徐 軍，王國棟

（1.北京化工大學人力資源管理研究中心，北京 100029；2.中央編辦事業(yè)發(fā)展中心，北京 100088）

權(quán)責清單制度是在中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出，十八屆四中、五中全會進一步明確了建立健全權(quán)力清單制度的總體部署。十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》中將權(quán)力清單制度重新表述為權(quán)責清單制度，再次明確“全面推行政府部門權(quán)責清單制度”。權(quán)責清單制度是以習近平為核心的新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體全面依法治國、建設(shè)法治政府、提升政府治理能力的重要舉措。

十八屆三中全會后，權(quán)責清單的建設(shè)已成為各級政府的重要工作。2015年之前，權(quán)責清單的制定處于探索階段，這一階段的研究集中在權(quán)責清單的定義、內(nèi)涵以及法律屬性[1][2]。2015年之后，權(quán)責清單的制定進入實質(zhì)性落實階段，這一階段的研究集中在某一地區(qū)[3]或某一政府部門在權(quán)責清單制定過程中好的做法、存在的問題及工作建議。2017年之后，各級政府基本完成權(quán)責清單的制定和公示，針對某級政府[4][5]或某類部門[6]的權(quán)責清單之間的差異性研究逐漸增多。

鑒于省級政府權(quán)責清單對于中央政府更具參考意義，本文擬選取31個省級政府公示的權(quán)責清單作為研究對象，從權(quán)責清單的內(nèi)容形式和權(quán)責事項數(shù)量兩方面，研究各省級政府權(quán)責清單間的差異，分析差異產(chǎn)生的原因，找出不合理差異及其引發(fā)的問題，進而提出對策建議。

一、權(quán)責清單及權(quán)責清單的差異性

（一）權(quán)責清單是本級政府的法定職責目錄

政府部門權(quán)責清單（以下簡稱“權(quán)責清單”）是依據(jù)法律法規(guī)梳理本級政府各部門職責（職能）內(nèi)容形成的目錄清單，核心是政府職責目錄管理，基本原則是“職責法定”，其主要作用體現(xiàn)在：一是明確政府職責內(nèi)容，推進政府依法行政，成為加快法治政府建設(shè)的重要依托。通過梳理權(quán)責清單，讓各級政府“摸清家底”，明確法律法規(guī)授權(quán)下的職責范圍，推動政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉煞ㄒ?guī)授權(quán)下的“有限政府”，在作為上轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺o授權(quán)不可為”。二是厘清職責邊界，加快政府職能轉(zhuǎn)變，成為推進“放管服”工作的重要抓手。權(quán)責清單是厘清上級政府與下級政府、政府各部門間職責邊界的重要手段，也是厘清政府與市場、政府與社會關(guān)系的重要手段。權(quán)責清單有助于形成“邊界清晰、分工合理、運轉(zhuǎn)高效”的政府職能體系，加快國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程，也有助于推進簡政放權(quán)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場活力。三是政府強化社會監(jiān)督，是建設(shè)陽光政府、廉潔政府的重要方式。將政府權(quán)力以目錄清單的形式接受群眾監(jiān)督，有助于推進權(quán)力的規(guī)范、高效、透明運行。

（二）權(quán)責清單的不合理差異弱化了權(quán)責清單制度的權(quán)威性

由于我國政治制度與行政體制的基本特征，各級政府的職責主要由國家層面的法律法規(guī)規(guī)定。同時，“為維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一”[7]，各級政府主要機構(gòu)設(shè)置和職責配置也與中央政府基本對應(yīng)。因此，理論上我國同級政府之間權(quán)責清單的差異性并不大，但實際的權(quán)責清單在內(nèi)容和事項數(shù)量上均存在較大差異，是不合理的。

這些差異中，一部分是因地方政府自治需要及自然環(huán)境、人口資源、經(jīng)濟發(fā)展等不同而客觀產(chǎn)生的，屬于合理差異；另一部分是因權(quán)責清單實施標準不一致及人為因素等問題產(chǎn)生的，屬于不合理差異。這些不合理差異弱化了權(quán)責清單制度的權(quán)威性，損害了政府公信力，帶來一系列問題：各級政府工作成效難以得到合理評估，工作中的問題難以及時發(fā)現(xiàn)；以精簡審批事項數(shù)量為重點的簡政放權(quán)工作容易成為“數(shù)字游戲”；區(qū)域間交流出現(xiàn)障礙，同級政府間難以相互參考借鑒；社會公眾看不懂清單，難以進行有效監(jiān)督。

