■ 劉 飛 張容芳

肇慶高新區(qū)借鑒周邊園區(qū)經(jīng)驗(yàn)，確定“低效用地更新”為城鎮(zhèn)發(fā)展的主要工作，并將“三舊”改造工作作為重要抓手，以促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地的目標(biāo)。

一、“三舊”用地的界定

根據(jù)《國土資源部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）〉的通知》、《廣東省人民政府關(guān)于提升 “三舊” 改造水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》等有關(guān)文件要求，將以下土地列為“三舊”用地：

（1）城區(qū)范圍內(nèi)“退二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)用地；

（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃確定不再作為工業(yè)用途的廠房（廠區(qū)）用地；

（3）國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)的原廠房用地；

（4）不符合安全生產(chǎn)環(huán)保要求的廠房用地；

（5）布局散亂、條件落后，規(guī)劃確定改造的城鎮(zhèn)和村莊；

其中“舊城鎮(zhèn)”改造指城區(qū)內(nèi)國有土地的舊片區(qū)、舊房屋等的改造。包括城鎮(zhèn)國有土地上建設(shè)年代久遠(yuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施不全、影響城市功能、建筑結(jié)構(gòu)陳舊、存在安全隱患以及因公共利益需要拆遷的房屋及其附屬物均納入舊城鎮(zhèn)改造范圍。

“舊廠房”改造指影響城市功能的舊廠房改造。包括根據(jù)產(chǎn)業(yè)需要“退二進(jìn)三”的企業(yè)工業(yè)用地，因城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整不再作為工業(yè)用途的廠房（廠區(qū)）用地，國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)為鼓勵類產(chǎn)業(yè)或以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)為核心的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的原廠房用地。

“舊村莊”改造指“城中村”、“園中村”、“空心村”等在內(nèi)的舊村莊改造。包括：被產(chǎn)業(yè)園區(qū)占據(jù)或包圍的城中村、園中村；不再適宜生活居住，村民須逐步遷出或整體搬遷形成的“空心村”；布局散亂、條件落后，規(guī)劃確定改造的村莊。

二、肇慶高新區(qū)“三舊”用地現(xiàn)狀

（一）“三舊”用地篩選

圖1 “三舊”改造用地紅線圖

肇慶高新區(qū)位于珠三角中心區(qū)西部，肇慶東端，是肇慶對接珠三角的門戶城市。本次規(guī)劃范圍為肇慶高新區(qū)行政范圍96。7平方公里，三舊用地的篩選采用GIS軟件，對目標(biāo)庫進(jìn)行分項(xiàng)評分和綜合加權(quán)的方法，著重篩查高新區(qū)內(nèi)低效用地和空間老化區(qū)域，作為“三舊”改造的重點(diǎn)區(qū)域。經(jīng)篩查，確定高新區(qū)重點(diǎn)改造區(qū)域位于高新區(qū)中南部，包含“三舊”改造地塊40個，面積總計353.44h公頃。其中舊城鎮(zhèn)7個，占地132.06h公頃；舊廠房21個，占地185.78h公頃；舊村莊項(xiàng)目12個，占地35.60h公頃。

（二）“三舊”改造用地特征

肇慶高新區(qū)的“三舊”改造用地的現(xiàn)狀主要有以下特征：

（1）肇慶高新區(qū)的“三舊”改造項(xiàng)目全部屬于國有土地。

（2）受到建設(shè)資金的限制，高新區(qū)中心城區(qū)早期建設(shè)的部分公共服務(wù)設(shè)施和市政公用設(shè)施規(guī)模偏小、檔次不高、設(shè)施陳舊，難以滿足大旺片區(qū)發(fā)展的需要。擁擠與破舊的建筑對城市面貌產(chǎn)生了負(fù)面效果，新舊建筑混雜，嚴(yán)重影響了城市功能提升和城市形象。

