【關(guān)鍵詞】? 標(biāo)準(zhǔn);認(rèn)證;發(fā)展;聯(lián)盟社團;認(rèn)證資質(zhì);教育服務(wù)

【中圖分類號】? G434?????? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】? A?????? 【文章編號】 1009-458x（2019）4-0067-07

一、我國學(xué)分銀行建設(shè)的現(xiàn)狀

（一）國家政策層面

從國家層面來看，學(xué)分銀行的起步通常都會溯源到2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》正式出臺，明確提出要“建立繼續(xù)教育學(xué)分積累與轉(zhuǎn)換制度，實現(xiàn)不同類型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和銜接”，“建立學(xué)習(xí)成果認(rèn)證體系，建立‘學(xué)分銀行制度等”（教育部， 2010）。此后，“學(xué)分轉(zhuǎn)換”“學(xué)習(xí)成果互認(rèn)、轉(zhuǎn)換、銜接”與人才成長“立交橋”等概念在國家每次出臺的重大教育改革政策法規(guī)中都會反復(fù)提及，比如在2014年5月出臺的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)〔2014〕19號）中提出要“加強職業(yè)教育與普通教育溝通，為學(xué)生多樣化選擇、多路徑成才搭建‘立交橋”，“建立學(xué)分積累與轉(zhuǎn)換制度，推進(jìn)學(xué)習(xí)成果互認(rèn)銜接”（國務(wù)院， 2014）;2014年9月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》（國發(fā)〔2014〕35號）中提出的“構(gòu)建銜接溝通各級各類教育、認(rèn)可多種學(xué)習(xí)成果的終身學(xué)習(xí)‘立交橋”進(jìn)入了考試招生制度改革的總體目標(biāo)，并且在改革招生錄取機制中提出：“拓寬社會成員終身學(xué)習(xí)通道。擴大社會成員接受多樣化教育機會，中等職業(yè)學(xué)校可實行注冊入學(xué)，成人高等學(xué)歷教育實行彈性學(xué)制、寬進(jìn)嚴(yán)出，為殘疾人等特殊群體參加考試提供服務(wù)。探索建立多種形式學(xué)習(xí)成果的認(rèn)定轉(zhuǎn)換制度，試行普通高校、高職院校、成人高校之間學(xué)分轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)多種學(xué)習(xí)渠道、學(xué)習(xí)方式、學(xué)習(xí)過程的相互銜接，構(gòu)建人才成長‘立交橋。2015年研究出臺學(xué)分互認(rèn)和轉(zhuǎn)換的意見?！保▏鴦?wù)院， 2014）。2015年10月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中將“建立個人學(xué)習(xí)賬號和學(xué)分累計制度，暢通繼續(xù)教育、終身學(xué)習(xí)通道”首次列入國家發(fā)展規(guī)劃中（新華社， 2015）。2015年12月底，全國人民代表大會常務(wù)委員會正式通過了《中華人民共和國教育法》第二次修正案，明確“國家實行職業(yè)教育制度和繼續(xù)教育制度”，“促進(jìn)不同類型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和銜接，推動全民終身學(xué)習(xí)”（教育部， 2015），這也是相關(guān)表述首次進(jìn)入我國基本的教育大法。在這樣的背景下，2016年9月，《教育部關(guān)于推進(jìn)高等教育學(xué)分認(rèn)定和轉(zhuǎn)換工作的意見》正式印發(fā)，這是我國教育部出臺的首個關(guān)于學(xué)分認(rèn)定轉(zhuǎn)換的官方文件，文件把學(xué)分認(rèn)定與轉(zhuǎn)換的主體定位在普通本科院校、高職院校與成人高校，要“創(chuàng)新高等教育自學(xué)考試學(xué)分認(rèn)定和轉(zhuǎn)換”，“推動各類高等學(xué)校之間學(xué)分認(rèn)定和轉(zhuǎn)換”，“探索非學(xué)歷學(xué)習(xí)成果學(xué)分認(rèn)定和轉(zhuǎn)換”（教育部， 2016），同時也提出要通過推進(jìn)高等學(xué)校教學(xué)管理改革、自學(xué)考試改革、提高開放大學(xué)辦學(xué)水平、建立非學(xué)歷教育學(xué)分認(rèn)定轉(zhuǎn)換機制、搭建國家公共服務(wù)平臺、建立學(xué)分銀行體系等舉措來實施，但總體來看還是一個宏觀的政策引導(dǎo)性文件，每一項工作的落實都需要后續(xù)大量細(xì)則性文件、實施方案、試點項目等的支撐。

