王開茹

（廣西民族大學(xué)，廣西南寧，530006）

一、引言

伴隨著改革開放以來工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，城市群作為我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要載體[1]與表現(xiàn)形式得到了快速發(fā)展。黨的十九大報告指出，要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化[2]。當(dāng)前，我國城市群總面積占全國的25%，集中了全國62%的總?cè)丝凇?0%的經(jīng)濟(jì)總量、70%的固定資產(chǎn)投資、76%的社會消費(fèi)品零售總額、85%的高等學(xué)校在校學(xué)生、92%的移動電話用戶、98%的外資和48%的糧食[3]。盡管如此，目前我國城市群的發(fā)展?fàn)顩r還存在著諸多問題。城市群內(nèi)部分工協(xié)作不足，地方政府間各自為政，合作意識不強(qiáng)，協(xié)作乏力，制約著城市群集群效率的提高。在這一背景下，城際公共事務(wù)的跨區(qū)域協(xié)作治理日益成為城市政府的重要職能，城市群中城市政府協(xié)作式治理對于城市和城市群發(fā)展的作用日益凸顯。

北部灣作為我國與東盟各國既有陸地接壤又有海上通道的區(qū)域，是“一帶一路”有機(jī)銜接的重要門戶，區(qū)位優(yōu)勢顯著，戰(zhàn)略位置突出。2008年，國家批準(zhǔn)實(shí)施《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，這是國家首次在省級行政區(qū)劃范圍內(nèi)實(shí)施的區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略，也是國家首次嘗試以主體功能區(qū)為基本理念編制的一部規(guī)劃，旨在把廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展成為國家實(shí)施西部大開發(fā)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和面向東盟開放合作互利共贏開放戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合起來的區(qū)域。這一規(guī)劃地域空間主要包括廣西的南寧、北海、欽州和防城港四市，及玉林、崇左兩個城市物流區(qū)，即所謂的“4+2”。2017年，國務(wù)院正式批復(fù)《北部灣城市群發(fā)展規(guī)劃》，把廣東雷州半島與海南島（主要是?？谌齺喴晕鞯难乇辈繛巢糠郑┌诶锩妫皵U(kuò)容”后的北部灣城市群，包含廣西南寧、北海、欽州、防城港、玉林、崇左等市，廣東湛江、茂名、陽江和海南省海口、儋州、東方等市及海南澄邁、臨高、昌江等縣，陸域面積11.66萬平方公里，海岸線4234公里，包括相應(yīng)海域[4]。

在理論上，自廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃實(shí)施，到國家對北部灣在“一帶一路”倡議中區(qū)位優(yōu)勢的重視，再到2017年初國務(wù)院正式批復(fù)《北部灣城市群發(fā)展規(guī)劃》，一系列國家政策的疊加使得廣西北部灣發(fā)展這一主題受到不同領(lǐng)域?qū)W者的關(guān)注，有關(guān)廣西北部灣城市群府際協(xié)作的研究也呈現(xiàn)出多層次、寬領(lǐng)域的趨勢。從研究方法和研究對象來說，針對北部灣城市群府際協(xié)作的研究大致分為兩類：一類是從不同理論視角層面，如整體性治理（張燕華，2015；黃明宇，2016）[5][6]、政策過程 ( 黎昌珍等,2012)[7]、博弈論（陳強(qiáng)，2012）[8]、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化（2015，黃明宇）[9]、行政主體理論（劉虹等，2018）[10]等分析北部灣城市群府際協(xié)作的困境與原因，并提出相應(yīng)的對策；另一類是針對某個具體領(lǐng)域或具體問題，比如港口城市間合作（許抄軍，2018）[11]、南海生態(tài)治理（晉清曼等，2017）[12]、中心城市建設(shè)（黃靜茹，2018）[13]等展開研究。

