付建軍

(華東政法大學(xué)， 上海 201620)

一、問(wèn)題的提出

社會(huì)治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理轉(zhuǎn)型在社會(huì)治理領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)寫照，其邏輯既包括制度體系從總體性治理轉(zhuǎn)向開放性治理，也包括政策過(guò)程從“凝閉”走向“參與”。[注]彭勃,楊志軍.從“凝閉”走向“參與”——公共事件沖擊下的政策體制轉(zhuǎn)向[J].探索與爭(zhēng)鳴,2013( 9)：52-56.在這個(gè)過(guò)程中，上自中央下至城市社區(qū)都在進(jìn)行創(chuàng)新，創(chuàng)新成為證明城市治理合法性的重要依據(jù)。由此引發(fā)的問(wèn)題是，通過(guò)創(chuàng)新產(chǎn)生的新制度是否實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定存續(xù)？這些新制度在多大程度上實(shí)現(xiàn)了改革目標(biāo)？對(duì)這些問(wèn)題的回答構(gòu)成了城市社會(huì)治理創(chuàng)新制度化研究的主要內(nèi)容。

整體來(lái)看，關(guān)于城市社會(huì)治理創(chuàng)新制度化的研究文獻(xiàn)可分為三類。第一類文獻(xiàn)從創(chuàng)新的正式化來(lái)理解制度化。代表性的觀點(diǎn)是把創(chuàng)新制度化定義為“地方政府運(yùn)用法規(guī)規(guī)章保障創(chuàng)新行為的規(guī)范化的能力總和”，并用城市政府出臺(tái)的規(guī)章制度的多少來(lái)衡量制度化水平。[注]王煥祥,黃美花.東西部地方政府創(chuàng)新制度化能力及其可持續(xù)性的實(shí)證比較[J].社會(huì)科學(xué)輯刊,2008(1)：78-82.基于這種標(biāo)準(zhǔn)，城市社會(huì)治理創(chuàng)新在某些領(lǐng)域中的制度化水平相對(duì)較高。這種定義的優(yōu)勢(shì)是容易測(cè)量，但缺陷也很明顯，即無(wú)法透視新制度在落地過(guò)程中的真實(shí)質(zhì)量。正如應(yīng)用這種測(cè)量方法的學(xué)者所指出的，這種衡量標(biāo)準(zhǔn)“可能存在政府只下文件，未必就付諸實(shí)踐的問(wèn)題”。[注]何包鋼,吳進(jìn)進(jìn).社會(huì)矛盾與中國(guó)協(xié)商民主制度化的興起[J].開放時(shí)代,2017(3):101-126.

第二類文獻(xiàn)從可持續(xù)性角度來(lái)理解創(chuàng)新的制度化，認(rèn)為可持續(xù)性是制度化的一個(gè)主要標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)此一些文獻(xiàn)認(rèn)為社會(huì)治理創(chuàng)新的持續(xù)性面臨著“人走政息”[注]高新軍.地方政府創(chuàng)新緣何難持續(xù)——以重慶市開縣麻柳鄉(xiāng)為例[J].中國(guó)改革,2008(5):29-32.和政治秀[注]俞可平.應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和推動(dòng)什么樣的政府創(chuàng)新——對(duì)中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)入圍項(xiàng)目的評(píng)析[J].河北學(xué)刊,2010(2):123-128.等問(wèn)題。這種思路契合了制度化在時(shí)間維度的規(guī)定性，但難題在于如何界定創(chuàng)新在時(shí)間上的可持續(xù)性。很多文獻(xiàn)采用了“此時(shí)此刻”判斷標(biāo)準(zhǔn)，即創(chuàng)新從形成到研究者觀察行為產(chǎn)生這一個(gè)時(shí)間段，只要?jiǎng)?chuàng)新存在就被認(rèn)為具有可持續(xù)性。但一方面實(shí)踐中后期的采納者可能會(huì)創(chuàng)造出更具持續(xù)性的新制度，[注]Henry R. Glick, Judicial Innovation and Policy Re-Invention: State Supreme Courts and the Right to Die[J]. The Western Political Quarterly, 1992, 45(1): 71-92.另一方面這一標(biāo)準(zhǔn)也模糊了可持續(xù)性與“僵尸創(chuàng)新”的邊界。

第三類文獻(xiàn)從制度認(rèn)同來(lái)理解城市社會(huì)治理創(chuàng)新的制度化，產(chǎn)生了諸如“內(nèi)卷化”[注]范志海.論中國(guó)制度創(chuàng)新中的“內(nèi)卷化”問(wèn)題[J].社會(huì),2004(4):4-7.“無(wú)變革的改革”[注]何艷玲.“無(wú)變革的改革”：中國(guó)地方行政改革的限度[J].學(xué)海,2016(1):34-43.“創(chuàng)新懸浮”[注]付建軍,張春滿.從懸浮到協(xié)商：我國(guó)地方社會(huì)治理創(chuàng)新的模式轉(zhuǎn)型[J].中國(guó)行政管理,2017(1):44-50.等觀點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，把制度認(rèn)同作為制度化的一個(gè)重要要件是符合理論要求的，但現(xiàn)有文獻(xiàn)并未對(duì)它進(jìn)行操作，導(dǎo)致作為制度認(rèn)同的制度化在相關(guān)文獻(xiàn)中主要停留在宏觀討論階段，無(wú)法借助相關(guān)案例進(jìn)行具體闡釋。

可以看到，三類文獻(xiàn)所使用的概念工具都觸及了城市社會(huì)治理創(chuàng)新制度化某一個(gè)方面的規(guī)定性，但并不系統(tǒng)。由此導(dǎo)致的問(wèn)題是，從制度化的不同規(guī)定性出發(fā)所得出的結(jié)論往往反差明顯。這說(shuō)明在分析城市社會(huì)治理創(chuàng)新制度化之前，首先需要確定概念工具的內(nèi)涵邊界。據(jù)此，本文嘗試回歸制度理論，在重新理解制度化這一概念的基礎(chǔ)上，對(duì)其進(jìn)行分解和操作化，進(jìn)而構(gòu)建一個(gè)理解城市社會(huì)治理創(chuàng)新的中觀分析框架。