（二）局部實踐層面

與國家層面的審慎、國家制度頂層設(shè)計及配套制度文件遲遲難以出臺相反，近幾年來，學(xué)分銀行在全國的局部實踐推進(jìn)得很快。目前國內(nèi)學(xué)分銀行建設(shè)的主力軍基本還是開放大學(xué)及電大系統(tǒng)，這與電大的歷史沿革，以及開放大學(xué)自身的辦學(xué)定位、歷史使命和特點密切相關(guān)。2012年國家開放大學(xué)及北京、上海、江蘇、廣東、云南四所地方開放大學(xué)掛牌以后，絕大部分都相繼成立了學(xué)分銀行，上海、江蘇、廣東、云南?。ㄊ校┘壍慕K身教育學(xué)分銀行的建設(shè)工作都由四所地方開放大學(xué)承擔(dān)，其中，尤其以當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)推動成立的上海、廣東、云南終身教育學(xué)分銀行的進(jìn)展更為突出。政府的大力推動使這幾家地方學(xué)分銀行除了獲得了名義和經(jīng)費支持外，還能夠借助政府的力量去調(diào)動和協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)厝肆Y源和社會保障局、普通高校、高職院校等力量共同推進(jìn)學(xué)分銀行建設(shè)，而這些資源是僅靠開放大學(xué)自身力量難以調(diào)配的。比如，上海市終身教育學(xué)分銀行在標(biāo)準(zhǔn)制定、服務(wù)體系建設(shè)、賬戶建立、成果轉(zhuǎn)換等方面都開展了實踐，經(jīng)過五年多的建設(shè)，目前在全市建有20個分部和68個網(wǎng)點，儲戶人數(shù)達(dá)232萬，已開戶激活個人賬戶的學(xué)習(xí)者超過78萬人，初步建立起自己的服務(wù)體系;依托上海市成人教育協(xié)會院校教育專業(yè)委員會制定了423個非學(xué)歷證書轉(zhuǎn)化為學(xué)歷教育課程學(xué)分的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，共有6.1萬人進(jìn)行了相關(guān)學(xué)分轉(zhuǎn)換，推進(jìn)“學(xué)分認(rèn)可型雙證融通”和“證書認(rèn)可型雙證融通”試點;還開展了國家職業(yè)資格證書的雙向認(rèn)定轉(zhuǎn)換，上海市學(xué)分銀行對八所院校九個專業(yè)的課程和112個國家職業(yè)資格證書進(jìn)行了認(rèn)定，部分課程可替代國家職業(yè)資格證書的理論考核項目，經(jīng)過認(rèn)定的國家職業(yè)資格證書可轉(zhuǎn)換為學(xué)歷教育課程學(xué)分（樊麗萍， 2017）。廣東終身教育學(xué)分銀行在廣東省教育廳的支持下，2017年5月面向社會發(fā)布了由廣東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局批準(zhǔn)的《廣東終身教育資歷框架等級標(biāo)準(zhǔn)》，這是我國首個終身教育資歷框架等級地方標(biāo)準(zhǔn)，其發(fā)布對推動廣東省學(xué)習(xí)型社會和學(xué)分銀行建設(shè)都會有積極的影響（沈洪， 2017）。云南省學(xué)分銀行自2013年成立以來，也積極依托云南開放大學(xué)，開展了“中高銜接”“專本銜接”兩大改革試點，構(gòu)建“中職-高職-本科”職業(yè)人才成長“立交橋”，啟動集學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、學(xué)分積累和轉(zhuǎn)換于一體的云南省學(xué)分銀行綜合信息服務(wù)平臺建設(shè)。目前，該平臺已建立個人終身學(xué)習(xí)檔案13萬余個，存儲學(xué)習(xí)成果信息110多萬條。還成立了“云南省學(xué)分銀行高職院校示范聯(lián)盟”，聯(lián)盟中的 8所高職院校成為云南省學(xué)分銀行首批高校網(wǎng)點并成為云南省高等教育學(xué)分認(rèn)定和轉(zhuǎn)換工作第一批試點院校（郭林， 2017）。