相關(guān)研究為廣西北部灣城市群府際協(xié)作機(jī)制的研究提供了有益借鑒。但是，大部分學(xué)者的研究成果是基于北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的南寧、北海、欽州、防城港4市或“4+2”格局進(jìn)行分析，是對同省間城市政府合作的研究，對于擴(kuò)容后跨省和跨區(qū)域之間城市政府協(xié)作問題研究很少。事實(shí)上，“擴(kuò)容”后的北部灣城市群，較之前的僅廣西沿海城市群“4+2”概念，更加科學(xué)合理，擁有更廣闊的發(fā)展前景。但是，“擴(kuò)容”后的北部灣城市群涉及到更多縱向?qū)蛹壓蜋M向數(shù)量的政府主體，其協(xié)調(diào)與合作的復(fù)雜性更高，跨省域城市群協(xié)調(diào)與合作成為擺在北部灣城市群面前的大問題。那么，如何消除城市間行政壁壘、強(qiáng)化城際協(xié)作，構(gòu)建可持續(xù)合作網(wǎng)絡(luò)，成為一項(xiàng)重要課題。

二、理論框架：制度性集體行動理論

制度性集體行動（Institution Collective Action，簡稱ICA）理論的代表人物是美國佛羅里達(dá)州立大學(xué)的Richard C.Feiock教授。自2004年以來，以Feiock為首的學(xué)者們相繼發(fā)表了數(shù)篇文章對ICA理論框架進(jìn)行了詳細(xì)闡述，其內(nèi)容主要包括兩部分，一部分是系統(tǒng)描繪了影響制度性集體行動的決定性因素，另一部分則是制度性集體行動困境的解決機(jī)制。ICA理論框架因其系統(tǒng)的理論體系架構(gòu)，被廣泛應(yīng)用到區(qū)域協(xié)作治理領(lǐng)域中，為日益增多的跨省和跨區(qū)域之間城市政府協(xié)作問題提供了有效的理論指導(dǎo)。

（一）影響制度性集體行動的因素

制度性集體行動（Institution Collective Action）理論有其深刻的現(xiàn)實(shí)背景和理論基礎(chǔ)，是針對美國大都市區(qū)治理中的“碎片化”難題，以奧爾森在個體層面上的集體行動理論、奧斯特羅姆的制度分析范式和科思的交易成本等理論為基礎(chǔ)融合發(fā)展形成的理論分析框架。ICA理論主要是指通過描繪合作中的關(guān)鍵影響因素，來揭示合作行為怎樣在動態(tài)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中得以生成和演化。其中，區(qū)別于個人、團(tuán)體等非政府組織之間合作的集體行動，地方政府及其相關(guān)部門之間的合作被稱為政府間的制度性集體行動，是ICA理論最主要的研究對象和內(nèi)容[14]。奧爾森（Olson，1965）認(rèn)為集體行動發(fā)生于個體認(rèn)為它符合其自我利益并參與集體行動之時[15]。在此基礎(chǔ)上，ICA理論提出，地方政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，需要評估共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的收益、成本和風(fēng)險（如表1）。地方政府之間合作產(chǎn)生的收益是政府間制度性集體行動的前提，地方政府間制度性集體行動的交易成本是府際協(xié)作的約束性條件。此外，地方政府間合作機(jī)制選擇的過程中還會受到合作風(fēng)險這一重要因素的影響。與此同時，“地緣因素、群體性質(zhì)和規(guī)模、一致的政策目標(biāo)、關(guān)鍵性人物、強(qiáng)制性權(quán)力、選擇性激勵”等也是地方政府協(xié)作中不可忽視的決定性因素。

表1 政府間制度性集體行動的影響因素

ICA框架認(rèn)為，這幾類影響地方政府合作的因素是互動的而非固定不變的，要素之間的相對實(shí)力將最終決定著地方政府能否合作。綜合考慮理論框架中影響地方政府合作的所有因素，能夠有助于政策制定者出臺以區(qū)域合作為目標(biāo)的更高效的政策，同時，也有助于分析北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作的動力和約束條件。