（3）由于歷史遺留問題，部分早期發(fā)展的工業(yè)企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低下、廠房破舊，對周邊地區(qū)造成環(huán)境污染，有些甚至占據(jù)中心區(qū)核心位置，嚴(yán)重影響了城市功能提升和城市形象。工業(yè)大街、政德街和濱江路一帶的舊工業(yè)用地，與城鎮(zhèn)住宅混雜布局，臟、亂現(xiàn)象比較明顯。

（4）區(qū)內(nèi)散布的舊村莊、舊廠房的無序建設(shè)影響了高新區(qū)的發(fā)展，低下的土地利用率使得用地緊張的高新區(qū)需要盡快啟動舊村莊、舊廠房的改造，以促進(jìn)高新區(qū)土地資源的高效、集約利用。

三、“三舊”改造規(guī)劃布局

（一）“三舊”改造目標(biāo)

以“三舊”改造工作作為推動產(chǎn)業(yè)升級、擴(kuò)大內(nèi)需、建設(shè)宜居城鄉(xiāng)的重要手段，擴(kuò)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，推動低污染、低耗能、高附加值的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展和集聚，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，改善民生，提升人居環(huán)境。

采取以點(diǎn)帶面、重點(diǎn)突破的方式，按照“局部試點(diǎn)、結(jié)果可控”的原則，先易后難，突出重點(diǎn)，先行改造舊廠房、中心城區(qū)舊城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)局部老舊設(shè)施。力爭到2020年，全面完成“三舊”改造，向著功能配套完善的現(xiàn)代工業(yè)城的目標(biāo)發(fā)展，引領(lǐng)肇慶產(chǎn)業(yè)升級；優(yōu)化空間布局，使道路交通和城市景觀有明顯改變，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展有更大空間，居民居住條件和生活環(huán)境有明顯改善。初步建成環(huán)境優(yōu)美、綠色環(huán)保的以山水為特色的宜業(yè)宜居的現(xiàn)代工業(yè)城。

（二）“三舊”改造功能分區(qū)

為更好地引導(dǎo)改造方向形成規(guī)模效應(yīng)，符合城市的整體發(fā)展方向要求，根據(jù)改造項(xiàng)目的性質(zhì)和所處的區(qū)位，劃定五類改造分區(qū)。

（1）門戶形象提升區(qū)：位于肇慶高新區(qū)南部，廣賀高速、廣佛肇城際軌道等區(qū)域性交通匯聚，是肇慶高新區(qū)形象展示、對外交流的城市客廳。規(guī)劃圍繞高鐵站點(diǎn)，重點(diǎn)完善商務(wù)、辦公、文化娛樂以及居住等復(fù)合性功能。

（2）優(yōu)質(zhì)生活提升區(qū)：位于肇慶高新區(qū)中心城區(qū)，為肇慶高新區(qū)中心服務(wù)區(qū)，重點(diǎn)提升該地區(qū)的生活配套、公共服務(wù)功能， 高端商務(wù)辦公、總部經(jīng)濟(jì)、行政辦公功能等產(chǎn)業(yè)服務(wù)功能， 疏解舊城密度，增加綠地開敞空間，提升舊城區(qū)生活質(zhì)量。

（3）產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型區(qū)：位于南部工業(yè)片區(qū)，包括沙瀝片區(qū)（首期工業(yè)園）、臨江片區(qū)以及南部片區(qū)， 建設(shè)較早，部分企業(yè)投入產(chǎn)出低，不符合未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求。規(guī)劃重點(diǎn)對現(xiàn)有圈而未用、 經(jīng)濟(jì)效益低下、因虧損而停產(chǎn)半停產(chǎn)的企業(yè)用地和土地利用率較低、有污染的項(xiàng)目予以調(diào)整置換，進(jìn)行二次招商，或通過“騰籠換鳥”對低效項(xiàng)目的土地、廠房進(jìn)行回收，重新招拍掛引進(jìn)新的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目；或通過“盤活存量”對一些企業(yè)內(nèi)部存在的部分征而未用的地塊和建而未用的廠房對接洽談尋找適合項(xiàng)目入駐提高土地的再利用效率。