除這四家外，近兩年，各地學(xué)分銀行相繼成立，據(jù)不完全統(tǒng)計，河南、浙江、安徽、湖南、四川、河北、甘肅、福建等省以及青島、深圳等市也成立了省或市一級的學(xué)分銀行，基本都是?。ㄊ校┙逃龔d領(lǐng)導(dǎo)、地方電大承建這種模式。新成立的學(xué)分銀行都立足于電大自己的資源開展探索，并開始建設(shè)自己的信息管理平臺。

國家開放大學(xué)學(xué)分銀行自2012年成立以來，一直都立足于國家開放大學(xué)的社會責(zé)任和歷史使命，充分利用自身的資源和辦學(xué)積淀，積極為國家學(xué)分銀行制度的建立做先鋒隊和探路者。2012年，國開承擔(dān)了教育部職業(yè)教育與成人教育司委托的“國家繼續(xù)教育學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、積累與轉(zhuǎn)換制度的研究與實踐”項目，該項目主要是為國家做制度頂層設(shè)計和局部實踐探索，引入了國際上通行的資歷框架的理念，創(chuàng)新性地提出了學(xué)習(xí)成果框架的概念，并以此作為制度的核心，確定了以“學(xué)習(xí)成果框架+認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)”為技術(shù)路徑，對制度運行的載體學(xué)習(xí)成果認(rèn)證服務(wù)體系、信息管理平臺，以及制度運行的保障環(huán)境等都進(jìn)行了整體設(shè)計及規(guī)劃，并且在此基礎(chǔ)上開展了一些局部實踐，比如研制學(xué)習(xí)成果框架;自主研發(fā)了認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)制定的操作手冊，并與部分行業(yè)合作開發(fā)了認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn);基于國開的體系，初步搭建了遍布全國的認(rèn)證服務(wù)體系;開發(fā)了信息管理平臺等——這些實踐探索在一定程度上對制度設(shè)計進(jìn)行了驗證。2015年底，為了能讓前述項目的成果在實踐中得到進(jìn)一步驗證和深化，教育部又把“繼續(xù)教育學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、積累與轉(zhuǎn)換試點”委托給國家開放大學(xué)學(xué)分銀行，通過試點逐步探索形成制度可落地且可操作的模式和機制。2016年又啟動了教育部高等職業(yè)教育學(xué)習(xí)成果積累與轉(zhuǎn)換試點，重點探索如何運用學(xué)分銀行機制推進(jìn)職業(yè)教育改革，充分利用前期項目的成果，通過共同開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)并將之用于對不同學(xué)歷層次的同專業(yè)進(jìn)行一體化設(shè)計，從而搭建縱向銜接、橫向溝通的人才成長立交橋。目前學(xué)習(xí)成果互認(rèn)聯(lián)盟已有30家機構(gòu)加入，共帶入250個學(xué)習(xí)成果，開發(fā)認(rèn)證單元1，000余個，形成轉(zhuǎn)換規(guī)則30多條，建立遍布全國的認(rèn)證服務(wù)體系，以及?。ㄊ校?、行業(yè)的認(rèn)證分中心（認(rèn)證點）共70個。

從我國學(xué)分銀行建設(shè)的現(xiàn)狀來看，呈現(xiàn)出一種上冷下熱、上慢下快、實踐探索先于制度建設(shè)和體制改革的狀況，這其實是和這項工作的復(fù)雜性和艱巨性密不可分。但同時也顯現(xiàn)出由于缺乏統(tǒng)籌和規(guī)劃而帶來的各自為政、重復(fù)建設(shè)、多重標(biāo)準(zhǔn)、影響力和顯示度不夠等問題，社會大眾對學(xué)分銀行的知曉度和認(rèn)可度不高。歷經(jīng)五年的探索和積累，我國學(xué)分銀行建設(shè)在實踐方面積累了很多寶貴經(jīng)驗，但也面臨困境。