（二）制度性集體行動困境的解決機(jī)制

在行政區(qū)劃的剛性約束下，行政分權(quán)體制導(dǎo)致某個政府部門做出的具體決策對其他政府或者政府部門職能造成干擾或不利影響時，制度性集體行動困境就會產(chǎn)生，比如負(fù)外部性、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、公共財產(chǎn)資源問題等[16]。其中，制度性集體行動困境可以分為三類，包括橫向合作困境、縱向合作困境以及功能性合作困境①橫向合作困境是指同級的地方政府及其部門間合作存在的困境，縱向合作困境是指不同層級間政府及其部門合作存在的困境，功能性合作困境是指碎片化的具體政府職能和政策領(lǐng)域中的合作困境。具體詳見：蔡嵐.解決區(qū)域合作困境的制度集體行動框架研究[J].求索,2015,(08):65-69.。ICA框架認(rèn)為，地方政府需要評估自己在參與合作過程中解決共同問題產(chǎn)生的成本和收益，一旦收益超過成本，自愿區(qū)域治理就能實(shí)現(xiàn)。Feiock結(jié)合地方行動者的數(shù)量、面臨問題的復(fù)雜程度以及相互之間的政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)系提出解決制度性集體行動問題的機(jī)制（如圖1）[17]。

圖1 解決制度性集體行動問題的機(jī)制

制度性集體行動困境解決的運(yùn)行機(jī)制就是在地方政府合作出現(xiàn)困境的過程中根據(jù)集團(tuán)成員數(shù)量和相互之間的政策功能關(guān)系類型（圖中縱軸）選擇相應(yīng)的合作機(jī)制，其合作機(jī)制包括網(wǎng)絡(luò)嵌入、約束性契約、委托授權(quán)和集權(quán)管理（圖中橫軸）[18]。具體來說，網(wǎng)絡(luò)嵌入是指各個地方政府在嵌入式關(guān)系中通過密切的政治、經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)促成協(xié)作，按照協(xié)作主體和面臨問題的復(fù)雜程度，分別可以采取非正式網(wǎng)絡(luò)、工作小組或多元自組織系統(tǒng)的形式來開展非正式合作行動；其次，約束性契約是指參與主體通過簽署具備法律約束性的合作協(xié)議，行動者可以利用法律來約束合作方的行為，這種契約關(guān)系提供了一個較為正式的解決外部性問題的機(jī)制；再次，委托授權(quán)是指在授權(quán)模式下，更高層級的政府通過委托權(quán)力機(jī)構(gòu)或成立目標(biāo)區(qū)進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，以便實(shí)現(xiàn)功能性管制和參與主體間的利益協(xié)調(diào)及資源共享，進(jìn)而促進(jìn)地方政府間的合作；最后，集權(quán)管理指的是通過上級政府部門的介入將分權(quán)化的地方政府進(jìn)行集權(quán)化整合，創(chuàng)建新的政府單元或者對下級政府直接進(jìn)行權(quán)力合并，拓寬政府部門管轄的地理范圍，將外部性問題“內(nèi)部化”[17]。

三、協(xié)作基礎(chǔ)：北部灣城市群城市政府協(xié)作的驅(qū)動因素

北部灣城市群所轄區(qū)域地緣相近、海域相連、文化同宗，自古以來聯(lián)系密切，特別是改革開放以來，三地互動更為頻繁。具體來看，一方面北部灣城市群長期以來已經(jīng)有了較好的交流與合作，這為北部灣城市群城市政府關(guān)系打下了深厚基礎(chǔ)。比如在“4+2”格局下，廣西省域內(nèi)城市政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、組織制度建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面都展開了良好的合作。其次，廣東湛江市與廣西防城港市也通過開發(fā)“海上絲綢之路游”，推動了兩市在旅游和人文領(lǐng)域的交流與合作。另一方面，一系列的政府間互訪和會議交流機(jī)制，成為北部灣城市群城市政府間增進(jìn)了解互信、推動合作共贏的平臺。除此之外，各類民間團(tuán)體、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和研究機(jī)構(gòu)的交流溝通機(jī)制也為實(shí)現(xiàn)建設(shè)北部灣城市群、構(gòu)建21世紀(jì)海上絲綢之路等重大倡議的落實(shí)提供保障。最后，在“一帶一路”倡議的指引下，北部灣城市群積極參與各類區(qū)域、次區(qū)域合作機(jī)制，促進(jìn)了城市間的旅游、經(jīng)貿(mào)往來、人文交流等活動，為北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作提供了有力保障。