二、制度何以產(chǎn)生和存續(xù)：三大制度理論的解釋

制度化的本質(zhì)是新制度的產(chǎn)生和存續(xù)問(wèn)題。接下來(lái)本部分將重點(diǎn)對(duì)制度變遷三大主流理論中有關(guān)制度產(chǎn)生和存續(xù)問(wèn)題的討論進(jìn)行梳理，以期為界定制度化和構(gòu)建分析框架奠定基礎(chǔ)。

(一)制度產(chǎn)生和存續(xù)的歷史制度主義解釋

早期的歷史制度主義文獻(xiàn)共享的一個(gè)基本假設(shè)是制度具有穩(wěn)定性，新制度只有在外部沖擊條件下才能產(chǎn)生。因此，制度變遷的過(guò)程在歷史制度主義文獻(xiàn)中具有激進(jìn)和間斷性特征。[注]Stephen D. Krasner, Approaches to the State Alternative Conceptions and Historical Dynamics[J]. Comparative Politics, 1984, 16(2): 223-246.然而，歷史制度主義對(duì)外部沖擊事件的過(guò)分關(guān)注導(dǎo)致其難以解釋內(nèi)在矛盾和沖突在新制度產(chǎn)生過(guò)程中到底扮演何種角色，尤其無(wú)法回答行動(dòng)者的選擇如何影響制度變遷。新的歷史制度主義文獻(xiàn)一方面將制度看作是多種要素構(gòu)成的復(fù)合體，并假設(shè)多種要素在特定時(shí)間塑造的特定制度表面上看起來(lái)是穩(wěn)定的，但實(shí)際上不同要素間存在沖突可能。另一方面認(rèn)為不同要素之間的沖突會(huì)導(dǎo)致制度變遷，沖突的激烈程度決定了新制度的制度化空間。就此而言，新制度的制度化不是新制度取代舊制度，而是制度構(gòu)成要素重新組合的過(guò)程。[注]David Stark, Path Dependence and Privatization Strategies in East Central Europe[J]. East European Politics and Societies, 1991, 6(1): 17-54.整體來(lái)說(shuō)，早期歷史制度主義只強(qiáng)調(diào)外部沖擊因素，雖然后期的文獻(xiàn)進(jìn)行了調(diào)整，但對(duì)行動(dòng)者、選擇、策略等有關(guān)制度產(chǎn)生和存續(xù)影響因素的強(qiáng)調(diào)仍然不足。這意味著解釋制度化或制度存續(xù)需要關(guān)注個(gè)人及集團(tuán)之間的權(quán)力關(guān)系、沖突和競(jìng)爭(zhēng)。[注]Peter A. Hall, Historical Institutionalism in Rationalist and Sociological Perspective, in James Mahoney and Kathleen Thelen(eds.), Explaining Institutional Change Ambiguity, Agency, and Power[M]. New York: Cambridge University Press, 2010: 204-223.

(二)制度產(chǎn)生和存續(xù)的理性選擇制度主義解釋

理性選擇制度主義彌補(bǔ)了歷史制度主義強(qiáng)調(diào)外部因素的局限性，主要從內(nèi)部主體角度尋找制度產(chǎn)生和存續(xù)的邏輯，認(rèn)為在存在外部利潤(rùn)的情況下，當(dāng)變遷成本低于外部利潤(rùn)時(shí)，既有制度就會(huì)被改變，新制度就可能產(chǎn)生。[注][韓]河連變.制度分析：理論與爭(zhēng)議[M].李秀峰,柴寶勇譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014:42.但是關(guān)于新制度如何產(chǎn)生和存續(xù)，在理性選擇制度主義理論體系內(nèi)存在分歧。交易費(fèi)用理論把新制度的產(chǎn)生視為個(gè)人之間自發(fā)交換的結(jié)果。談判理論假設(shè)制度是利益分配沖突的結(jié)果，而不是追求集體特定利益的副產(chǎn)品。[注]Jack Knight, Institutions and Social Conflict[M]. New York: Cambridge University Press, 1992: 126.二者的共性是在解釋制度產(chǎn)生和存續(xù)時(shí)均強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者的利益意圖和權(quán)力對(duì)比。從這個(gè)角度講，了解制度對(duì)行動(dòng)者的意義和行動(dòng)者的權(quán)力配置對(duì)解釋制度變遷十分重要。[注]Margaret Levi, A Logic of Institutional Change, in Karen Schweers Cook and Margaret Levi(eds.), The Limits of Rationality[M]. Chicago: University of Chicago Press, 1990: 402-418.應(yīng)當(dāng)說(shuō)，理性選擇制度主義對(duì)個(gè)體利益的關(guān)注為理解制度產(chǎn)生和存續(xù)的內(nèi)在機(jī)理提供了微觀視角，但是這一理論對(duì)制度變遷機(jī)制和具體過(guò)程缺乏充分的說(shuō)明。[注]Christian Knudsen, Modelling Rationality, Institutions and Processes in Economic Theory, in Uskali M?ki, Bo Gustafsson, and Christian Knudsen(eds.), Rationality, Institutions and Economic Methodology[M]. London: Routledge, 1993: 265-299.由此帶來(lái)的一個(gè)問(wèn)題是理性選擇制度主義只關(guān)注制度產(chǎn)生結(jié)果而非制度存續(xù)過(guò)程。