二、當(dāng)前學(xué)分銀行建設(shè)的三大困境

學(xué)分銀行建設(shè)涉及教育和人力資源管理領(lǐng)域眾多職能邊界和利益格局的調(diào)整，涉及眾多制度體制的改革及建設(shè)，是一場浩大而長久的攻堅戰(zhàn)，不能一蹴而就，很多問題和困難也是難于預(yù)計的，只有事業(yè)推進(jìn)到那一步，才能看清楚問題的癥結(jié)，才有可能去尋找解藥。基于工作的實踐及對業(yè)界的觀察和思考，筆者認(rèn)為當(dāng)前學(xué)分銀行發(fā)展面臨以下三大困境。

（一）標(biāo)準(zhǔn)的公認(rèn)性

正如《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出的“建立繼續(xù)教育學(xué)分積累與轉(zhuǎn)換制度，實現(xiàn)不同類型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和銜接”（教育部， 2010），我國大多數(shù)的學(xué)分銀行還是把業(yè)務(wù)的主體定位在學(xué)習(xí)成果的積累、認(rèn)證（或認(rèn)定）、轉(zhuǎn)換上，既然要做不同學(xué)習(xí)成果之間的認(rèn)證（或認(rèn)定）與轉(zhuǎn)換，那就要有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)作為雙方對照的尺子，才能判斷出兩者的可比性和可轉(zhuǎn)換性。有了標(biāo)準(zhǔn)后，標(biāo)準(zhǔn)只有得到更多的學(xué)習(xí)成果所有者即頒證機構(gòu)的認(rèn)可和運用，才能實現(xiàn)它的效用，或者說達(dá)到做標(biāo)準(zhǔn)的目的。如何得到更多頒證機構(gòu)的認(rèn)可乃至獲得公認(rèn)呢？這就是標(biāo)準(zhǔn)公信力的問題，標(biāo)準(zhǔn)誰制定？誰發(fā)布？誰應(yīng)用？標(biāo)準(zhǔn)的所有權(quán)應(yīng)該歸誰？這是學(xué)分銀行建設(shè)的核心，也是難點。

什么是“標(biāo)準(zhǔn)”？我們再回歸到“標(biāo)準(zhǔn)”本源的定義上，《標(biāo)準(zhǔn)化工作指南第1部分：標(biāo)準(zhǔn)化和相關(guān)活動的通用術(shù)語》（GB/T 20000.1-2014）中有兩個地方對“標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行了描述。其條目5.3中，“標(biāo)準(zhǔn)”被描述為“通過標(biāo)準(zhǔn)化活動，按照規(guī)定的程序經(jīng)協(xié)商一致制定，為各種活動或其結(jié)果提供規(guī)則、指南或特性，供共同使用和重復(fù)使用的文件”。（中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會， 2015）附錄A表中對標(biāo)準(zhǔn)的描述是“為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，經(jīng)協(xié)商一致確立并由公認(rèn)機構(gòu)批準(zhǔn)，為各種活動或其結(jié)果提供規(guī)則、指南或特性，供共同使用和重復(fù)使用的文件。標(biāo)準(zhǔn)宜以科學(xué)、技術(shù)和經(jīng)驗的綜合成果為基礎(chǔ)，以促進(jìn)最佳的共同效益為目的”。（中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會， 2015）從上面的定義不難看出，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該具備以下幾個要素：①標(biāo)準(zhǔn)是由利益相關(guān)方按照規(guī)定的程序協(xié)商一致，共同制定和確立的;②標(biāo)準(zhǔn)需要由公認(rèn)機構(gòu)批準(zhǔn);③標(biāo)準(zhǔn)是可以共同使用和重復(fù)使用的;④標(biāo)準(zhǔn)要以促進(jìn)最佳共同效益為目的。在標(biāo)準(zhǔn)化管理方面，我國先后頒布了《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法實施條例》等法規(guī)，在標(biāo)準(zhǔn)化方面有完備的管理規(guī)制對標(biāo)準(zhǔn)制定、發(fā)布、運用等進(jìn)行詳細(xì)的指導(dǎo)和規(guī)范。