“十三五”以來，尤其是伴隨著“一帶一路”建設(shè)的深入推進(jìn)，北部灣城市群作為西部沿海地區(qū)重要的新經(jīng)濟(jì)增長極，在國家戰(zhàn)略的推動下，發(fā)展迅速。北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作迎來了新的機(jī)遇，基于制度性集體行動框架（ICA），作為北部灣城市群跨省府際協(xié)作基礎(chǔ)的驅(qū)動因素包括：

第一，地緣優(yōu)勢。ICA理論指出，地理因素通過地理密度、地理位置等多種方式影響著地方政府協(xié)作，地理相鄰的區(qū)域之間更容易形成合作。地方政府在地域上的集中將增加不同轄區(qū)的地方政府之間的聯(lián)系和反復(fù)互動的機(jī)會，進(jìn)而獲得更多社會資本的積累，減少執(zhí)行成本，有助于地方政府之間達(dá)成合作。北部灣城市群所轄三省區(qū)地緣相近、海域相連，交通漸趨一體化，地緣優(yōu)勢明顯，推動著三省城市政府之間跨區(qū)域合作。例如，海南的?？谑信c廣東的湛江市一衣帶水、地緣相近，為加快推進(jìn)瓊州海峽一體化建設(shè)，兩市充分發(fā)揮地緣優(yōu)勢，正在聯(lián)手建設(shè)瓊州海峽半小時交通圈，進(jìn)一步縮短粵瓊兩省的通勤時間，為兩市政府間協(xié)作節(jié)省更多的時間成本。除此之外，憑借地緣優(yōu)勢，坐擁雷州半島的湛江市早在2014年就與廣西防城港市合作開發(fā)“海上絲綢之路游”，全面打開了湛江——越南出境游市場，并推進(jìn)了防城港市和湛江市兩地的旅游和人文交流。因此，北部灣城市群憑借地緣優(yōu)勢，使得各城市彼此交通往來便利、各方面的交流日益頻繁，為北部灣城市群跨省府際協(xié)作提供了基本動力。

第二，經(jīng)濟(jì)社會特征的同質(zhì)性。北部灣城市群城市政府間合作并非盲目的“攤大餅”式合作，重視數(shù)量而忽視質(zhì)量，而是各個城市政府尋求經(jīng)濟(jì)社會特征同質(zhì)性高的城市進(jìn)行合作。比如，欽州、防城港、北海、湛江、?？谖迨凶鳛楸辈繛吵鞘腥貉睾８劭诔鞘?，都以港口經(jīng)濟(jì)為主，港口城市之間經(jīng)常圍繞資源整合、資源共享、信息交流、協(xié)同發(fā)展等內(nèi)容展開合作。早在2000年11月24日，為推動北部灣區(qū)域城市政府間合作，湛江、?？?、北海三個港口城市就共同發(fā)起并成立了北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)合作組（欽州和防城港也是小組成員），隨后它們共同發(fā)表《北部灣經(jīng)濟(jì)合作組織世紀(jì)宣言》，制定《北部灣經(jīng)濟(jì)合作組織章程》并召開成員大會，十幾年來取得了一系列豐碩的成果②北部灣經(jīng)濟(jì)合作組織取得的成果（截至到2016年）：簽署《環(huán)北部灣城市旅游合作宣言》、召開了12屆廣播電視交流會議、舉辦了三屆北部灣城市形象大賽并組織了泛北部灣區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作市長論壇、民營企業(yè)國際化論壇等活動。參見：許抄軍，蘭艷澤，陳臻：“一帶一路”背景下北部灣經(jīng)濟(jì)圈港口城市間合作模式創(chuàng)新，2018年第5期。。此外，北海、湛江、海口都是“中國優(yōu)秀旅游城市”、“國家園林城市”，各自都具有獨(dú)特的旅游稟賦，既有豐富的旅游資源，又有各具特色的人文資源。2018年6月，“2018北部灣城市群旅游合作研討會”在廣西柳州舉行，北部灣城市群15個市縣簽署旅游合作協(xié)議，攜手共建“美麗藍(lán)色海灣”，為各城市間展開緊密的旅游合作奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。由此可以看出，只有充分考慮到了各個城市間不同的經(jīng)濟(jì)社會特征，將具有相對較高同質(zhì)性的城市聯(lián)系到一起，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)和聯(lián)動效應(yīng)，才能推動北部灣城市群加快發(fā)展。