（4）高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)培育區(qū)：依托中恒醫(yī)藥、海王健康產(chǎn)業(yè)園、北部產(chǎn)學(xué)研配套區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)、新能源新材料、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

（5）產(chǎn)學(xué)研配套與休閑旅游區(qū)：位于龍湖片區(qū)，依托大南山、龍王廟水庫等優(yōu)良的自然山水資源， 打造產(chǎn)學(xué)研配套服務(wù)區(qū)以及休閑旅游區(qū)，為高新區(qū)高新技術(shù)企業(yè)提供生產(chǎn)服務(wù)以及為產(chǎn)業(yè)所需求的高端人才提供優(yōu)良的居住環(huán)境。

（三）“三舊”用地布局規(guī)劃

肇慶高新區(qū)“三舊”用地空間資源面積統(tǒng)計總量為353.44h公頃。其中：居住用地155.71h公頃；工業(yè)用地105.04h公頃，公共管理與公共服務(wù)用地10.06h公頃，商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用20.05h公頃，交通設(shè)施用地30.63h公頃，公共設(shè)施用地3.61h公頃，綠地與廣場用地18.49h公頃。本次規(guī)劃“三舊”用地布局將依據(jù)總體規(guī)劃，充分考慮公共利益的需求，力求通過挖掘現(xiàn)有可利用的空間資源，完善城市功能，改善民生，提升人居環(huán)境，并推動產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型。

（1） 改造后的可出讓用地（包括產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的工業(yè)、倉儲、居住用地，以及可出讓盈利的商業(yè)服務(wù)業(yè)用地）約233.31h公頃，政府主導(dǎo)的非盈利性建設(shè)用地約110.22h公頃，較好地兼顧了公共利益的滿足和市場需求。

圖3 “三舊”分區(qū)改造規(guī)劃圖

（2）改造后將增加68.52h公頃居住用地，可以滿足2.4萬人的居住需求，且主要位于中心服務(wù)區(qū)以及規(guī)劃的副中心區(qū)，可以為用地緊張的中心服務(wù)區(qū)增加居住用地，滿足中心區(qū)居住緊張問題，改善中心服務(wù)區(qū)居住環(huán)境。

（3）改造后將增加3.61h公頃公共設(shè)施用地，增加的用地主要集中門戶形象提升區(qū)，除了舊大旺醫(yī)院拆除導(dǎo)致改造后醫(yī)療用地減少，其他各類公共服務(wù)設(shè)施用地在改造后均有不同程度增加，使居民生活配套服務(wù)更為便捷和完善。

（4）改造后將增加18.49h公頃的綠地與廣場用地，主要位于門戶形象提升區(qū)，為豐富居民休閑游憩場所、提升規(guī)劃新建的副中心區(qū)和高新產(chǎn)業(yè)區(qū)的環(huán)境奠定了基礎(chǔ)。

（5）改造后一類工業(yè)用地將增加27.32h公頃，二類工業(yè)用地將減少98.71h公頃，工業(yè)用地整體減少71.39h公頃，符合肇慶高新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型要求，為附加值高的高端產(chǎn)業(yè)騰出用地，在一定程度上緩解了現(xiàn)狀用地指標(biāo)日益不足的難題。

四、分類改造指引

圖4 “三舊”改造用地規(guī)劃圖

根據(jù)對已實(shí)施“三舊”改造地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，“三舊”改造從用地性質(zhì)的改變上分為兩類，一類用地性質(zhì)不變，另一類用地性質(zhì)改變；從建筑和功能上，上述兩類又可分為三類，即拆遷重建、改造更新和保留整治。