參照國家對標(biāo)準(zhǔn)的管理，我們反觀一下當(dāng)前我國的學(xué)分銀行建設(shè)在標(biāo)準(zhǔn)制定方面的實踐探索。以幾家在標(biāo)準(zhǔn)制定方面有實質(zhì)性探索的學(xué)分銀行為例，國家開放大學(xué)學(xué)分銀行因為從建設(shè)之初就選定了與國際接軌的“框架+標(biāo)準(zhǔn)”的技術(shù)路徑，因此在標(biāo)準(zhǔn)制定方面做了積極的探索，首先提出了具備國際通行性的資歷框架功能的學(xué)習(xí)成果框架，自主研發(fā)了學(xué)習(xí)成果框架下用于學(xué)習(xí)成果認(rèn)證和轉(zhuǎn)換的最小單位——認(rèn)證單元的全套的開發(fā)工具和方法（盧玉梅等， 2013），并且充分利用教育部試點項目的拉動力及國家開放大學(xué)吸納和整合社會資源的優(yōu)勢，與若干國家級的行業(yè)部委開展了深入合作，目前已制定了郵政、汽車、煤炭、信息安全、鑄造、物流、社工等多個行業(yè)領(lǐng)域的認(rèn)證單元1，000余個，形成了非學(xué)歷證書與學(xué)歷課程互認(rèn)的轉(zhuǎn)換規(guī)則30多條，為學(xué)分銀行的國家模式做了積極探索。但在一個學(xué)校學(xué)分銀行的既有框架下，要從點的實驗走向面的推廣，馬上就會在標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布、標(biāo)準(zhǔn)的推廣、標(biāo)準(zhǔn)的所有權(quán)等方面遇到難題。誰來發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)？是不是成立一個高端委員會就能保證標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性？已經(jīng)開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)怎樣才能得到更多頒證機構(gòu)的認(rèn)可？和行業(yè)合作開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)，知識產(chǎn)權(quán)上如何界定？上海終身教育學(xué)分銀行作為國內(nèi)最早成立的地方學(xué)分銀行，在標(biāo)準(zhǔn)制定方面也進(jìn)行了有益嘗試。與國家開放大學(xué)學(xué)分銀行不同的是，他們僅選擇了“上海成人高等教育對非學(xué)歷證書的認(rèn)定”這樣一個相對比較窄的口來探索。2008年秋，上海市教育委員會終身教育處委托上海市成人教育協(xié)會院校教育專業(yè)委員會，進(jìn)行“上海普通高等學(xué)校成人高等教育學(xué)分銀行研究與實踐”課題研究，上海市10所高校的繼續(xù)教育學(xué)院參與該課題，最終制定了一套非學(xué)歷證書認(rèn)定的工作程序，以一校為主、多校參與的方式，以非學(xué)歷證書考核內(nèi)容與成人高等教育課程內(nèi)容匹配系數(shù)為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（王宏， 2012），最終形成了30個專業(yè)的327種非學(xué)歷證書認(rèn)定表，并于2013年以課題成果的方式正式出版了指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（上海市成人教育協(xié)會院校教育專業(yè)委員會， 2012）。這些指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)都是成人繼續(xù)學(xué)歷教育對非學(xué)歷證書的單向認(rèn)定，更準(zhǔn)確地說應(yīng)該是明確了認(rèn)定的規(guī)則，可以在繼續(xù)教育學(xué)院等成人教育機構(gòu)開展對非學(xué)歷證書的認(rèn)定和替換時發(fā)揮指導(dǎo)作用。上海模式雖然開口小、易操作，但標(biāo)準(zhǔn)的適用面窄，無法在多個領(lǐng)域重復(fù)使用，很難建起“立交橋”，因此也面臨轉(zhuǎn)換需求不足的困境。自運行以來，上海終身教育學(xué)分銀行自主申請學(xué)歷教育學(xué)分轉(zhuǎn)換的學(xué)習(xí)者僅130多人（周晶晶等， 2016）。因此，上海市在2018年教育工作的整體規(guī)劃中，也提出了要“研究制定上海終身教育資歷框架試點行業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)”（上海教育， 2018）。而已經(jīng)在地方資歷框架建設(shè)方面先行一步的廣東終身教育學(xué)分銀行，確實是最注重在國家現(xiàn)有的制度框架體系下去探索學(xué)分銀行的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，但目前發(fā)布的《廣東終身教育資歷框架等級標(biāo)準(zhǔn)》僅僅只是學(xué)分銀行整個龐大標(biāo)準(zhǔn)體系的一個構(gòu)架基礎(chǔ)，在框架等級標(biāo)準(zhǔn)下的能力標(biāo)準(zhǔn)或認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的制定才是關(guān)鍵。但如果各個地方學(xué)分銀行都去建立自己的資歷框架和標(biāo)準(zhǔn)，他們之間怎么融通對接？他們與將來要建立的國家資歷框架又是什么關(guān)系？這會不會又成為下一輪學(xué)分銀行建設(shè)的瓶頸？