二、權(quán)責清單在內(nèi)容、形式上的差異及成因分析

截止到2017年底，中央層面公開出臺的指導(dǎo)性文件只有《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》）[8]。依據(jù)《指導(dǎo)意見》對權(quán)責清單的要素和權(quán)力類型的說明，我們可分別從“權(quán)責清單要素”、“權(quán)力類型”、“權(quán)責是否一張清單”三方面分析各省級政府公示的權(quán)責清單在內(nèi)容、形式上的差異。

（一）清單要素的差異源于清單實際應(yīng)用的差別

《指導(dǎo)意見》中提出“將每項職權(quán)的名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體、流程圖和監(jiān)督方式等”以清單的方式公示，我們將權(quán)責清單中公示的職權(quán)的名稱、編碼、設(shè)定依據(jù)等稱為權(quán)責清單要素。統(tǒng)計結(jié)果表明，各省級政府公示的權(quán)責清單要素存在較大的差異（詳見表1）。

1.“職權(quán)名稱”、“權(quán)力類型”、“行使主體”要素：所有省級政府均對這三個要素進行了公示。

2.“設(shè)定依據(jù)”要素：90.3%的省級政府對職權(quán)“設(shè)定依據(jù)”進行了公示，僅上海、重慶、安徽沒有公示。根據(jù)“職責法定”的原則，公示的權(quán)責清單須有法可依，并應(yīng)隨法律法規(guī)的“立改廢釋”動態(tài)調(diào)整。因此，通過公示職權(quán)“設(shè)定依據(jù)”，才能體現(xiàn)“職責法定”，讓無法可依的權(quán)責事項無處藏身。

3.“流程圖”要素：公示“流程圖”的省級政府僅占22.6%，另有浙江、湖南等8個省級政府在權(quán)責事項中關(guān)聯(lián)了政務(wù)服務(wù)事項中的“辦事指南”，并在“辦事指南”中公示“流程圖”，這樣，公示“流程圖”的省級政府合計達到41.9%。公示“流程圖”要素是規(guī)范權(quán)力運行流程、提高權(quán)力運行透明度的重要手段。政務(wù)服務(wù)是政府面向公眾服務(wù)的“窗口”，是“放管服”改革的重要內(nèi)容，如浙江的“最多跑一次改革”、江蘇的“不見面”審批均是以優(yōu)化政務(wù)服務(wù)推動“放管服”改革，而“辦事指南”是公眾辦事的指引，將權(quán)責清單與“辦事指南”關(guān)聯(lián)，可以強化公眾監(jiān)督、方便群眾辦事。

4.“編碼”要素：公示“編碼”的省級政府占比為67.7%，各地公示的編碼主要有三個特點：一是編碼規(guī)則主要由權(quán)力類型、部門碼、地域碼、通用碼、子項碼、順序碼等組合而成；二是各地區(qū)編碼規(guī)則不一致，即使是部門碼的編碼規(guī)則也存在差異，如廣東采用組織機構(gòu)代碼，山東采用三位數(shù)字自編碼；三是存在一些本地化的特色編碼規(guī)則，如天津編碼規(guī)則中包含兩位職能編碼，黑龍江編碼規(guī)則中包含一位實施層級碼。隨著大數(shù)據(jù)、云計算技術(shù)的發(fā)展，政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享互通的需求使得“編碼”成為權(quán)責清單中必不可少的要素。全國統(tǒng)一的編碼規(guī)則和編碼體系有助于將依據(jù)同一法律法規(guī)條文設(shè)定的權(quán)責事項標準化，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，便于省級政府間的橫向比較。

5.其他要素：除以上6項要素外，各省級政府在制定權(quán)責清單過程中根據(jù)本地區(qū)的實際需求擴展了其他要素，超過40%的省級政府在權(quán)責清單或關(guān)聯(lián)的辦事指南中增加了“收費標準和依據(jù)”及“辦理時限”要素。這兩項要素有利于規(guī)范權(quán)責運行，避免政府亂收費、不作為。