第三，一致的政策目標(biāo)。影響地方政府協(xié)作的最重要因素之一就是一致的政策目標(biāo)，只有符合共同利益，地方政府之間才最有可能參與協(xié)作。首先，通過合作實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的成本節(jié)省和集體收益是促使城市政府合作的經(jīng)濟(jì)誘因。比如，為共同促進(jìn)港航企業(yè)的發(fā)展，提高企業(yè)運(yùn)營效率、降低經(jīng)營成本，早在2014年12月廣州就攜手廣西、海南以及廣東12家沿海港航企業(yè)簽署并發(fā)布了《深化泛珠港航企業(yè)合作宣言》，對實(shí)現(xiàn)樞紐港與支線港間的互聯(lián)互通以及發(fā)展先進(jìn)的物流運(yùn)輸起到了重要作用。其次，就是對于服務(wù)連續(xù)性的渴望，城市政府要實(shí)現(xiàn)跨省協(xié)作必須確保各城市間公共產(chǎn)品或服務(wù)的連續(xù)性。2017年初，湛江市人社局與北海市人社局就加快落實(shí)《北部灣城市人力資源社會保障合作框架協(xié)議》進(jìn)行了磋商。經(jīng)商榷，兩市在公共就業(yè)和人才服務(wù)等方面達(dá)成了合作，實(shí)現(xiàn)了兩市之間的整體聯(lián)動，確保了公共服務(wù)的連續(xù)性，實(shí)現(xiàn)了集體性收益，提升了地方公眾的獲得感和幸福感，為湛江市與北海市的進(jìn)一步協(xié)同發(fā)展提供了動力。

第四，上級政府的推動。在中國現(xiàn)行的體制下，地方政府在很大程度上受到縱向政府間關(guān)系的制約。2017年初，國務(wù)院批復(fù)實(shí)施《北部灣城市群發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》中明確指出，要建立健全城市群城市政府間協(xié)同發(fā)展機(jī)制，并做出了相應(yīng)的規(guī)劃安排。中央政府層面的推動，無疑為北部灣城市群跨省府際協(xié)作明確了方向、提供了動力。此外，早在2010年，粵瓊兩省就簽署了《廣東·海南戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，就環(huán)境保護(hù)、跨界基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展理念和政策互動等九大領(lǐng)域的合作進(jìn)行了具體的安排，塑造了我國相鄰省份區(qū)域合作的典范。與此同時，在2012年11月，《廣東省人民政府、廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于建設(shè)粵桂合作特別試驗(yàn)區(qū)的指導(dǎo)意見》出臺，粵桂合作試驗(yàn)區(qū)建設(shè)順利啟動。一系列相關(guān)文件的出臺和實(shí)施對粵桂瓊?cè)^(qū)城市政府間存在的行政壁壘、各自為政的現(xiàn)象進(jìn)行了綜合整治，對北部灣城市群跨省府際協(xié)作起到了重要的推動作用。另外，粵桂瓊?cè)∽鳛楸辈繛吵鞘腥撼鞘姓纳霞壵?，在推動協(xié)同發(fā)展方面先行先試，為各地市城市政府的協(xié)同合作提供了實(shí)踐參考。

