數(shù)”，把法治觀念強(qiáng)不強(qiáng)、法治素養(yǎng)好不好作為衡量干部德才的重要標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f(shuō)，能否打好提高黨政主要負(fù)責(zé)人的法治素養(yǎng)和依法執(zhí)政、依法行政能力這套組合拳，是否切實(shí)改變以往權(quán)大于法、以權(quán)壓法的傳統(tǒng)觀念，決定某一地區(qū)或部門法治建設(shè)的成敗。

要改變黨政主要負(fù)責(zé)人傳統(tǒng)觀念，培養(yǎng)其法治觀念，提升其法治素養(yǎng)，關(guān)鍵在于黨政主要負(fù)責(zé)人要善于運(yùn)用法治思維和法治方式審視工作中遇到的問(wèn)題，運(yùn)用法治方式破解遇到的難題。憲法和法律是黨政機(jī)關(guān)開展法治建設(shè)工作的首要行為準(zhǔn)則，黨政主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)要堅(jiān)持憲法法律至上，要牢記職權(quán)法定的理念，把握好權(quán)力的邊界，堅(jiān)持法無(wú)授權(quán)不可為，遵守不能違法的基本底線。盡管如此，但總有不能堅(jiān)守這些底線的黨政干部，說(shuō)到底，這一現(xiàn)象不外乎是一些黨政干部法治觀念淡薄造成的。在現(xiàn)實(shí)生活中，部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部特別是少數(shù)黨政主要負(fù)責(zé)人不能充分認(rèn)識(shí)到全面依法治國(guó)、加快當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)的重要性、艱巨性及緊迫性，組織領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)法治建設(shè)工作力度不夠；有的法治觀念非常淡薄，習(xí)慣于運(yùn)用行政命令的方式管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，自覺(jué)運(yùn)用法治維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力不強(qiáng)等，嚴(yán)重影響了黨和政府在人民群眾中的形象，影響了法治建設(shè)的進(jìn)程。因此，培養(yǎng)黨政主要負(fù)責(zé)人法治觀念和法治素養(yǎng)，是法治建設(shè)第一責(zé)任人制度實(shí)施的必然要求。

此外，黨政主要負(fù)責(zé)人在履行法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)時(shí)，還要堅(jiān)持傳統(tǒng)與現(xiàn)代、創(chuàng)新與借鑒、理論與道路、本土化與國(guó)際性的統(tǒng)一。要充分認(rèn)識(shí)到，法治是人類文明進(jìn)步的標(biāo)志，不再是西方所獨(dú)有，法治發(fā)展程度已然成為衡量一國(guó)文明發(fā)展程度的重要尺度，法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)是人類共同財(cái)富。正如有學(xué)者指出：“迄今為止，人類歷史經(jīng)驗(yàn)表明，法治建設(shè)是最為成功的治國(guó)理政方式。依法治國(guó)是人類社會(huì)進(jìn)入現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本特征?！盵9]（p.10）還要充分認(rèn)識(shí)到，法治盡管在理念上有共通之處，但在制度模式上不能簡(jiǎn)單照搬照抄，必須要把法治建設(shè)的普遍原理與本國(guó)的國(guó)情相結(jié)合，走本國(guó)特色的法治建設(shè)道路。對(duì)于我們而言，全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須要走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，這一道路最鮮明的特征就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。正如周葉中指出：“中國(guó)的法治建設(shè)既要遵循法治的普遍要求、價(jià)值共性和精神實(shí)質(zhì)，又要尊重中國(guó)的文化傳統(tǒng)、現(xiàn)實(shí)國(guó)情和公民訴求，走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路?！盵11]因而，黨政主要負(fù)責(zé)人在履行法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)時(shí)，必須要自覺(jué)踐行中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，這就對(duì)黨政主要負(fù)責(zé)人的法治觀念和法治素養(yǎng)提出了更高的要求。

2.充分發(fā)揮黨政機(jī)關(guān)中法治部門專業(yè)特長(zhǎng)

要提高黨政主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)職責(zé)的能力，除了要培養(yǎng)黨政主要負(fù)責(zé)人的法治觀念和法治素養(yǎng)外，還必須要充分發(fā)揮黨政機(jī)關(guān)中法治部門專業(yè)特長(zhǎng)。黨政機(jī)關(guān)中的法制科（處）是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部專職的法律智囊機(jī)構(gòu)，是黨政主要負(fù)責(zé)人最得力法治建設(shè)助手，其專業(yè)特長(zhǎng)的發(fā)揮，有助于提高黨政主要負(fù)責(zé)人法治建設(shè)能力。這是因?yàn)?，黨政機(jī)關(guān)中的法制科（處）是機(jī)關(guān)綜合性職能部門，是法治宣傳、法律規(guī)范研究及執(zhí)法監(jiān)督的主管部門，是機(jī)關(guān)法治建設(shè)的中堅(jiān)力量。而黨政主要負(fù)責(zé)人是一個(gè)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者，主持該機(jī)關(guān)的全面工作，有其專業(yè)特長(zhǎng)，但并非都擅長(zhǎng)法學(xué)，特別是理工科背景的黨政主要負(fù)責(zé)人，可能法學(xué)知識(shí)十分匱乏。所以，黨政主要負(fù)責(zé)人在法治建設(shè)工作中很大程度上要依賴法制科（處），法制科（處）工作人員的專業(yè)化水平往往影響甚至決定一個(gè)機(jī)關(guān)法治建設(shè)水平。因此，要提高黨政主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的能力，就需要進(jìn)一步強(qiáng)化黨政機(jī)關(guān)中的法制科（處）職責(zé)，發(fā)揮法制科（處）的輔助作用。特別是近年來(lái)中央不斷要求加強(qiáng)各機(jī)關(guān)法治部門建設(shè)，明確法治部門職責(zé)，強(qiáng)化其在黨政主要負(fù)責(zé)人涉法職責(zé)履行中的作用，保證該機(jī)關(guān)依法執(zhí)政、依法行政。具體來(lái)講，就是要輔助黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人嚴(yán)格依法依規(guī)決策，特別是在黨政機(jī)關(guān)重大決策過(guò)程中，要特別注重發(fā)揮黨政機(jī)關(guān)中法治機(jī)構(gòu)的法治把關(guān)作用，加強(qiáng)對(duì)黨政機(jī)關(guān)重大決策的合法合規(guī)性審查，進(jìn)行相應(yīng)的咨詢論證、審核把關(guān)，提出相應(yīng)的建議，保證黨政機(jī)關(guān)重大決策合法合規(guī)，沒(méi)有合憲性和合法性爭(zhēng)議。