權(quán)責清單的實際應(yīng)用性越強，應(yīng)用范圍越廣，其清單要素越完善。

表1 31個省級政府公示的權(quán)責清單要素

（二）權(quán)力類型的差異源于分類標準缺乏明確的法律依據(jù)

《指導(dǎo)意見》中指出，權(quán)力類型“可參照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別的分類方式”，其中，“其他類別的確定，要符合國家法律法規(guī)”。以上分類方式通常簡稱“9+X”，“X”為其他類別，包含1種或多種權(quán)力類別。將各省級政府的權(quán)力類型細分為兩類：第一類符合“9+X”分類方式，“X”包含 1種“其他類別”（簡稱“9+1”）或多種自定義權(quán)力類別；第二類是不完全符合“9+X”的分類方式。

此外，23.4%的省級政府權(quán)力類型中存在“行政審批”類別。行政審批包括調(diào)節(jié)外部行政法律關(guān)系的外部行政行為和調(diào)節(jié)內(nèi)部政府管理關(guān)系的內(nèi)部行政行為，行政許可主要是指前一種[9]。由于權(quán)責清單是政府面向公眾曬權(quán)的方式，而內(nèi)部審批行為雖是職責目錄的范疇但卻不宜納入公示的權(quán)責清單。因此，將行政審批統(tǒng)一表述為行政許可更加規(guī)范，數(shù)據(jù)統(tǒng)計中將行政審批視同行政許可。第一類符合“9+X”分類的省級政府共19個，占比61.3%，其中，符合“9+1”分類的省級政府16個，另有上海、黑龍江、青海對X 自定義了其他權(quán)力類別。第二類不符合“9+X”分類的省級政府共12個，占比38.7%，其中，有11個省級政府僅在“行政檢查”和“行政裁決”兩個權(quán)力類型上有差異（詳見表2）。

權(quán)力類型存在差異的主要原因是權(quán)力類型在法律上尚無明確的分類標準，《指導(dǎo)意見》中對權(quán)力類型的分類只是建議分類。行政許可、行政處罰、行政強制因有《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》的相關(guān)法律依據(jù)而概念明確，但其他權(quán)力類型則缺少法律上的明確定義，如《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》(法發(fā)［2004］2 號)把行政行為劃分為27 類。清單梳理中因權(quán)力類型概念模糊而任意歸類[10]，在行政審批制度改革中為精簡數(shù)量而將許可事項隨意調(diào)整為其他類別的現(xiàn)象時常發(fā)生。因此，在法律上明確權(quán)力類型的分類標準有利于建立清晰的職責目錄，提升權(quán)責清單的標準化程度。

表2 31個省級權(quán)責清單的權(quán)力類型統(tǒng)計

（三）“權(quán)責是否一張清單”是權(quán)責清單中“權(quán)”“責”是否對應(yīng)的體現(xiàn)

《指導(dǎo)意見》提出，“在建立權(quán)力清單的同時，要按照權(quán)責一致的原則，逐一厘清與行政職權(quán)相對應(yīng)的責任事項，建立責任清單”。權(quán)力清單的意義是明確職權(quán)范圍，依法行政。責任清單的意義是明確責任主體，健全問責機制。目前各省已制定的責任清單有兩種模式：一種是“安徽模式”，即“權(quán)責一張清單”，在公布權(quán)力事項的同時明確應(yīng)有的責任，權(quán)力事項和責任事項制定成權(quán)責相對應(yīng)的一張清單。74.2%的省級政府采用該模式（詳見表3）；另一種是“浙江模式”，即“權(quán)責兩張清單”，責任清單所列明的責任事項是法律法規(guī)等要求行政主體承擔的行政職責，其中列明了規(guī)劃、政策、標準的制定實施、事中事后監(jiān)管制度、公共服務(wù)和政府內(nèi)部管理等事項，它也是政府宏觀管理、內(nèi)部管理等領(lǐng)域的“權(quán)力清單”[11]。具體表現(xiàn)為權(quán)力事項和責任事項兩張獨立的清單。

盡管權(quán)責兩張清單中的責任清單能更好地體現(xiàn)權(quán)力主體承擔的行政職責，但缺乏權(quán)責對應(yīng)。因此，權(quán)責一張清單能夠更好地體現(xiàn)權(quán)責一致，有利于政府行使職權(quán)時明確責任主體和責任內(nèi)容，健全問責機制。