四、協(xié)作困境：北部灣城市群跨省府際協(xié)作的阻礙因素

（一）合作風(fēng)險

首先，北部灣城市群城市政府之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平存在差距，彼此考慮問題的出發(fā)點(diǎn)和處理問題的方式易出現(xiàn)分歧。尤其當(dāng)面臨問題比較復(fù)雜，比如城市政府間合作興辦大型項(xiàng)目，急需參與者相互協(xié)調(diào)行動時，協(xié)調(diào)不力的風(fēng)險就會增加，阻礙城市政府之間的合作。比如，合湛（合浦至湛江）高鐵自2015年12月宣布開工建設(shè)以來，始終處于“開工不施工”的狀態(tài)，其中一個重要原因就在于廣西與廣東兩省之間缺乏有效溝通與協(xié)調(diào)。其次，北部灣城市群城市政府彼此協(xié)作會出現(xiàn)合作成本如何分擔(dān)、經(jīng)濟(jì)利益如何分享等方面的問題。如果城市政府對利益分配出現(xiàn)分歧或者認(rèn)為分配利益不公，加上缺乏必要的協(xié)調(diào)機(jī)制，彼此承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)的均衡性就難以保障，進(jìn)而導(dǎo)致合作難以為繼。例如，粵桂瓊?cè)《甲⒅匕l(fā)展港口航運(yùn)物流業(yè)，但是各自的資源稟賦并不相同，如何在合作中按照相應(yīng)比例分享收益與擔(dān)負(fù)成本成為阻礙三省間港口航運(yùn)物流業(yè)發(fā)展的瓶頸。最后，城市政府間的正式合作通常是各方簽訂具有約束力的書面協(xié)議，但城市政府間的合作并非都是正式的，非正式的城市政府間合作則通常以“握手協(xié)議”即非書面協(xié)議的形式呈現(xiàn)[19]。因此，城市政府協(xié)作包括“正式協(xié)作”和“非正式協(xié)作”兩種形式，北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作方式很多停留在“握手”協(xié)作層面，比如“粵桂扶貧工作座談會”、“粵瓊兩省聯(lián)勤查控工作調(diào)研座談會”等，由于北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作缺乏必要的合作約束機(jī)制，當(dāng)政府間面臨信息不對稱、未來充滿不確定性時，就會引發(fā)背棄合作的風(fēng)險。

（二）交易成本

城市政府在協(xié)作過程中會不斷進(jìn)行成本和收益的分析，如果城市政府間協(xié)調(diào)、監(jiān)督等帶來的交易成本低于合作收益時，城市政府間的協(xié)作就會產(chǎn)生。反之，城市政府彼此之間的協(xié)作就難以為繼。從北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作發(fā)生階段劃分來看，城市政府間協(xié)作的交易成本主要包括事前和事后兩大部分。如果從內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)一步進(jìn)行劃分，事前交易成本包括北部灣城市群各城市政府協(xié)作前掌握可能參與合作各方的偏好、資源和機(jī)會等信息，并對這些信息進(jìn)行加工、處置與分析的成本，以及對合作內(nèi)容（協(xié)議內(nèi)容）進(jìn)行談判和協(xié)商的成本。比如，為推動北部灣城市群發(fā)展，2018年5月，廣西黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部率廣西黨政代表團(tuán)分別赴廣東、海南學(xué)習(xí)考察交流，為共同落實(shí)國家戰(zhàn)略，深化粵桂瓊交流合作，努力實(shí)現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展、融合發(fā)展、共享發(fā)展奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。事后交易成本包含北部灣城市群各城市政府協(xié)作過程中所產(chǎn)生的執(zhí)行成本和自主權(quán)喪失的成本（代理成本）[20]。ICA框架指出，府際協(xié)作過程中往往因?yàn)槔嫫?、意見爭?zhí)導(dǎo)致實(shí)施協(xié)議偏離最低的執(zhí)行成本。北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作時面臨著自主權(quán)的損失，協(xié)作過程伴隨著自主權(quán)損失成本與合作收益的權(quán)衡抉擇。