(三)制度產(chǎn)生和存續(xù)的社會(huì)學(xué)制度主義解釋

社會(huì)學(xué)制度主義認(rèn)為制度主要基于適當(dāng)性邏輯或者認(rèn)知邏輯而產(chǎn)生和存續(xù)。適當(dāng)性邏輯主要是指組織共同體的特定共享性規(guī)范對(duì)組織與個(gè)體行為的建構(gòu)意義，認(rèn)知邏輯主要是指共同信念作為一種客觀化規(guī)范對(duì)行動(dòng)者的約束。從這個(gè)角度講，社會(huì)學(xué)制度主義認(rèn)為新制度的產(chǎn)生和存續(xù)在兩種情況下會(huì)出現(xiàn)，一是在出現(xiàn)已獲得合法性的其他制度或組織形態(tài)時(shí)，二是在社會(huì)成員做出適當(dāng)性判斷的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)或認(rèn)知框架發(fā)生變化時(shí)。社會(huì)學(xué)制度主義強(qiáng)調(diào)制度的同質(zhì)性，即只要出現(xiàn)具有正當(dāng)性或被人們認(rèn)可的制度，它會(huì)通過(guò)趨同機(jī)制在全世界或同一組織場(chǎng)域范圍內(nèi)得到擴(kuò)散。從這個(gè)角度講，社會(huì)學(xué)制度主義只關(guān)心國(guó)家之間或組織之間的相似性，強(qiáng)調(diào)合法性對(duì)制度產(chǎn)生和存續(xù)的因果關(guān)系，但行動(dòng)者在制度產(chǎn)生和存續(xù)中的能動(dòng)性以及行動(dòng)者之間的不平等關(guān)系和利益沖突等因素被遮蔽了。[注]John L. Campbell and Ove K. Pedersen, Theories of Institutional Change in the Post-communist Context, in John L. Campbell and Ove K. Pedersen(eds.), Legacies of Change[M]. New York: Aldine de Gruyter, 1996: 3-26.

(四)比較三大制度理論

雖然三大制度理論關(guān)于制度產(chǎn)生和存續(xù)的理解在基本假設(shè)和機(jī)制方面存在差異，但三者關(guān)于制度產(chǎn)生和存續(xù)的理解優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)實(shí)際上是可以相互補(bǔ)充和拓展的。首先，三大制度理論的發(fā)展表明制度的產(chǎn)生不是單一因素作用的結(jié)果，而是內(nèi)部和外部因素共同作用的復(fù)合結(jié)果。這就意味著要解釋新制度的產(chǎn)生和存續(xù)問(wèn)題，不僅要關(guān)注宏觀層面的制度趨同、模仿和學(xué)習(xí)過(guò)程，還需要重視組織內(nèi)部的政治動(dòng)態(tài)。[注]Royston Greenwood and C. R. Hinings, Understanding Radical Organizational Change: Bringing Together the Old and the New Institutionalism[J]. Academy of Management Review, 1996, 21(4): 1022-1054.從這個(gè)角度講，有必要建立一個(gè)復(fù)合框架來(lái)理解新制度的產(chǎn)生和存續(xù)問(wèn)題。這一框架能夠把外部和內(nèi)部因素有機(jī)結(jié)合在一個(gè)分析單位中，并能夠把因素分析放在制度產(chǎn)生和存續(xù)的動(dòng)態(tài)過(guò)程中。第二，從三大制度理論關(guān)于制度存續(xù)的討論看，無(wú)論是外部因素沖擊，還是內(nèi)部利益談判、權(quán)力沖突或規(guī)范與認(rèn)知，其共性在于把制度的存續(xù)與發(fā)揮作用聯(lián)系在一起。從這個(gè)角度講，制度產(chǎn)生僅僅是制度化的起點(diǎn)，制度存續(xù)才是制度化的關(guān)鍵，制度存續(xù)的關(guān)鍵在于制度具有自主性。

三、作為合法性建構(gòu)過(guò)程的制度化：一個(gè)初步的界定

現(xiàn)有研究中的制度化定義傾向于簡(jiǎn)化事實(shí)過(guò)程。在對(duì)三大制度理論關(guān)于制度產(chǎn)生與存續(xù)的討論進(jìn)行梳理和比較之后，本文嘗試對(duì)制度化的簡(jiǎn)化概念進(jìn)行“拉伸”，以期更加接近事實(shí)過(guò)程。

(一)制度化的規(guī)定性要素

在三大制度理論中，對(duì)制度化的理解實(shí)際上已經(jīng)與約束性聯(lián)系在一起，但關(guān)于約束性實(shí)現(xiàn)路徑的認(rèn)識(shí)存在差異。第一種思路是從制度本身著手，強(qiáng)調(diào)制度本身在其所處的情境中被賦予共享行為規(guī)范的地位。[注]Douglass C. North, Understanding the Process of Economic Change[M]. Princeton: Princeton University Press, 2005.因此，是否具備共享行為規(guī)范的地位，也就成了判斷一個(gè)制度是否具有約束性的標(biāo)準(zhǔn)。第二種思路是從制度與組織的互動(dòng)來(lái)界定制度化。在這里制度化不是一種結(jié)果，而是一種組織化過(guò)程。如迪馬吉奧所言，制度化是一種狀態(tài)依賴過(guò)程，即通過(guò)限制組織的選擇而減少組織的工具理性色彩。[注][美]沃爾特·W.鮑威爾，保羅·J. 迪馬吉奧.組織分析的新制度主義[M].姚偉譯.上海：上海人民出版社，2008:14.第三種思路是從個(gè)體行為的角度理解制度化，把個(gè)體行為的模式化作為制度化的一種結(jié)果狀態(tài)和判斷標(biāo)準(zhǔn)。

雖然存在上述爭(zhēng)論，但從三大制度理論中可以識(shí)別出制度化的兩個(gè)規(guī)定性要素。首先，制度化意味著一種約束機(jī)制的生成，無(wú)論對(duì)約束對(duì)象而言是主動(dòng)的還是被動(dòng)的。因此，約束機(jī)制構(gòu)成了制度自主性的一種表現(xiàn)形式。[注]郁建興,秦上人.制度化：內(nèi)涵、類型學(xué)、生成機(jī)制與評(píng)價(jià)[J].學(xué)術(shù)月刊,2015(3):109-117.其次，制度化具有復(fù)制性。一方面是時(shí)間維度的復(fù)制性，制度化在時(shí)間軸上并不是一個(gè)點(diǎn)，而是時(shí)段。但制度化的時(shí)間可持續(xù)性也是相對(duì)的，因?yàn)橹贫刃艿淖兓蛘咄獠凯h(huán)境的改變都可能啟動(dòng)新一輪的制度變遷。時(shí)間維度上的復(fù)制性實(shí)際上考驗(yàn)的是制度的適應(yīng)性。空間上的復(fù)制性體現(xiàn)為制度化在空間上具有傳染性和輻射性。這種復(fù)制特征可能受效率邏輯或合法性邏輯的雙重影響。制度的約束性和復(fù)制性是衡量一項(xiàng)制度制度化水平的重要維度。當(dāng)一項(xiàng)制度既具有約束性又具有時(shí)間和空間上的復(fù)制性時(shí)，表明這項(xiàng)制度的制度化水平是很高的。