表3 權(quán)責是否一張清單統(tǒng)計

三、權(quán)責事項數(shù)量的差異及成因分析

在各省級政府權(quán)責事項數(shù)量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中（詳見表4），權(quán)責事項數(shù)量最多的北京屬于直轄市。直轄市是市縣兩級行政層級權(quán)力結(jié)構(gòu)，其他省級政府是省市縣三級行政層級權(quán)力結(jié)構(gòu)，因此，直轄市與其他省級政府的權(quán)責事項數(shù)量不具有可比性。為消除行政層級的影響，我們只統(tǒng)計27個非直轄市的省級政府的權(quán)責事項的數(shù)量，選取極差和標準差兩個反應(yīng)數(shù)據(jù)離散度的指標分析權(quán)責清單在權(quán)責事項數(shù)量上的差異，并對權(quán)責事項的主項和子項進行區(qū)分統(tǒng)計，如：采礦權(quán)及其轉(zhuǎn)讓審批的權(quán)責事項，包含采礦權(quán)新立、變更、注銷、延續(xù)、轉(zhuǎn)讓5個子項，按主項統(tǒng)計為1項，按子項統(tǒng)計則為5項。按主項統(tǒng)計，27個省級政府清單事項數(shù)量均值為3 467.5，極差為 5 949，標準差為1 440.7，數(shù)量最多的是青海，共7 397 條，最少的是貴州，共1 448 條。按子項統(tǒng)計，均值為3 854.3，極差為 5 949，標準差為 1 587.0（詳見表 5）。數(shù)據(jù)的離散度高，表明權(quán)責事項數(shù)量的差異性大。

根據(jù)《立法法》關(guān)于“法”的界定，權(quán)責事項的設(shè)定依據(jù)應(yīng)是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例，以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的適用范圍是全國，因此，地方立法是各省級政府行政權(quán)力差異的主要原因。根據(jù)北大法寶法律數(shù)據(jù)庫的收錄數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截止2017年底，我國現(xiàn)行有效法律2 398部，行政法規(guī)8 649部，部門規(guī)章10 731部。省級地方性法規(guī)（含自治條例、單行條例）共15 855部，省級政府規(guī)章共14 959部，平均每個省級地區(qū)約有1 000部，不足法律法規(guī)總數(shù)的5%。因此，由以上數(shù)據(jù)粗略估算，各省級政府的權(quán)責事項數(shù)量本應(yīng)大體一致。各省級政府在權(quán)責事項數(shù)量上的較大差異是不合理的，這既有各省級政府客觀實際情況帶來的差異，也有因為標準不一致、不符合標準規(guī)范、人為主觀因素等問題導(dǎo)致的差異，具體原因如下。

表4 清單事項數(shù)量統(tǒng)計

表5 清單事項數(shù)量離散度指標統(tǒng)計

（一）公示清單的政府部門類別標準不一致，公示部門數(shù)量差異較大

各省級政府公示的權(quán)責清單中，部門數(shù)量均值為 46.3，標準差為 5.8，最多的湖北有60個部門，最少的內(nèi)蒙古僅35個部門，公示部門數(shù)量的差異較大。數(shù)量差異產(chǎn)生的原因，有各省級政府機構(gòu)設(shè)置不同的客觀因素，但主要和直接的原因是各省級政府選擇公示清單的政府部門不同，選擇標準不一致。

公示清單的政府部門類別（機構(gòu)類別參照國務(wù)院組織機構(gòu)中的類別劃分[12]）存在差異，主要體現(xiàn)在：（1）少數(shù)省級政府如廣西的清單中只有政府組成部門和政府直屬機構(gòu)，而大部分省級政府如湖北、甘肅的清單中還包括法制辦等政府辦事機構(gòu)以及扶貧辦等政府議事協(xié)調(diào)機構(gòu)；（2）對于一個機構(gòu)兩塊牌子，具有政府行政職能但列入黨委序列的機構(gòu)如檔案、保密、密碼管理、臺辦、互聯(lián)網(wǎng)信息管理等部門，各地是否公示也存在差異。有20個省級政府公示了檔案部門的權(quán)責事項，而臺辦部門的權(quán)責事項僅在浙江、福建等7個省級政府公示；（3）對于承擔行政職能的事業(yè)單位，各地是否公示也存在差異，如湖北公示了省政府采購中心具有行政職能的事業(yè)單位的權(quán)責事項；（4）對于中央垂直管理機構(gòu)的公示存在差異，以氣象、地震部門為例，有12個省級政府公示了省氣象局，有9個省級政府公示了省地震局；（5）部分省級政府還公示了群團組織的權(quán)責事項，如山東、安徽公示了省貿(mào)促會，山東、湖北、四川公示了省殘聯(lián)的權(quán)責事項；（6）對于政府組成部門或直屬機構(gòu)的公示也存在差異，如國家安全部門的權(quán)責清單只在20個省級政府公示；（7）浙江、湖南等6個省還統(tǒng)一公示了省級政府的共性權(quán)力。

