摘 要：在互聯(lián)網(wǎng)+的背景下，政府信息公開制度逐漸暴露出問題，其中個人隱私信息保護不力便是其中之一。由于知情權與隱私權的天然沖突，個人隱私界限模糊等問題，政府信息公開與個人信息保護之間的沖突必不可少。如何平衡兩者之間的法益，即充分保障信息公開又充分保護個人信息便是值得考慮的問題。鑒于此，本文將借鑒域外經(jīng)驗，為信息公開中的個人信息保護難題提供解決方案。

關鍵詞：政府信息公開;個人信息保護;知情權

一、問題的提出

政府信息公開，是行政機關為保障公民的知情權，將行政過程中收集的信息，資料，文件公之于眾的制度。2008年，我國發(fā)布《政府信息公開條例》，正式確立信息公開制度。但隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的高速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)信息獲取技術的不斷提高，被“保護”個人信息時時刻刻都會暴露在互聯(lián)網(wǎng)的信息浪潮之中，這難免不會出現(xiàn)利用互聯(lián)網(wǎng)泛濫的個人信息實行侵犯人身或財產(chǎn)權益的犯罪，逐年增高的互聯(lián)網(wǎng)信息犯罪案件便是個例證。而政府作為合法掌握個人信息的主體，在進行信息公開的過程中難免不會涉及到與財產(chǎn)和人身有關的個人信息，這些信息一旦被泄露會造成極嚴重的后果。而近幾年，政務信息公開網(wǎng)站上泄露個人數(shù)據(jù)的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，所以在如今互聯(lián)網(wǎng)+政務公開的背景下，政府如何在信息公開中充分保護個人信息，從而保護個人財產(chǎn)與人身權益，是值得關注的問題，本文也將借鑒域外經(jīng)驗，提出對個人信息保護的方案并進行探討。

二、信息公開與個人信息沖突根本原因

（一）根本原因：知情權與隱私權沖突

1.信息公開的基礎：知情權

政府信息公開的是為公民合理監(jiān)督政府行政行為提供便利條件，保障公民有渠道行使對行政行為的言論自由的權利，其價值基礎是公民的知情權。這一概念由美國記者肯特庫博第一次提出，是其為對抗政府消極對待新聞出版而不公開行政信息所呼吁的口號。為此，他給知情權提出一個含義，即公民應當知曉的事情他有權利知曉的事情，公民獲得信息的權利政府應盡最大程度得確認和保障。由此看來，知情權為憲法言論自由的衍生性權利，其設立目的是為了確保公民監(jiān)督政府行政行為的言論自由。為了擁有這項自由，公民有權知曉政府行政過程，以及行政過程中所處理的信息和資源，政府理應對公眾公開行政信息。就此知情權便成為政務公開的法律基礎，而信息公開制度也因此有了雛形。

2.個人信息保護：隱私權

作為代替公民行使權力的行政機關，政府掌握公民絕大多數(shù)的個人信息，所以信息公開中個人信息的公開在所難免。但往往個人信息具有一定的隱秘性，若是行政機關將據(jù)有隱私性質(zhì)的個人信息公之于眾，則難免不會出現(xiàn)存在刺探私人領域的安寧，暴露個人行為秘密，非法利用個人信息等性質(zhì)的行為，侵犯了權利主體的隱私權。于此同時，由于販賣利用個人隱私的行為與財產(chǎn)和人身權益有緊密聯(lián)系，所以行政機關在暴露帶有隱私性質(zhì)的個人信息也會存在侵害公民財產(chǎn)權益和人身權益的危險。如果過度暴露相應的個人信息，則會給公民的生活造成巨大的安全隱患。