（二）認(rèn)證的合法性

“認(rèn)證”是在學(xué)分銀行建設(shè)中被提及最多的術(shù)語之一，通常會和“學(xué)習(xí)成果”“證書”“機構(gòu)”等聯(lián)系在一起，特別是在國家開放大學(xué)學(xué)分銀行“框架+標(biāo)準(zhǔn)”的技術(shù)路徑下，“認(rèn)證”是一個核心概念。從目前國家開放大學(xué)學(xué)分銀行的研究和實踐來看，主要分機構(gòu)認(rèn)證和學(xué)習(xí)成果認(rèn)證兩類。

機構(gòu)認(rèn)證是學(xué)分銀行質(zhì)量保證的重要組成部分，“它是對擁有學(xué)習(xí)成果及頒證資質(zhì)的各類機構(gòu)（如事業(yè)單位、社會團體、企業(yè)等）的法律資質(zhì)、社會信譽、學(xué)習(xí)成果品質(zhì)、學(xué)習(xí)資源的數(shù)量及類型、證書管理模式、質(zhì)量保證機制等多方面進(jìn)行考察和鑒定的過程，是對進(jìn)入學(xué)習(xí)成果互認(rèn)聯(lián)盟和學(xué)習(xí)成果框架的機構(gòu)、學(xué)習(xí)成果及學(xué)習(xí)資源進(jìn)行質(zhì)量把控和評價的技術(shù)性手段”（李令群， 2016）。學(xué)習(xí)成果認(rèn)證大致包括兩類，即對頒證機構(gòu)所持學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證和個人所持學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證?！皩︻C證機構(gòu)所持學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證，是在其機構(gòu)通過認(rèn)證后，依據(jù)學(xué)習(xí)成果框架標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，確定學(xué)習(xí)成果所屬的領(lǐng)域、類型、等級以及所包含的認(rèn)證單元;對于依據(jù)學(xué)習(xí)成果框架及其認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)由頒證機構(gòu)或培訓(xùn)機構(gòu)所開發(fā)的新的學(xué)習(xí)成果，則還需考察學(xué)習(xí)成果的教學(xué)實施是否符合或達(dá)到它所包含的認(rèn)證單元所規(guī)定的能力標(biāo)準(zhǔn)和要求”（李令群， 2016）。對個人所持學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證，主要是對無定式的學(xué)習(xí)成果（如：外顯的競賽獎勵、技術(shù)成果、專利發(fā)明、發(fā)表論文等或者內(nèi)隱的工作經(jīng)驗、經(jīng)歷、能力技能等）的認(rèn)證，通過一定的程序和規(guī)范轉(zhuǎn)換成學(xué)歷教育學(xué)習(xí)成果或非學(xué)歷教育學(xué)習(xí)成果。國家開放大學(xué)學(xué)分銀行目前試行的對機構(gòu)和學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證，基本還是以教育部試點的名義來推進(jìn)。