（一）舊城鎮(zhèn)改造指引

肇慶高新區(qū)舊城鎮(zhèn)主要改造方向?yàn)橥晟浦行某菂^(qū)各項(xiàng)城市建設(shè)以及商業(yè)、醫(yī)院、科研設(shè)施等公共服務(wù)設(shè)施和水廠等市政公用設(shè)施。

1.舊城鎮(zhèn)改造策略

肇慶高新區(qū)中心城區(qū)整體建設(shè)質(zhì)量較好，僅需要通過少量拆遷達(dá)到環(huán)境整治和綠化美化，并對局部設(shè)施進(jìn)行完善提升即可。因此采用保留整治為主、改造更新為輔的改造模式。改造中根據(jù)具體地塊的情況和總體規(guī)劃，確定是否改變用地性質(zhì)。

廣東省農(nóng)科所、舊大旺醫(yī)院設(shè)施陳舊、質(zhì)量較差，難以滿足使用要求，因此采用拆遷重建模式，其中省農(nóng)科所用地不改變用地性質(zhì)，改作為高教園區(qū)用地，舊大旺醫(yī)院用地改變用地性質(zhì)，改造為一類工業(yè)用地。

肇慶市大旺華僑自來水廠、高新區(qū)人民醫(yī)院、寶信廠等建設(shè)較早，設(shè)施難以滿足未來發(fā)展要求，且對中心區(qū)的景觀有一定影響，因此采用改造更新模式進(jìn)行改造。其中，水廠和醫(yī)院不改變用地性質(zhì)，后者改變用地性質(zhì)，退二進(jìn)三發(fā)展商業(yè)和居住設(shè)施。

2.控制要求

（1）完善土地出讓機(jī)制，積極鼓勵以“凈地、熟地”出讓舊城鎮(zhèn)改造用地，減少日后物業(yè)拆遷糾紛。

（2）舊城鎮(zhèn)尤其是中心城區(qū)的改造要結(jié)合市容改造、交通疏理、環(huán)境改造等措施進(jìn)行綜合整治。

（3）中心城區(qū)美化建筑外墻、整治衛(wèi)生死角；拆除危樓，將用地用于綠地建設(shè)或公共設(shè)施建設(shè)；根據(jù)服務(wù)半徑健全最基本的生活公共設(shè)施；按照消防要求疏通、增加道路，增加停車場等交通設(shè)施。

（4）逐步改造中心城區(qū)市政管線，使其滿足現(xiàn)狀需求，并適當(dāng)超前。

（二）舊廠房改造指引

1.舊廠房改造策略

大旺磚廠采用拆遷重建改造模式。將屬于破舊廠房、臨時建筑和單層簡易結(jié)構(gòu)廠房并已制約周邊地塊發(fā)展的舊廠房拆除后，不改變用地性質(zhì)，用于建設(shè)新廠房。新建時提高產(chǎn)業(yè)類型的門檻，提高用地容積率和土地利用率。

中心服務(wù)區(qū)南部的舊廠房采用拆遷重建和改造更新相結(jié)合的方式。該處廠房陳舊、破敗，產(chǎn)業(yè)類型粗放，并有一定環(huán)境污染，影響了中心區(qū)的擴(kuò)展和服務(wù)功能提升，也嚴(yán)重影響了中心區(qū)整體景觀和環(huán)境衛(wèi)生。根據(jù)總體規(guī)劃調(diào)整現(xiàn)狀用地性質(zhì)，對破舊廠房、臨時建筑、單層簡易結(jié)構(gòu)廠房、歷史手續(xù)不全以及產(chǎn)業(yè)類型粗放的舊廠房實(shí)施拆除重建，對建筑質(zhì)量尚可保留利用的實(shí)施改造更新，將工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼∮玫睾蜕虡I(yè)用地。

建設(shè)路和濱江路沿線舊廠房采用改造更新的改造模式，不改變用地性質(zhì)。將傳統(tǒng)工業(yè)的改造與大規(guī)模的技術(shù)改造結(jié)合，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級，消除污染源，做好環(huán)境保護(hù)措施，減小對周邊地區(qū)的環(huán)境影響。