3.知情權與隱私權的沖突

在現(xiàn)代社會，特別是進入互聯(lián)網(wǎng)+政務公開的社會，政府掌握了大多數(shù)的個人信息。而與此同時，為建設民主法制的政府，提高政府工作的透明度，促進依法行政，政府也需公開信息供公眾了解與監(jiān)督。這就使個人信息與政府公開之存在于一種緊張的關系，人們既需要了解到政府發(fā)布的信息以獲得更多的自由與便利，也同時需要保護自己的個人隱私以免收到外界的干擾。這就形成一種沖突，即為保護個人隱私所設置的權利——隱私權，政府信息公開所產(chǎn)生的法律基礎——知情權之間的沖突。知情權要求主體知悉，獲悉更多的信息，甚至是隱私。隱私權要求避免他人探析自身的個人信息，前者為積極權利，后者為消極權利，二者在保護的價值和保護的利益中均存在相互排斥的地方，所以知情權與隱私權之間的沖突必不可少，從而也導致知情權為基礎的信息公開制度與以隱私權為基礎的個人信息保護之間的沖突。

（二）個人信息保護界限模糊

從我國已公布的《政府信息公開條例》中發(fā)現(xiàn)，我國已明確規(guī)定政府信息公開的例外條款，其中個人隱私便是其中一項。但“個人隱私”其外延為何，卻沒有一個明確，清晰的界限。這就意味著行政機關對個人信息得界定擁有極大的自由裁量權，即由行政機關這一信息公開主體本身判定公開的個人信息是否涉及到“個人隱私”這一排除性條款。所以在現(xiàn)實生活中，往往會出現(xiàn)被公開個人信息當事人認為公開事項涉及到個人隱私而行政機關予以否認的情形，絕大多數(shù)于此有關的司法案例也是此種現(xiàn)象。而引發(fā)這種問題根本性原因便是個人隱私的界限過于模糊，導致公民與政府這兩大主體之間就何為個人隱私發(fā)生爭議，所以在針對個人信息保護的問題時，明確個人信息的界限必不可少。

三、政府信息公開中個人信息保護的完善與建議

（一）政府明確公開個人信息的界限

基于行政法中的明確性原則，政府信息公開的內(nèi)容應當明確清晰，供公民了解，供公民對行政違法行為有可預見性，讓法院有依據(jù)對行政行為審查。而目前《政府信息公開條例》中涉及個人隱私的例外條款卻沒有一個清晰，明確的界限，所以往往會出現(xiàn)被公開的個人信息是否屬于排除性條款“個人隱私”的爭議。在域外的立法經(jīng)驗中，立法者會對個人信息的保護范圍予以確定，其中對“個人隱私”判定有以下兩項條件：一是與避免當事人引起尷尬，二是免于當事人被騷擾的自由。所以行政機關判定個人隱私的界限時應引用上述兩項條件，確保被公開的信息不能過于詳細使當事人感到尷尬，也不能感到引過分披露引起對當事人人身權益或財產(chǎn)權益的侵犯和騷擾。如若被公開的個人隱私信息符合到以上兩種條件，公民，其他組織和法人便可以以此為證據(jù)，向政務公開監(jiān)督機關，上級機關舉報該信息，或者申請行政復議。

（二）增加政府告知義務

我國《政府信息公開條例》第二十三條“行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當書面征求第三方的意見;第三方不同意公開的，不得公開?！边@就說明，行政機關對個人隱私的認定擁有極大的自由裁量權，如果行政機關認為申請政府公開的信息未涉及到個人隱私，將不會告知第三方并將個人信息公之于眾。這就會出現(xiàn)第三方認為公開信息涉及個人隱私，但行政機關否認的情況。而由于互聯(lián)網(wǎng)信息的高速傳播，行政機關在公布被認定為個人隱私信息的第一時間，該信息便脫離政策的保護，隨時有可能被違反犯罪分子利用，給第三方造成人身或財產(chǎn)性質(zhì)的侵害。針對此種缺陷，建議行政機關在信息公開時應強化告知義務，無論將被公開的個人信息是否涉及到個人隱私，只要該信息跟第三方有關聯(lián)，能夠被他人辨識，均應通知第三方，并在第三方同意或者與第三方說明公開理由后公開個人信息。