我國對認(rèn)證認(rèn)可活動有著明確的法律法規(guī)和管理制度，如《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》〔國務(wù)院令第666號〕》《認(rèn)證機構(gòu)管理辦法〔總局第141號令〕》《國家認(rèn)可機構(gòu)監(jiān)督管理辦法（國認(rèn)可函〔2002〕20號）》《認(rèn)證機構(gòu)及認(rèn)證培訓(xùn)、咨詢機構(gòu)審批登記與監(jiān)督管理辦法（國認(rèn)可聯(lián)〔2002〕21號）》等，在管理歸屬上由國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會統(tǒng)一管理、監(jiān)督和綜合協(xié)調(diào)全國認(rèn)證認(rèn)可工作。根據(jù)國家規(guī)定，“認(rèn)證，是指由認(rèn)證機構(gòu)證明產(chǎn)品、服務(wù)、管理體系符合相關(guān)技術(shù)規(guī)范、相關(guān)技術(shù)規(guī)范的強制性要求或者標(biāo)準(zhǔn)的合格評定活動”，而“取得認(rèn)證機構(gòu)資質(zhì)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)，并在批準(zhǔn)范圍內(nèi)從事認(rèn)證活動。未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個人不得從事認(rèn)證活動”。（中國國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會， 2016）因此，必須要先申請成為認(rèn)證機構(gòu)，取得認(rèn)證機構(gòu)的資質(zhì)，方可開展認(rèn)證認(rèn)可工作。根據(jù)認(rèn)證機構(gòu)申請的相關(guān)要求來看，認(rèn)證機構(gòu)基本是以開展認(rèn)證認(rèn)可活動為主營業(yè)務(wù)的企業(yè)法人單位，并且在注冊資本、辦公場地、工作人員尤其是專業(yè)認(rèn)證人員等方面有明確的要求。從目前可以申報的領(lǐng)域來看，大都屬于有形物質(zhì)產(chǎn)品的領(lǐng)域，新領(lǐng)域的申報還需提交可行性報告，待國家認(rèn)監(jiān)委研究決定將申報的新認(rèn)證領(lǐng)域列入申報范圍后，再按要求進(jìn)行申報。

學(xué)分銀行目前開展的學(xué)習(xí)成果認(rèn)證是對學(xué)歷文憑、學(xué)位證書、職業(yè)資格證書、崗位能力證書、培訓(xùn)項目證書、課程等等無形產(chǎn)品的認(rèn)證，對機構(gòu)認(rèn)證主要是對學(xué)校、行業(yè)協(xié)會、部委、培訓(xùn)機構(gòu)等擁有學(xué)習(xí)成果頒證權(quán)的頒證機構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證，此類產(chǎn)品和機構(gòu)與目前國家認(rèn)監(jiān)委管理的對有形物質(zhì)產(chǎn)品及其生產(chǎn)機構(gòu)的認(rèn)證認(rèn)可相對比，無論是從生產(chǎn)對象、生產(chǎn)內(nèi)容、生產(chǎn)方式還是產(chǎn)品形式、過程管理、質(zhì)量要求等多方面都存在明顯的差異。那么目前推行的機構(gòu)認(rèn)證和學(xué)習(xí)成果認(rèn)證是否屬于國家目前認(rèn)證認(rèn)可相關(guān)法規(guī)所規(guī)定的范圍？開展此類認(rèn)證活動是否也要先獲得相應(yīng)的認(rèn)證資質(zhì)？如果學(xué)分銀行的認(rèn)證不納入國家現(xiàn)行的認(rèn)證認(rèn)可管理體系內(nèi)，它的合法性又將如何保證？