我們?yōu)楸ＷC所統(tǒng)計的各省級政府的部門盡可能一致，將承擔行政職能事業(yè)單位、具有政府行政職能但列入黨委序列、中央垂直管理的部門、辦事機構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、群團機構(gòu)等部門去掉，只統(tǒng)計除此之外的政府組成部門、直屬機構(gòu)和部門管理機構(gòu)。在重新統(tǒng)計后的數(shù)據(jù)中（表4“27個非直轄市省級政府權(quán)責清單事項數(shù)量二次統(tǒng)計”）,部門數(shù)量均值40.4，標準差3.9；按主項統(tǒng)計，均值3 397.5，標準差1 414.0，極差5 832；按子項統(tǒng)計，均值3 782.4，標準差1 566.0，極差5 832。數(shù)據(jù)離散度未發(fā)生明顯改善。

鑒于部分省級政府對政府組成部門、直屬機構(gòu)和部門管理機構(gòu)的公示仍不完整，我們進一步選取在政府職能體系中較為重要且相對獨立的、對除直轄市外的27個省級政府的教育部門進行統(tǒng)計（表4“27個省級政府教育部門權(quán)責清單事項數(shù)量統(tǒng)計”），按主項統(tǒng)計，均值51.0，標準差28.1，極差148；按子項統(tǒng)計，均值55.2，標準差29.4，極差160。數(shù)據(jù)離散度未明顯改變，這表明公示部門范圍和行政層級的差異只是造成清單數(shù)量差異性的因素之一。

（二）權(quán)責清單的范疇缺少明確定義，涵蓋的職責內(nèi)容標準不一致

權(quán)責清單是政府的職責目錄，但本級政府的職責并非均由法律法規(guī)賦予本級政府行使，并且有些職責對行政相對人并無直接影響。哪些職責應(yīng)列入本級政府權(quán)責清單，缺少統(tǒng)一的標準規(guī)范，各地差異性較大：一是委托行政行為是否列入本級政府權(quán)責事項，各地做法不一?！靶姓惺腔诠芾硇枰?，某一行政主體(委托人)委托另一行政主體或其他組織及個人(被委托人)以委托人的名義代行職權(quán)或其他事務(wù)，其行為效果歸屬于委托人的法律制度?！盵13]根據(jù)權(quán)力來源不同，行政行為一般分為職權(quán)行政行為、授權(quán)行政行為以及委托行政行為。近年來在簡政放權(quán)的改革中，為了不與法律法規(guī)相沖突，上級政府經(jīng)常采用委托方式向下級政府下放權(quán)責事項，這種委托事項應(yīng)列入上級還是本級政府的權(quán)責清單并無統(tǒng)一標準。如浙江定義“省級保留”的行政權(quán)力是指省級部門直接行使和委托下放市、縣政府主管部門行使的行政權(quán)力，即省級政府委托下放的事項仍在省級政府清單中公示。二是“審核轉(zhuǎn)報”是否列入本級政府權(quán)責事項，各地做法不一。中央政府將部分權(quán)責事項的初審權(quán)下放至省級政府，省級政府負責對這些權(quán)責事項進行初步篩選、形式審查后再報送中央政府進行實質(zhì)性審查，稱之為“審核轉(zhuǎn)報”?！皩徍宿D(zhuǎn)報”僅為中央政府賦予省級政府的初審職能，權(quán)責事項本身仍歸屬于中央政府?！皩徍宿D(zhuǎn)報”權(quán)責事項是否列入本級政府的權(quán)責清單需要依據(jù)是否有相應(yīng)的法律法規(guī)將初審職能賦予省級政府，不能一概而論。浙江、湖南等省級政府將“審核轉(zhuǎn)報”事項單獨列成清單，而黑龍江則將“審核轉(zhuǎn)報”事項列入本級政府權(quán)責清單。三是政府內(nèi)部審批等內(nèi)部權(quán)責事項是否列入權(quán)責清單，各地做法不一。內(nèi)部權(quán)責事項不是公眾關(guān)注內(nèi)容，不宜列入政府公示的權(quán)責清單。但政府內(nèi)部權(quán)責事項作為政府職責的組成部分屬于權(quán)責清單的范疇，應(yīng)梳理成單獨的內(nèi)部權(quán)責清單加以區(qū)分。如福建單獨公示了內(nèi)部審批清單。四是規(guī)劃、政策、標準的制定實施等職責是否列入權(quán)責清單，各地做法不一。浙江將規(guī)劃、政策、標準的制定實施等職責列入責任清單，而非權(quán)責清單；安徽將規(guī)劃類職能列入權(quán)責清單中“行政規(guī)劃”權(quán)力類型中。五是部分政府職責歸到權(quán)責清單還是公共服務(wù)事項清單界限不清。在權(quán)責清單之外，廣東、浙江等省級政府還梳理了公共服務(wù)事項清單。廣東主要將登記、備案、核準等類別職責歸到公共服務(wù)事項清單，而浙江主要將咨詢、指導(dǎo)、服務(wù)、培訓等類別職責歸到公共服務(wù)事項清單，將備案類別的職責歸到權(quán)責清單。