此外，要充分發(fā)揮黨政機(jī)關(guān)中法治部門專業(yè)特長(zhǎng)，就必須加強(qiáng)對(duì)黨政機(jī)關(guān)中法治部門工作人員的法治教育培訓(xùn)，提高其專業(yè)知識(shí)水平和法治素養(yǎng)，特別是要從法治實(shí)踐角度提高其法治思維和依法執(zhí)政、依法行政能力，還要健全黨政機(jī)關(guān)中法治部門工作人員法治能力考查測(cè)試制度，并要認(rèn)真落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制，以培養(yǎng)和造就一支高水平、高素質(zhì)的法治隊(duì)伍。

結(jié) 語(yǔ)

如上所述，法治建設(shè)第一責(zé)任人制度的設(shè)立目的是為了發(fā)揮黨政主要負(fù)責(zé)人這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”在中國(guó)法治建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)與組織“關(guān)鍵”作用，自上而下地推動(dòng)中國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程，這是政府推進(jìn)型法治模式的必然要求和顯著特征。但與此同時(shí)，我們也要注重培養(yǎng)全體公民的法治意識(shí)和法治觀念，增強(qiáng)全體公民的法治素養(yǎng)，使尊法守法用法成為全體公民的共同追求和自覺(jué)行動(dòng)，為全面推進(jìn)依法治國(guó)奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。因?yàn)椤叭嫱七M(jìn)依法治國(guó)需要全社會(huì)共同參與，需要全社會(huì)法治觀念增強(qiáng)，必須在全社會(huì)弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化”[12]。

注釋：

①如根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》第8條的規(guī)定，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，紀(jì)委（紀(jì)檢組）有權(quán)采取通報(bào)和誡勉方式問(wèn)責(zé)，也可以提出組織調(diào)整建議或者組織處理建議，只有上級(jí)黨委可以采取紀(jì)律處分方式問(wèn)責(zé)，且要按照黨章和有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序執(zhí)行。

②黨政主要負(fù)責(zé)人推進(jìn)法治建設(shè)工作不力的失職失責(zé)行為具體包括：沒(méi)有很好貫徹落實(shí)上級(jí)機(jī)關(guān)關(guān)于法治建設(shè)決策部署，或是在貫徹執(zhí)行中打折扣；黨委法律顧問(wèn)制度、公職律師制度建設(shè)不足，黨委文件、重大決策沒(méi)有依法依規(guī)審查；處理公務(wù)中以權(quán)壓法，徇私枉法，不依法律法規(guī)辦事，干涉具體案件中的執(zhí)法和司法工作；本區(qū)域內(nèi)或本部門法治宣傳力度低，法治氛圍不濃厚，工作人員法治素養(yǎng)較低等。

③如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第121條規(guī)定：“工作中不負(fù)責(zé)任或者疏于管理，貫徹執(zhí)行、檢查督促落實(shí)上級(jí)決策部署不力，給黨、國(guó)家和人民利益以及公共財(cái)產(chǎn)造成較大損失的，對(duì)直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；造成重大損失的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開除黨籍處分?！?/p>

④參見(jiàn)季衛(wèi)東：《法治秩序的構(gòu)建》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第23頁(yè)。

⑤如《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》雖歷經(jīng)三次修正，但部分規(guī)定始終與《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》不一致，將國(guó)家規(guī)定“禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙”10類活動(dòng)，縮減為“禁止進(jìn)行狩獵、墾荒、燒荒”3類活動(dòng)，而這3類都是近年來(lái)發(fā)生頻次少、基本已得到控制的事項(xiàng)，其他7類恰恰是近年來(lái)頻繁發(fā)生且對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞明顯的事項(xiàng)。2013年5月修訂的《甘肅省礦產(chǎn)資源勘查開采審批管理辦法》，竟然違法允許在國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行礦產(chǎn)開采。參見(jiàn)《祁連山環(huán)境破壞嚴(yán)重，甘肅副省長(zhǎng)等多名高官被問(wèn)責(zé)》，http：//news.163.com/17/0720

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[責(zé)任編輯：楊 健]