在此基礎(chǔ)上，我們吸收了主流制度理論關(guān)于制度化的認(rèn)識(shí)共識(shí)，這種共識(shí)把制度化與約束機(jī)制的形成聯(lián)系在一起。這意味著制度只有在約束性機(jī)制下才能獲得自主性。從這個(gè)角度講，制度化的核心問(wèn)題是制度與約束對(duì)象之間的互動(dòng)。

(二)合法性、制度邏輯與制度化

在承認(rèn)制度化具有約束性和復(fù)制性這兩個(gè)規(guī)定性要素的基礎(chǔ)上，我們進(jìn)一步對(duì)制度化的內(nèi)在邏輯進(jìn)行討論。一般來(lái)說(shuō)，制度構(gòu)成了行動(dòng)者認(rèn)知與行為的共享價(jià)值。行動(dòng)者為了獲得這種共享價(jià)值，進(jìn)而獲取行動(dòng)者賴以生存所必需的資源，就必須對(duì)制度要求進(jìn)行回應(yīng)。在外部制度約束下，行動(dòng)者會(huì)在提高運(yùn)行效率和獲得外部認(rèn)同的動(dòng)機(jī)下建立和維護(hù)自身的結(jié)構(gòu)與行為。在多數(shù)情況下，制度對(duì)行動(dòng)者的約束性并非通過(guò)直接控制物質(zhì)資源實(shí)現(xiàn)，制度的約束性主要體現(xiàn)在為外部利益相關(guān)的行動(dòng)者提供評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，外部行動(dòng)者通過(guò)這種得到普遍認(rèn)可的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)特定行動(dòng)者進(jìn)行評(píng)價(jià)，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果決定是否向特定行動(dòng)者提供資源，制度通過(guò)評(píng)價(jià)產(chǎn)生約束性結(jié)果的中介機(jī)制即所謂的合法性。

圖1 制度與行動(dòng)者互動(dòng)的邏輯結(jié)構(gòu)圖

對(duì)于行動(dòng)者而言，合法性是一種資源。行動(dòng)者對(duì)合法性的追求迫使行動(dòng)者對(duì)相應(yīng)的制度要求或者說(shuō)制度壓力進(jìn)行回應(yīng)。在制度理論中，制度對(duì)行動(dòng)者的影響被稱為制度邏輯。制度邏輯的功能在于塑造行動(dòng)者的認(rèn)知和行為。[注]Patricia H. Thornton and William Ocasio. Institutional Logics, in Royston Greenwood, Christine Oliver, Kerstin Sahlin, and Roy Suddaby(eds.), The Sage Handbook of Organizational Institutionalism[M]. London: Sage Publication, 2008: 99-129.制度邏輯對(duì)行動(dòng)者認(rèn)知與行為的塑造體現(xiàn)為：外部利益相關(guān)的行動(dòng)者向特定行動(dòng)者分別提供合法性行為期待，并通過(guò)對(duì)特定行動(dòng)者行為的評(píng)價(jià)決定是否向特定行動(dòng)者提供特定的資源。

雖然制度邏輯塑造了行動(dòng)者的認(rèn)知和行為，但行動(dòng)者具有組織能動(dòng)性。行動(dòng)者的能動(dòng)性首先表現(xiàn)為影響制度變遷。特定制度的合法性并不是恒定的，當(dāng)特定制度遭到質(zhì)疑時(shí)，制度變遷就可能發(fā)生，新的制度安排也會(huì)隨之而來(lái)。當(dāng)新制度進(jìn)入場(chǎng)域時(shí)，并不會(huì)立刻形成制度邏輯。只有新制度在場(chǎng)域中成為一種普遍性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，新制度的制度邏輯才會(huì)穩(wěn)定，行動(dòng)者才會(huì)獲得制度變遷過(guò)程中的潛在利益。因此，行動(dòng)者需要為創(chuàng)立或者變革后的新制度建構(gòu)制度邏輯，其本質(zhì)就是幫助新制度建立合法性。從這個(gè)角度講，新制度的制度化就是行動(dòng)者在特定場(chǎng)域?yàn)樾轮贫葮?gòu)建合法性的過(guò)程中，為新制度提供理論依據(jù)、適應(yīng)性和有效性的符號(hào)性活動(dòng)(symbol work)。[注]W. E. Douglas Creed, Maureen A. Scully, and John R. Austin. Clothes Make the Person? The Tailoring of Legitimating Accounts and the Social Construction of Identity[J]. Organizations Science, 2002,13(5): 475-496.

上述關(guān)于制度化內(nèi)在邏輯的討論決定了制度化的實(shí)現(xiàn)是一種能動(dòng)性的產(chǎn)物，而不是一種自然形成、不受外力約束的現(xiàn)象。[注]David Strang and Wesley D. Sine. Inter-Organizational Institutions, in Joel A.C. baum(ed.), The Blackwell Companion to Organizations[M]. 2005: 502.制度化的過(guò)程顯然不是簡(jiǎn)單的正式化與非正式化這種非此即彼或者線性的過(guò)程。還原制度化過(guò)程需要建立在以下研究工作的基礎(chǔ)之上，即明確相關(guān)利益主體，核心在于描述這些主體圍繞利益而進(jìn)行的互動(dòng)行為。這就需要構(gòu)建一個(gè)整合性分析框架，把行動(dòng)者、制度及其互動(dòng)線索整合在同一個(gè)分析單位之中。

四、制度合法性、組織場(chǎng)域與合法性建構(gòu)策略

制度化的非自然主義發(fā)生機(jī)制意味著個(gè)體和組織在制度化過(guò)程中是能動(dòng)者，制度化是各類行動(dòng)者為實(shí)現(xiàn)各自目的而進(jìn)行的政治努力的產(chǎn)物。[注]P. J. DiMaggio. Interest and agency in Institutional Theory, in Zucker, G. Lynne(eds.), Institutional patterns and organization: Cultures and Environment[M]. Cambridge, MA: Ballinger, 1988: 102-104.下面我們將從制度化的合法性建構(gòu)開始著手，通過(guò)引入新的分析單位構(gòu)建一個(gè)理解制度化的分析框架。