（三）權(quán)責事項最小顆粒度標準不一致，細化程度各異

54.8%的省級政府將權(quán)責事項細化為主項和子項，這是權(quán)責事項細化程度不同的一個外在表現(xiàn)。細化程度不同主要是由權(quán)責事項梳理的最小顆粒度標準不一致導(dǎo)致：一是權(quán)責事項梳理依據(jù)的法律法規(guī)的結(jié)構(gòu)單位不同。法律條文是由編、章、節(jié)、條、款、項、目的結(jié)構(gòu)單位構(gòu)成。各省級政府選擇哪一結(jié)構(gòu)單位的法律條文作為依據(jù)梳理形成權(quán)責事項，決定了事項梳理的細化程度，也直接導(dǎo)致了事項數(shù)量上的差異。例如，依據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》設(shè)定的藥品、醫(yī)療器械互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)審批，廣東依據(jù)第四條、第五條梳理了“互聯(lián)網(wǎng)藥品信息服務(wù)資格證書核發(fā)”、依據(jù)第十七條梳理了“互聯(lián)網(wǎng)藥品信息服務(wù)資格證書換發(fā)”兩項行政許可事項；而內(nèi)蒙古、遼寧等大多數(shù)省級政府只有“互聯(lián)網(wǎng)藥品信息服務(wù)資格審批”1項行政許可事項。二是部分省級政府在依據(jù)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，又進一步從權(quán)力運行、服務(wù)行政相對人的角度進行梳理。如廣東依據(jù)行政相對人提交的材料不同將“中外合作辦學審批”進一步細化為“本科以上高等學歷教育”、“高等?？茖W歷教育”、“非學歷高等教育”、“高級中等學歷教育”中外合作辦學審批4個子項；而內(nèi)蒙古、遼寧等大多數(shù)省級政府卻沒有做進一步細化。除此之外，由于缺少最小顆粒度的標準，部分省級政府為了從事項數(shù)量上突出減政放權(quán)的成效，存在對事項進行“打包”的現(xiàn)象，將內(nèi)容類似的事項歸并為一個大項，以達到減少公布事項數(shù)量的目的，并未起到實質(zhì)精簡事項的作用[14]。

（四）國家法律法規(guī)空間效力范圍以及地方立法的客觀差異

適用于各省級政府的法律法規(guī)存在差異。一是國家層面法律法規(guī)的空間效力范圍存在差異。如《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國海域使用管理法》的空間效力范圍是沿海地方各級人民政府。因此，依據(jù)上述法律設(shè)定的權(quán)責事項只適用于沿海省級政府。二是地方自治的需要以及地理環(huán)境、人口資源、經(jīng)濟發(fā)展等方面差異使得地方立法存在差異。根據(jù)北大法寶數(shù)據(jù)統(tǒng)計，廣東現(xiàn)行有效的各類省級法規(guī)合計1 415部，而西藏只有383部，兩者相差3.7倍。由于地方性法規(guī)等設(shè)立的權(quán)責事項是本地區(qū)專有的行政權(quán)力，相互之間不具備可比性，事項數(shù)量上也必然存在差異。如新疆“對未使用規(guī)范的國家通用語言文字和少數(shù)民族語言文字的處罰”的設(shè)立依據(jù)是《新疆維吾爾自治區(qū)語言文字工作條例》。