（三）外部監(jiān)督：設立數(shù)據(jù)保護人員制度

目前，我國規(guī)定上級行政機關，監(jiān)察機關可以對信息公開經(jīng)行監(jiān)督，但是由于我國信息公開制度以“信息公開為原則，不公開為例外”為指導方向，所以政務公開監(jiān)察機關主要監(jiān)督信息公開的實施情況，而缺少對個人隱私的保護的關注。此外，由于信息公開監(jiān)察機關和上級行政機關均隸屬于人民政府，并不與負責信息公開的行政機關獨立，所以也會減輕對個人隱私泄露問題的監(jiān)督力度。在域外經(jīng)驗中，歐美地區(qū)是世界上最早以立法形式保護個人信息的地區(qū)，其制度對我國的個人信息保護有極強的借鑒作用。在個人數(shù)據(jù)保護問題上，眾多歐美國家設立了獨立于政府部門之外的數(shù)據(jù)專員，專門保護個人隱私性信息并加強對政府信息公開的監(jiān)督。例如，英國于1998年頒布《1998年數(shù)據(jù)保護法》成立獨立于政務公開的機關信息專員辦公室ICO，成為世界上首個保護個人數(shù)據(jù)的執(zhí)法機構。而在2018年，英國又頒布了最新的數(shù)據(jù)保護法案《新的數(shù)據(jù)保護法案：我們的改革》增加信息專員辦公室（ICO）的權力，加強信息專員調(diào)查權、民事處罰權、刑事追責，進一步強化對違法行為舉報人的保護。此外德國也設有數(shù)據(jù)保護專員制度，其要求數(shù)據(jù)保護專員在履行職務時保持獨立，并且只服從法律，只接受法律監(jiān)督，并不對其他權利負責。而目前我國在對政務公開監(jiān)督時忽視對個人信息的保護，也缺少獨立于行政機關之外的信息保護人員和機構，理應參考國外經(jīng)驗，在設立專門的數(shù)據(jù)保護機構和數(shù)據(jù)專員來保護個人信息。

（四）制定《個人信息保護法》

從信息公開中大量個人隱私被暴露的現(xiàn)象可以側(cè)面證明，我國國民未對個人信息保護形成共識。其原因之一便在于國家未在立法層面調(diào)整對個人信息的保護。如今，我國沒有出專門針對個人信息保護的法律法規(guī)，《個人信息保護法》明顯缺位，僅有周漢華教授受國務院委托攥寫的《專家建議稿》，而針對個人信息法益的保護則散見《刑法》《民法》之中。面對此種現(xiàn)象，域外國家通常采用立法的形式保障公民的個人信息。德國便是世界上最早保護個人數(shù)據(jù)的國家，其在1970年公布《數(shù)據(jù)保護法》，法律效力遍及德國的16個州。7年后，德國政府再次頒布《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護法》，增強個人隱私數(shù)據(jù)犯罪的責任，并進一步將法律適用范圍擴大至全國。同時期美國政府為保護個人數(shù)據(jù)在政府數(shù)據(jù)公開中不受侵犯的權利公布《隱私權法》，特別保護政府機關內(nèi)部存儲的“個人信息記錄”。2018年5月，歐盟為保護個人數(shù)據(jù)制定有史以來規(guī)模最大，最具有懲罰性的數(shù)據(jù)保護法《通用數(shù)據(jù)保護條例》。

制定《個人信息保護法》除能夠提高個人信息保護意識，增強個人信息保護力度之外，還會進一步促進政府信息公開制度的發(fā)展。由于我國政府信息公開制度以“公開為原則，不公開為例外”為指導方針，若是在立法上明確了個人信息保護范圍，那就會減少判定將被公開信息為“個人隱私”的審查程序，提高政府信息公開的效率。同時會因為個人信息保護的立法化，不予公開條款明確，第三人和行政機關之間就“個人隱私”問題的爭議會大大減少，從而縮減了行政成本。此外，公民若就個人隱私與行政機關引起爭議并申請行政復議或提請行政訴訟，其裁判標準不再是行政人員的自由裁量，而有相關的法律法規(guī)作為支持作為一個明確的標準和依據(jù)。由此可見，制定《個人信息保護法》與政府信息公開之間相互影響，如要更完善政府信息公開制度，制定《個人信息保護法》實為一上佳之策。

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作者簡介：

曲芷葳（1999.6～ ），女，漢族，遼寧沈陽人，沈陽師范大學法學院，2017級本科生，專業(yè)：法學，研究方向：法學。

注：沈陽師范大學大學生科研立項B級項目。