(一)制度合法性要素及其建構(gòu)策略

行動(dòng)者在與制度互動(dòng)的過(guò)程中會(huì)建立合法性策略。譬如，在制度同構(gòu)過(guò)程中，當(dāng)面臨合法性與效率沖突的問(wèn)題時(shí)，行動(dòng)者會(huì)建立脫耦策略。行動(dòng)者的合法性策略就是行動(dòng)者通過(guò)遵守組織場(chǎng)域內(nèi)特定制度邏輯而獲取合法性以及特定資源的過(guò)程。當(dāng)場(chǎng)域內(nèi)只有一種制度邏輯時(shí)，行動(dòng)者的合法性策略不涉及優(yōu)先性問(wèn)題。但是當(dāng)制度邏輯超過(guò)一個(gè)的時(shí)候，行動(dòng)者就會(huì)面臨選擇問(wèn)題，選擇的核心問(wèn)題是如何對(duì)制度邏輯進(jìn)行合理排序。在這個(gè)過(guò)程中，行動(dòng)者就會(huì)形成策略框架。因此，合法性策略主要是指當(dāng)面臨多種制度邏輯壓力時(shí)，行動(dòng)者會(huì)根據(jù)自身與制度環(huán)境之間的權(quán)變關(guān)系建立相應(yīng)的策略框架。[注]Christine Oliver. Strategic Responses to Institutional Process[J]. Academy of Management Review, 1991,16(1): 145-179.

合法性本身具有多種要素類型。薩奇曼總結(jié)了三種組織合法性要素和三種一般化的合法性建構(gòu)策略。合法性要素分別是實(shí)用合法性(pragmatic legitimacy)、道德合法性(moral legitimacy)和認(rèn)知合法性(cognitive legitimacy)。三種合法性建構(gòu)策略包括適應(yīng)環(huán)境、選擇環(huán)境和控制環(huán)境。[注]Mark C. Suchman, Managing Legitimacy: Strategic and Institutional Approaches[J]. Academy of Management Review, 1995, 20(3): 571-610.斯科特進(jìn)一步將合法性要素劃分為規(guī)制合法性、規(guī)范合法性和文化—認(rèn)知合法性。[注][美]W·理查德·斯科特.制度與組織——思想觀念與物質(zhì)利益[M].姚偉,王黎芳譯. 北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010:59.本文采納斯科特對(duì)合法性要素的類型劃分，將合法性建構(gòu)策略分為規(guī)制性策略、規(guī)范性策略和認(rèn)知性策略。

規(guī)制合法性策略就是行動(dòng)者為了獲取規(guī)制合法性要素而設(shè)定的策略。其目標(biāo)表現(xiàn)為行動(dòng)者通過(guò)參與或者影響法律規(guī)則的制定增強(qiáng)新制度的強(qiáng)制性效力。對(duì)于新制度來(lái)說(shuō)，當(dāng)擁有了規(guī)制合法性要素時(shí)，制度的執(zhí)行力就會(huì)得到增強(qiáng)。但前提條件是“必須提出相對(duì)明確的要求，進(jìn)行有效的監(jiān)督和重要的懲罰、裁決……還需要使用一種重要的權(quán)力機(jī)制，包括是否使用強(qiáng)制權(quán)威”。[注][美]W·理查德·斯科特.制度與組織——思想觀念與物質(zhì)利益[M].姚偉,王黎芳譯. 北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010:142.在獎(jiǎng)懲機(jī)制介入的背景下，違反新制度可能會(huì)遭受一定的懲罰，利益會(huì)直接受損。但是僅僅依靠獎(jiǎng)懲機(jī)制是不夠的，獎(jiǎng)懲機(jī)制需要具有科學(xué)性和合理性?？茖W(xué)性與合理性要求獎(jiǎng)懲機(jī)制的設(shè)計(jì)要與特定的組織場(chǎng)域相適合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效的激勵(lì)與控制。

與規(guī)制合法性策略不同，規(guī)范合法性策略的功能是讓行動(dòng)者認(rèn)為制度變革行為是在“做正確的事”。規(guī)范合法性策略不僅確定目標(biāo)，而且會(huì)指定追求這些目標(biāo)的適當(dāng)方式。新制度獲取了規(guī)范合法性要素，就意味著新制度在特定場(chǎng)域中構(gòu)成了一種行為期待或者評(píng)價(jià)行為適當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)。某一行動(dòng)者遵守新制度時(shí)，可以在特定場(chǎng)域中建構(gòu)某種角色，進(jìn)而獲得某種資源。相反，行動(dòng)者違反這種制度雖然不會(huì)面臨直接的利益受損，但可能在特定場(chǎng)域中遭到排斥和冷落。

認(rèn)知合法性策略的目的是獲取認(rèn)知合法性要素。認(rèn)知合法性要素界定了特定行為的意義，是一種關(guān)于社會(huì)實(shí)在的性質(zhì)的共享框架。新制度獲得認(rèn)知合法性要素的過(guò)程，也就是將新制度所描述的行為模板內(nèi)化于行動(dòng)者的過(guò)程。認(rèn)知合法性策略與規(guī)范合法性策略的不同在于，前者強(qiáng)調(diào)行為模板對(duì)于特定行動(dòng)者所具有的力量，后者強(qiáng)調(diào)相互增強(qiáng)的義務(wù)因素。