2.控制要求

（1）分析影響拆除區(qū)土地利用與功能組織的重大因素，合理確定拆除區(qū)的用地布局與功能組織，明確各類用地的分布與規(guī)模。

（2）拆除重建地塊要制定符合所在分區(qū)的建筑層數(shù)、容積率、綠地率等指標(biāo)，建設(shè)風(fēng)貌要與周邊和諧統(tǒng)一，貫徹集約用地思想。

（3）未拆部分通過市容改造、交通疏理、環(huán)境改造等進(jìn)行綜合整治，并且將城區(qū)周邊的廠房改造成商業(yè)、居住用房，還可用于發(fā)展無污染的一類工業(yè)。

（4）以規(guī)劃為先導(dǎo)，促進(jìn)所在地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高土地集約利用水平和產(chǎn)業(yè)集聚水平。

（5）在符合現(xiàn)行國家規(guī)范的前提下，綜合考慮不同地塊的環(huán)境狀況、歷史人文和物業(yè)特點(diǎn)，確定容積率以及其它相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)，鼓勵適度提高工業(yè)用地建筑容積率。鼓勵標(biāo)準(zhǔn)廠房出租，并對集約、節(jié)約用地的工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行獎勵。

（6）不改變土地用途的舊廠房改造后，與改造工業(yè)項(xiàng)目相關(guān)的配套生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，包括辦公、研發(fā)培訓(xùn)、產(chǎn)品檢測、產(chǎn)品展示、物流配送、信息及中介服務(wù)、員工村、公共食堂等，其面積比例不得超過工業(yè)用地總面積的7%。

（7）鼓勵有條件的舊廠房“三舊”項(xiàng)目轉(zhuǎn)變用地性質(zhì)，提升城市功能，按照廣東省“三舊”改造相關(guān)優(yōu)惠政策執(zhí)行。

（三） 舊村莊改造指引

1.舊村莊改造策略

肇慶高新區(qū)作為國家級高新區(qū)，根據(jù)其總體規(guī)劃，用地以工業(yè)用地為主，并配套居住和服務(wù)設(shè)施。肇慶高新區(qū)舊村莊改造用地總量不大，鑒于其較為雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和優(yōu)良投資環(huán)境，高新區(qū)的舊村莊改造宜采用拆遷重建模式，這樣有利于全區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)下開展整體開發(fā)建設(shè)，營造高檔次的投資環(huán)境。按照高新區(qū)整體開發(fā)建設(shè)的推進(jìn)要求，安排舊村莊居民整體搬遷、異地統(tǒng)一安置，舊村莊拆除后根據(jù)總體規(guī)劃的有關(guān)要求，按照城市的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)。

2.控制要求

（1）盡快編制舊村莊改造地區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，將舊村莊與周邊用地統(tǒng)一規(guī)劃，保證城鄉(xiāng)建設(shè)面貌的協(xié)調(diào)并為改造的用地功能和建筑容積率等規(guī)劃設(shè)計條件提供規(guī)劃依據(jù)。

（2）做好舊村莊搬遷居民的安置，同步建設(shè)安居工程，妥善解決居民居住問題。利用高新區(qū)的自身優(yōu)勢，為村莊居民提供就業(yè)機(jī)會。

（3）安置住宅可采取大混居安置和小聚居安置的方式，即在居住區(qū)內(nèi)將商品房和安置住房混合布置進(jìn)行建設(shè)及統(tǒng)一安排配套設(shè)施，在各類型住區(qū)內(nèi)部將相同文化背景的居民集中布置在一起，形成小聚居形式，使村莊居民與其他的居民在大空間下能共同公平的享用社區(qū)公共設(shè)施，實(shí)現(xiàn)不同階層大融合。

（4）由政府或政府委托的開發(fā)商對騰空的舊村進(jìn)行拆除，并按照城市建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目用地的要求進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。