（三）發(fā)展的持續(xù)性

學(xué)分銀行建設(shè)是一項復(fù)雜的浩大工程，需要持續(xù)不斷地大量投入、逐步積累，才能夠顯現(xiàn)出它的效益，這就涉及一個持續(xù)發(fā)展的問題。而要獲得可持續(xù)發(fā)展，就需要充足的經(jīng)費支撐，并且能夠不斷地吸納優(yōu)秀人才進(jìn)入這個領(lǐng)域。目前學(xué)分銀行的建設(shè)投入大致可以包括以下兩個方面：一是政府投入，當(dāng)?shù)鼗螂`屬的教育管理部門通過專項項目經(jīng)費等撥款方式，為部分學(xué)分銀行提供了一定的建設(shè)經(jīng)費，但這類經(jīng)費的撥付在各地學(xué)分銀行之間差異很大，目前也沒有見到有長期專項的經(jīng)費支持;二是承建單位投入，目前國內(nèi)已成立的學(xué)分銀行基本還是落到當(dāng)?shù)氐拈_放大學(xué)或者廣播電視大學(xué)，開放大學(xué)或廣播電視大學(xué)作為承建和運營的主體必然要提供配套的經(jīng)費、人員、辦公場地、設(shè)備等等管理資源，而實際上建設(shè)投入的主力還是開大（李令群， 2017）。有的地方學(xué)分銀行雖然獲得政府經(jīng)費上的強有力的支持，但政府專項經(jīng)費在使用上有著嚴(yán)格的管理規(guī)定，如何把經(jīng)費花在學(xué)分銀行最需要的地方又成了難題。這也導(dǎo)致各地學(xué)分銀行一旦上馬都熱衷于自建信息平臺，從而造成重復(fù)建設(shè)和信息孤島。除信息平臺外，學(xué)分銀行最需要投入的其實是標(biāo)準(zhǔn)的制定和維護，但背后需要的海量經(jīng)費遠(yuǎn)不是一家機構(gòu)或者政府一次性的項目撥款能夠支撐的。

冠以學(xué)分銀行名字的機構(gòu)雖然各地開花，但從管理體制上看，目前都不是獨立設(shè)置的法人機構(gòu)。國家開放大學(xué)學(xué)分銀行是國家開放大學(xué)內(nèi)設(shè)的處級建制部門，各地的學(xué)分銀行基本是掛靠到承建的開放大學(xué)或者電大，因此在用人機制上必然受到母體的掣肘，在業(yè)務(wù)急速擴張的時候，不可能靈活而大量地吸納各類優(yōu)秀人才。而人力資源的擴張，必然帶來人力成本的增加，需要更多經(jīng)費投入，那么要怎樣才能獲得經(jīng)費和人力資源源源不斷地補給呢？

如果把國家正在謀劃和設(shè)計的國家學(xué)分銀行看作中央銀行，把目前正在積極實踐的各地學(xué)分銀行、國家開放大學(xué)學(xué)分銀行等看作是商業(yè)銀行，以上學(xué)分銀行建設(shè)中遇到的問題，暴露出在國家層面缺乏科學(xué)的頂層設(shè)計、配套制度的支撐以及央行的統(tǒng)籌管理與指導(dǎo)，因而即使商行的星星之火已遍布全國，也很難形成燎原之勢;而從實踐者的角度來看，依托于開放大學(xué)、電大成立的各級各類學(xué)分銀行的商業(yè)銀行，還是太專注于從教育的視角來看學(xué)分銀行，因此更關(guān)注學(xué)歷與非學(xué)歷教育成果的轉(zhuǎn)換、學(xué)分的互認(rèn)、不同學(xué)歷層次的銜接以及背后所拉動的教學(xué)改革等，沒有把學(xué)分銀行置于更廣闊的國家經(jīng)濟社會發(fā)展的背景下來考察，因此對與學(xué)分銀行建設(shè)有密切聯(lián)系的國家相關(guān)領(lǐng)域的管理體制及制度的研究還很不充分。學(xué)分銀行雖然是一項全新的事業(yè)、一種嶄新的制度，或許將來會成為一個全新的教育服務(wù)品類，但它不可能是空中樓閣，必然要與國家現(xiàn)行的管理體系產(chǎn)生千絲萬縷的聯(lián)系，或者說只有基于國家現(xiàn)行的管理體系去構(gòu)建的頂層設(shè)計才能真正可落地、可實施。