表1 制度合法性建構(gòu)策略的三種類型

(二)行動(dòng)者、場(chǎng)域結(jié)構(gòu)與合法性建構(gòu)策略的選擇

為了理解行動(dòng)者的合法性建構(gòu)策略邏輯，同時(shí)將行動(dòng)者與制度背景的關(guān)系放在同一維度上討論，本文嘗試引入組織場(chǎng)域這一分析單元。[注]迪馬吉奧和鮑威爾最早將場(chǎng)域概念引入到組織社會(huì)學(xué)研究中，在《關(guān)于“鐵籠”的再思考：組織場(chǎng)域中的制度性同形與集體理》這篇經(jīng)典文獻(xiàn)中，迪馬吉奧和鮑威爾提出了組織場(chǎng)域這一分析單位。組織場(chǎng)域用來(lái)描述那些由組織建構(gòu)的、在總體上獲得認(rèn)可的一種制度生活領(lǐng)域，這些組織包括關(guān)鍵的供應(yīng)者、資源和產(chǎn)品消費(fèi)者、規(guī)制機(jī)構(gòu)以及提供類似服務(wù)或產(chǎn)品的其他組織。參見(jiàn)[美]沃爾特·W.鮑威爾，保羅·J. 迪馬吉奧.組織分析的新制度主義[M].姚偉譯.上海：上海人民出版社，2008: 70.場(chǎng)域在布迪厄的實(shí)踐社會(huì)學(xué)中被定義為“在各種位置之間存在的客觀關(guān)系的一個(gè)網(wǎng)絡(luò)”。[注][法]皮埃爾·布迪厄，華康德.實(shí)踐與反思——反思社會(huì)學(xué)導(dǎo)論[M].李猛,李康譯. 北京：中央編譯出版社，2004:134.位置則是“根據(jù)他們?cè)跔?zhēng)奪各種權(quán)力或資本的分配中所處的地位決定的”，不同位置之間的客觀關(guān)系的空間構(gòu)成了所謂的場(chǎng)域結(jié)構(gòu)。[注][法]皮埃爾·布迪厄，華康德.實(shí)踐與反思——反思社會(huì)學(xué)導(dǎo)論[M].李猛,李康譯. 北京：中央編譯出版社，2004:155.因此，當(dāng)我們把組織場(chǎng)域作為一種分析單位時(shí)，我們關(guān)注的焦點(diǎn)主要是場(chǎng)域內(nèi)行動(dòng)者的關(guān)系結(jié)構(gòu)和行動(dòng)邏輯的形成與變遷。一是組織場(chǎng)域的行動(dòng)者結(jié)構(gòu)，二是規(guī)范行動(dòng)者行動(dòng)空間的制度邏輯，三是行動(dòng)者圍繞新制度與組織場(chǎng)域結(jié)構(gòu)而建立的策略框架。

首先，行動(dòng)者在制度變遷過(guò)程中具有重要的影響力。弗利南德和阿爾弗德指出，提供制度變遷可能性的是異質(zhì)的制度構(gòu)成要素的存在，而使這些要素之間的沖突變得更加劇烈的只有行動(dòng)者，行動(dòng)者就是利用這些矛盾使制度發(fā)生變化。[注][美]沃爾特·W.鮑威爾，保羅·J. 迪馬吉奧.組織分析的新制度主義[M].姚偉譯.上海：上海人民出版社，2008: 266.在眾多的行動(dòng)者中，制度變遷的啟動(dòng)者和制度變遷的接受者是權(quán)力關(guān)系的兩個(gè)主角，啟動(dòng)者與接收者的權(quán)力對(duì)比在很大程度上決定了制度變遷的議程設(shè)置、創(chuàng)新方案選擇和新制度的客觀化與習(xí)慣化程度等。因此，本文把城市社會(huì)治理創(chuàng)新中的多元行動(dòng)者區(qū)分為創(chuàng)新啟動(dòng)者和創(chuàng)新接收者兩個(gè)主體。從中國(guó)社會(huì)治理的特性看，城市社會(huì)治理創(chuàng)新的啟動(dòng)者主要是政府，而接收者主要是市民和社會(huì)組織。

在組織場(chǎng)域中，制度存量以及由此塑造的行動(dòng)者場(chǎng)域身份共同塑造了創(chuàng)新啟動(dòng)者和創(chuàng)新接收者的合法性建構(gòu)策略。制度存量和行動(dòng)者場(chǎng)域身份決定了新制度的合法性建構(gòu)壓力。首先，當(dāng)新制度與既有制度存量相互兼容時(shí)，新制度就能夠得到較好的采納和應(yīng)用。[注][美]E.M.羅杰斯.創(chuàng)新的擴(kuò)散[M].唐興通,鄭常青,張廷臣譯.北京：中國(guó)工信出版社、電子工業(yè)出版社，2016: 251.反之，啟動(dòng)者就需要通過(guò)實(shí)施一定的合法性建構(gòu)策略提高新制度與既有制度邏輯的兼容性，或者提高新制度的執(zhí)行強(qiáng)度。在城市社會(huì)治理創(chuàng)新中，正式制度尤其是中央的政策創(chuàng)新信號(hào)賦予了城市以制度空間，而習(xí)慣、地方性知識(shí)等非正式制度往往會(huì)與創(chuàng)新產(chǎn)生張力。這決定了城市社會(huì)治理創(chuàng)新在設(shè)計(jì)和應(yīng)用過(guò)程中需充分考慮情境因素。第二，場(chǎng)域身份塑造了行動(dòng)者的創(chuàng)新能力。行動(dòng)者的場(chǎng)域身份首先與其所處的場(chǎng)域位置有關(guān)，場(chǎng)域位置的本質(zhì)是行動(dòng)者的權(quán)力位置。處于場(chǎng)域中心位置的行動(dòng)者具有更強(qiáng)的資源動(dòng)員能力，而處于邊緣位置的行動(dòng)者的資源動(dòng)員能力則偏弱。城市社會(huì)治理創(chuàng)新中的行動(dòng)者主體是政府，相對(duì)于市民和社會(huì)組織而言具有更強(qiáng)的資源動(dòng)員和整合能力。但政府也面臨著內(nèi)部集體行動(dòng)的困境，在社會(huì)治理創(chuàng)新中主要表現(xiàn)為縱向的條塊沖突和橫向的部門分割，由弱勢(shì)條線和部門發(fā)起的社會(huì)治理創(chuàng)新往往面臨較大的不確定性和應(yīng)用阻力。因此，在創(chuàng)新過(guò)程中，規(guī)范與協(xié)調(diào)政府間與政府內(nèi)各因素是制度化的重要內(nèi)容。[注]郁建興,關(guān)爽.地方政府社會(huì)管理的測(cè)量與制度化[J].學(xué)術(shù)月刊,2013(6):17-26.