（五）部分權(quán)責事項設(shè)定依據(jù)不規(guī)范，不屬于法律法規(guī)的范疇

根據(jù)《立法法》關(guān)于“法”的界定，對于規(guī)定部門職責的“三定”規(guī)定以及相關(guān)的機構(gòu)編制文件不屬于“法”的范疇，但在清單制定實踐中，政府部門普遍將“三定”規(guī)定作為重要依據(jù)。在“機構(gòu)編制法定化”[7]完成之前，應(yīng)當承認“三定”規(guī)定在梳理權(quán)責清單中的“依據(jù)”地位[5]，而一般規(guī)范性文件不應(yīng)作為設(shè)定依據(jù)。但是部分省級政府的權(quán)責事項依據(jù)卻是公告、通知類規(guī)范性文件。如河北“高水平運動員高考優(yōu)惠資格認定”事項的設(shè)定依據(jù)為《教育部關(guān)于做好2006年普通高等學校招生工作的通知》(教學〔2006〕2 號)。

（六）“放管服”改革進程與改革力度的客觀差異，表現(xiàn)為各省在“清權(quán)”、“放權(quán)”、優(yōu)化服務(wù)方面的差別

“放管服”改革是本級政府促進職能轉(zhuǎn)變的重要抓手，是優(yōu)化營商環(huán)境的創(chuàng)新舉措。各省級政府依據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)狀況，在減政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)方面的力度存在差異：一是“清權(quán)”的內(nèi)容不同。梳理權(quán)責清單是政府“清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)”的過程，“清權(quán)”既是將沒有法律法規(guī)依據(jù)的事項清除，同時也是將雖有法律規(guī)范依據(jù)，但不適用于本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需要或者未實際開展工作的事項進行凍結(jié)，省級政府對凍結(jié)的事項不公示不行權(quán)。如《宗教事務(wù)條例》設(shè)定的“藏傳佛教活佛傳承繼位審批”列入甘肅、云南的權(quán)責清單，卻未列入江蘇、浙江的權(quán)責清單。二是“放權(quán)”力度不同。權(quán)責事項的取消（“放權(quán)”于市場）、下放力度不同也會對數(shù)量產(chǎn)生影響。江蘇在2016年度共取消和下放133項省級行政審批事項，將居民赴港澳定居許可由省公安廳下放至市公安機關(guān)，取消戶外廣告登記、統(tǒng)計從業(yè)資格認定等[15]。三是優(yōu)化服務(wù)、權(quán)力運行流程再造的力度不同。部分省級政府為統(tǒng)籌管理，提高政府部門間流轉(zhuǎn)效率，將職能相近的權(quán)責事項進行整合。如海南在2015年將省域城鎮(zhèn)體系、土地利用總體、生態(tài)環(huán)境等規(guī)劃職能進行整合管理，簡稱“多規(guī)合一”[16]，這直接減少了本地區(qū)事項的數(shù)量。

（七）其他人為因素

建設(shè)權(quán)責清單制度的重要目的是厘清政府權(quán)責范圍，規(guī)范政府履職。權(quán)責清單制度的建設(shè)過程實質(zhì)上是中央政府、地方政府、政府各部門以及行政相對人等主體間的博弈過程[17]。地方政府和政府各部門作為本級權(quán)力的行權(quán)主體，屬于權(quán)力尋租的利益既得方，在制作權(quán)責清單時存在抵制、隱瞞、推諉、拖延、少報和隱瞞不報的情況。同時，地方政府少數(shù)工作人員存在懶政的工作觀，加之業(yè)務(wù)水平不高以及對權(quán)責清單認知度不足，使權(quán)責事項數(shù)量出現(xiàn)了不合理的伸縮。如教育部門在廣東有159個主項、171個子項，而在貴州只有11個主項、11個子項，兩者數(shù)量的差異明顯不合理。