從行動(dòng)者的內(nèi)在創(chuàng)新動(dòng)力角度看，行動(dòng)者在城市社會(huì)治理創(chuàng)新中的場(chǎng)域身份還與其所嵌入的制度邏輯有關(guān)。當(dāng)行動(dòng)者遵循的是舊的制度邏輯時(shí)，行動(dòng)者在創(chuàng)新中可能會(huì)扮演反對(duì)者的角色，由此采取象征性策略、防御策略和談判策略等。[注]Jonathan Bundy, Christine Shropshire, and Ann K. Buchholtz. Strategic Cognition and Issue Salience: Toward an Explanation of Firm Responsiveness to Stakeholder Concerns[J]. Academy of Management Review, 2013,38(3): 352-376.反之，行動(dòng)者就會(huì)采取遵從策略，新制度的合法性建構(gòu)壓力也更小。[注]Steve Maguire, Cynthia Hardy, and Thomas B. Lawrence. Institutional Entrepreneurship in Emerging Fields: HIV/AIDS Treatment Advocacy in Canada[J]. The Academic of Management Review, 2004, 47(5): 657-679.

(三)制度化過(guò)程與合法性建構(gòu)策略的階段性

除了制度存量和場(chǎng)域身份，創(chuàng)新啟動(dòng)者的合法性建構(gòu)策略也會(huì)受到時(shí)間變量的影響。托爾波特和朱克爾構(gòu)建了一個(gè)描述發(fā)生在組織內(nèi)與組織間的制度化過(guò)程的多階段模型，用于解釋某些樣板、訣竅與方法以最好的實(shí)踐或先進(jìn)的組織化模式的名義擴(kuò)散時(shí)其制度化如何得到強(qiáng)化。[注]Pamela S. Tolbert and Lynn G. Zucker, The Institutionalization of Institutional Theory, in Stewart R. Clegg and Cynthia Hardy(eds.), Handbook of Organization Studies[M]. London: sage. 1996: 175-190.黃曉春運(yùn)用巴利和托爾波特的行為與制度多階段互動(dòng)模型對(duì)城市政府應(yīng)用技術(shù)的行為邏輯進(jìn)行了考察。[注]黃曉春.技術(shù)治理的運(yùn)作機(jī)制研究——以上海市L街道一門式電子政務(wù)中心為案例[J].社會(huì),2010(4):1-31.基于這些研究，我們將社會(huì)治理創(chuàng)新的制度化分為理論化、規(guī)?；秃戏ɑ齻€(gè)階段。

制度化的第一個(gè)環(huán)節(jié)是對(duì)新制度進(jìn)行理論化。理論化是指創(chuàng)新啟動(dòng)者對(duì)新制度的觀念和所要解決的因果關(guān)系等進(jìn)行編碼，以便于創(chuàng)新接收者詳細(xì)了解新制度。在此階段創(chuàng)新供給者將主要使用認(rèn)知合法性策略。對(duì)新制度的理論化主要包括批判舊制度的滯后性，闡述新制度的優(yōu)越性，描述行動(dòng)者在新制度中的角色與功能等內(nèi)容。[注]Myeong-Gu Seo and W.E. Douglas Creed, Institutional Contradictions, Praxis, and Institutional Change: A Dialectical Perspective[J]. The Academic of Management Review, 2002, 27(2): 222-247.從經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象看，城市社會(huì)治理創(chuàng)新中的理論化首先表現(xiàn)為理論編碼，即把創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行模式化。模式化一般表現(xiàn)為啟動(dòng)者對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)。一方面啟動(dòng)者會(huì)將核心內(nèi)容概念化，提出“某某模式”或“某某經(jīng)驗(yàn)”。另一方面啟動(dòng)者會(huì)制作現(xiàn)場(chǎng)觀摩平臺(tái)，并把創(chuàng)新的緣起、經(jīng)過(guò)、因果關(guān)系和取得效果嵌入其中，以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的可視化。整體來(lái)看，無(wú)論創(chuàng)新具有多大影響，對(duì)模式進(jìn)行總結(jié)是多數(shù)創(chuàng)新都會(huì)經(jīng)歷的制度化環(huán)節(jié)。而對(duì)創(chuàng)新的可視化努力則主要是在社會(huì)治理創(chuàng)新成為典型經(jīng)驗(yàn)后會(huì)經(jīng)歷的制度化環(huán)節(jié)。

新制度在理論化的過(guò)程中就可能會(huì)實(shí)現(xiàn)擴(kuò)散，即所謂的規(guī)?；?。為了更好地實(shí)現(xiàn)新制度的擴(kuò)散，創(chuàng)新供給者會(huì)頻繁使用規(guī)范合法性策略。規(guī)范合法性策略包括兩個(gè)方面：一是大力推廣新制度，提高新制度的知名度；二是通過(guò)破壞舊制度的規(guī)范性基礎(chǔ)，動(dòng)搖利益相關(guān)者對(duì)舊制度的信念。推廣的規(guī)范合法性策略包括會(huì)議、媒體宣傳和廣告等，并努力將新制度打造為共同的行為規(guī)范。[注]Kamal A. Munir and Nelson Philips, The Birth of the Kodak Moment: Institutional Entrepreneurship and the Adoption of New Technologies[J]. Organization Studies, 2006, 26(11): 1665-1687.破壞性創(chuàng)造的規(guī)范合法性策略包括將與舊制度相關(guān)的一些技術(shù)和規(guī)則與場(chǎng)域中的獎(jiǎng)懲規(guī)則進(jìn)行分離，進(jìn)而逐步使這些技術(shù)與規(guī)則脫離既有的場(chǎng)域規(guī)范框架。[注]Jens Beckert, Agency, Entrepreneurs, and Institutional Change. The Role of Strategic Choice and Institutionalized Practices in Organizations[J]. Organization Studies, 1999, 20(5): 777-799.事實(shí)上，這兩種策略機(jī)制在實(shí)踐中是混合使用的，目的都是將新制度逐步嵌入到制度秩序中，使利益相關(guān)者接受新制度。在城市社會(huì)治理創(chuàng)新中，經(jīng)過(guò)理論化處理的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)將會(huì)被啟動(dòng)者通過(guò)相關(guān)媒介頻繁向外界推廣，以提高創(chuàng)新在相關(guān)領(lǐng)域中的知名度。媒介本身的等級(jí)也會(huì)成為證明創(chuàng)新影響力的重要指標(biāo)。為了獲得媒介尤其是重要媒介的推廣資源，啟動(dòng)者在創(chuàng)新中往往會(huì)召開專門的媒體見(jiàn)面會(huì)，以整合媒體資源。在提高創(chuàng)新外部影響力的同時(shí)，啟動(dòng)者還會(huì)建立相應(yīng)的考核激勵(lì)機(jī)制，以驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新接收者應(yīng)用創(chuàng)新方案?？己思?lì)機(jī)制的強(qiáng)度同樣取決于啟動(dòng)者的場(chǎng)域位置和注意力分配集中度。處于中心位置的啟動(dòng)者往往能夠制定更為正式的考核激勵(lì)機(jī)制。當(dāng)處于多目標(biāo)任務(wù)情境中的啟動(dòng)者將注意力分配集中在某一特定創(chuàng)新中時(shí)，強(qiáng)考核激勵(lì)機(jī)制也會(huì)隨之而來(lái)。