因此，各省級政府權(quán)責事項數(shù)量差異性產(chǎn)生的原因既有國家法律法規(guī)空間效力范圍、地方立法以及“放管服”改革進程的客觀差異，也有公示清單的政府部門類別、權(quán)責清單涵蓋的職責內(nèi)容、權(quán)責事項細化程度等標準不一致的問題，以及部分權(quán)責事項設(shè)定依據(jù)不規(guī)范與其他人為因素產(chǎn)生的問題。

四、對策與建議

各省級政府權(quán)責清單間差異較大，產(chǎn)生的原因也較為復(fù)雜。權(quán)責清單制度的建設(shè)是一個長期過程，其基本建設(shè)原則是既要尊重地方客觀實際情況，又要全國一盤棋，消除不合理差異，統(tǒng)籌推進權(quán)責清單制度建設(shè)。

（一）尊重權(quán)責清單區(qū)域間差異的客觀情況

因地方自治及地方在地理環(huán)境、人口資源、經(jīng)濟發(fā)展、“放管服”改革進程與改革力度等方面的差異，權(quán)責清單之間的差異是客觀存在的。十九大報告中提到，“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”,各地區(qū)因地制宜合理配置權(quán)責，建設(shè)適合自身發(fā)展需求的權(quán)責清單制度，符合黨和國家的總體戰(zhàn)略部署要求。

（二）加強頂層設(shè)計，健全標準化體系，建立通用參考目錄，規(guī)范因標準不一致產(chǎn)生的差異

一方面，在現(xiàn)有《指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上，完善標準規(guī)范，健全標準化體系，包括：制定權(quán)責事項最小顆粒度的標準；明確權(quán)責清單涵蓋的職責內(nèi)容的范圍；制定統(tǒng)一的編碼規(guī)范和編碼體系規(guī)則；在法律上明確權(quán)力類型的概念；進一步明確“政府各部門”包含具體機構(gòu)類別的范圍；進一步明確清單要素的公示要求；進一步明確權(quán)責兩張清單的地區(qū)推進“兩單融合”等。另一方面，建立國家級、省級權(quán)責清單通用參考目錄。同級政府間的權(quán)責事項有較高的相似度，各地區(qū)自行梳理權(quán)責清單，既做了重復(fù)性工作，也容易因?qū)藴世斫獠煌斐蓞^(qū)域間差異。通用目錄庫的建設(shè)有助于降低各級政府權(quán)力清單建設(shè)的難度和工作推進成本，縮小區(qū)域間差異。中央政府應(yīng)在現(xiàn)有“中央指定地方實施的行政許可事項匯總清單”基礎(chǔ)上，完善國家級權(quán)責事項通用目錄庫；省級政府可以借鑒廣東、江蘇等先行省份的經(jīng)驗，建立省級通用目錄庫。國家政務(wù)服務(wù)平臺的規(guī)劃中已提出建設(shè)國家級、省級政務(wù)服務(wù)事項目錄庫的思路[18]。

（三）強化監(jiān)督檢查，消除由于不符合標準規(guī)范、人為因素帶來的不合理差異

在完善標準化體系的基礎(chǔ)上，對標準在各地區(qū)的實施情況、權(quán)責清單制度建設(shè)中政府、部門和個人推諉、敷衍、懶政、不作為、在簡政放權(quán)中玩數(shù)字游戲等問題我們要進行全方位監(jiān)督檢查，并著手建立督查通報機制，通報權(quán)責事項存在問題的地區(qū)和部門，強化權(quán)責清單工作的嚴肅性。

（四）深化權(quán)責清單的應(yīng)用，推進權(quán)責清單同“三定”規(guī)定及政務(wù)服務(wù)的有機銜接

通過深化權(quán)責清單的應(yīng)用，更好地發(fā)揮出權(quán)責清單的作用，并在應(yīng)用中不斷發(fā)現(xiàn)問題，改進完善。一是推進同“三定”規(guī)定的有機銜接，讓權(quán)責清單成為精細化管理的法定職責目錄。二是推進同政務(wù)服務(wù)的有機銜接，讓權(quán)責清單成為法定行權(quán)依據(jù)，并從增加公眾“獲得感”、提升政務(wù)服務(wù)水平的角度優(yōu)化權(quán)責清單。