在合法化階段，啟動(dòng)者主要使用規(guī)制合法性策略，通過(guò)將新制度正式化以獲取規(guī)制合法性要素。使用規(guī)制合法性策略的一個(gè)基本前提是社會(huì)治理創(chuàng)新已經(jīng)在特定區(qū)域范圍內(nèi)得到了充分?jǐn)U散，創(chuàng)新的相對(duì)優(yōu)勢(shì)得到了基本確認(rèn)。從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)看，在創(chuàng)新初期，基于對(duì)不確定性和創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的考量，啟動(dòng)者往往采取試點(diǎn)機(jī)制或者“干中學(xué)”模式，通過(guò)非正式的工作方式將創(chuàng)新理念轉(zhuǎn)化為具體的政策實(shí)踐。此時(shí)的創(chuàng)新方案僅僅局限在某一個(gè)點(diǎn)。在創(chuàng)新方案解決問(wèn)題的相對(duì)優(yōu)勢(shì)被實(shí)踐檢驗(yàn)，并實(shí)現(xiàn)了由點(diǎn)到面的擴(kuò)散后，啟動(dòng)者會(huì)通過(guò)政府發(fā)文和參與立法等規(guī)制合法性策略對(duì)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行確認(rèn)和正式化。

需要注意的是，認(rèn)知合法性策略的主要內(nèi)容和工具是話語(yǔ)。在理論化、擴(kuò)散化和合法化階段，創(chuàng)新啟動(dòng)者均會(huì)使用以建立創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)為目的的認(rèn)知合法性策略，具體表現(xiàn)為通過(guò)現(xiàn)有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)配置有形資源和社會(huì)資本，建立有關(guān)新制度的激勵(lì)機(jī)制，提高利益相關(guān)者對(duì)新制度框架的認(rèn)同度。

表2 制度合法性建構(gòu)策略的階段性分布

(注釋：陰影部分表示建構(gòu)策略在這一階段存在并發(fā)揮作用)

五、總結(jié)與討論

本文構(gòu)建了一個(gè)理解城市社會(huì)治理創(chuàng)新制度化的分析框架，這一分析框架在幾個(gè)方面對(duì)既有研究進(jìn)行了補(bǔ)充。首先，本文對(duì)制度化的界定更符合社會(huì)治理創(chuàng)新領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)。城市社會(huì)治理創(chuàng)新領(lǐng)域的制度化在很大程度上是組織與制度的互動(dòng)過(guò)程。第二，這一分析框架將行動(dòng)者、制度環(huán)境、權(quán)力關(guān)系和時(shí)間等變量統(tǒng)合在同一個(gè)分析單位之上，從而為觀察城市社會(huì)治理創(chuàng)新的制度化提供了一個(gè)動(dòng)態(tài)、多階段分析視角。第三，這一分析框架的操作化因素主要來(lái)自組織場(chǎng)域內(nèi)部，因此更強(qiáng)調(diào)制度化的內(nèi)生性因素，但我們也并不排除外部因素對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新制度化的影響。其中，行動(dòng)者的場(chǎng)域位置和行動(dòng)能力主要由外部制度環(huán)境所定義。限于篇幅，本文沒(méi)有運(yùn)用具體案例檢驗(yàn)框架的合理性與解釋力，這是本文的主要局限。

需要注意的是，本文雖然試圖運(yùn)用一般化的制度理論來(lái)理解城市社會(huì)治理創(chuàng)新問(wèn)題，但城市社會(huì)治理本身的獨(dú)特性也應(yīng)當(dāng)被關(guān)注。一方面，城市社會(huì)治理往往以公共利益為行動(dòng)目標(biāo)，但現(xiàn)代城市治理的高度復(fù)雜性導(dǎo)致創(chuàng)新所界定的公共利益的邊界比較模糊，與行動(dòng)者的直接利益相關(guān)度并不強(qiáng)，對(duì)行動(dòng)者產(chǎn)生的激勵(lì)驅(qū)動(dòng)效應(yīng)并不充分。另一方面，城市社會(huì)治理創(chuàng)新的對(duì)象主要是社會(huì)，城市社會(huì)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)千差萬(wàn)別。新制度填補(bǔ)制度空隙的能力不僅與制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性相關(guān)，在很大程度上還與新制度所處的城市治理情境有關(guān)。

社會(huì)治理的特殊性實(shí)際上與城市社會(huì)治理創(chuàng)新的制度化存在某種張力。一方面，治理邊界的模糊特性導(dǎo)致行動(dòng)者在城市社會(huì)治理創(chuàng)新中對(duì)創(chuàng)新的認(rèn)知可能存在差異，甚至相互沖突。這種非均衡的創(chuàng)新認(rèn)知會(huì)削弱新制度的約束性。另一方面，在城市復(fù)雜治理背景下，創(chuàng)新的實(shí)踐有效性往往依賴于治理情境中的某些隱性要件，而這些隱性要件在空間和時(shí)間維度上的分布并不均衡，基本上無(wú)法通過(guò)制度化抽象為一般模式。這意味著在此時(shí)此地抽象出來(lái)的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和理論可能并不適用于彼時(shí)彼地。在這個(gè)意義上，制度化所追求的穩(wěn)定性和化繁為簡(jiǎn)的行動(dòng)目標(biāo)與處于高度復(fù)雜治理?xiàng)l件下的城市客體實(shí)際上存在著某種難以調(diào)和的內(nèi)在張力。這可能是城市社會(huì)治理創(chuàng)新在制度化道路上無(wú)法回避的一個(gè)問(wèn)題。