（三）資源稟賦

諸如人力資源、自然資源、財政資源、技術(shù)資源、組織資源等資源稟賦差異，是北部灣城市群城市政府跨省域協(xié)作的重要約束條件。在北部灣城市群各個城市中，廣西的南寧市、廣東的茂名市、湛江市、海南的海口市資源稟賦較好，其中南寧作為北部灣城市群“一核兩極”城市框架中的核心城市，面向東盟的中心城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于北部灣城市群中其他城市，其在長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，積累了豐厚的資金、先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)、優(yōu)秀的專業(yè)人才等資源，這為城市政府間跨省協(xié)作打下了牢固的基礎(chǔ)。資源稟賦差異本可以成為北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作的動力，但在政府層面卻成了各城市間聯(lián)系與合作的約束條件，因?yàn)楦鞒鞘虚g資源稟賦的差異成為各城市政府衡量自身利益得失、采取何種經(jīng)濟(jì)措施、擔(dān)負(fù)多少合作成本的重要參照指標(biāo)。比如，從相關(guān)省內(nèi)戰(zhàn)略規(guī)劃可以看出，海南省與廣西區(qū)內(nèi)的城市政府更多地把合作意向瞄準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的廣東省，兩省彼此之間并沒有投入太多的關(guān)注。然而，廣東省內(nèi)的城市政府則更多地聚焦于粵港澳大灣區(qū)和珠三角建設(shè)上。另外，資源稟賦較好的城市更傾向于開放與合作，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的城市政府，由于在合作中可能處于弱勢地位，則更傾向保守發(fā)展。

（四）產(chǎn)業(yè)性質(zhì)

由于北部灣城市群各城市間地緣相近、海域相連、干線相同、腹地疊加的地理位置，再加上各城市經(jīng)濟(jì)資源、文化環(huán)境、氣候物產(chǎn)的共通性，北部灣城市群中像湛江、北海、海口等城市都以港口為依托來發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)性質(zhì)趨同，互補(bǔ)性不強(qiáng)。區(qū)域內(nèi)城市易形成類似的發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)定位，北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作缺乏內(nèi)在利益驅(qū)動。比如，北部灣經(jīng)濟(jì)圈港口城市③北部灣經(jīng)濟(jì)圈港口城市包括：湛江、?？凇⒈焙?、欽州和防城港。參見：許抄軍,蘭艷澤,陳臻.“一帶一路”背景下北部灣經(jīng)濟(jì)圈港口城市間合作模式創(chuàng)新[J].經(jīng)濟(jì)地理,2018,38(05):78-84.在政策、產(chǎn)業(yè)、資源等方面的同質(zhì)性，使得港口城市的優(yōu)勢得不到有效發(fā)揮，彼此在海濱旅游、水產(chǎn)養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)方面存在競爭，制約著城市政府間的合作。因此，港口城市間松散的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、薄弱的產(chǎn)業(yè)鏈條成為了北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作的約束條件。

在北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作過程中，各種驅(qū)動因素所起到的作用類似于一種外部“推力”（Push），推動著北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作向前發(fā)展。各種阻礙因素則相當(dāng)于一種“阻力”（Pull），阻礙著北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作的進(jìn)程。盡管ICA理論是基于美國情境提出的關(guān)于權(quán)威碎片化的分析框架，但其能夠有效彌補(bǔ)我國協(xié)作性區(qū)域治理的框架構(gòu)建不足，能夠有效解釋地方政府協(xié)作的微觀動機(jī)和外在約束（見圖2）。

圖2 地方政府協(xié)作的微觀動機(jī)和外在約束

五、路徑選擇：北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作機(jī)制的建構(gòu)

所有的地方政府間合作，無論是國內(nèi)的還是跨國的、正式的還是非正式的，實(shí)際上都是制度性集體行動——通過一組共同起作用的制度來實(shí)現(xiàn)共享的政策目標(biāo)[19]?；谥贫刃约w行動框架（ICA）北部灣城市群跨省府際協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)從以下幾個方面著手：

（一）建立多向互動的信息共享與協(xié)商制度

城市政府間合作風(fēng)險的存在，很大程度上是因?yàn)樾畔⒌牟粚ΨQ和不完全導(dǎo)致的，建立多向互動的信息共享制度，有利于規(guī)避由于信息不對稱帶來的合作風(fēng)險，降低信息成本。首先，北部灣城市群跨省府際協(xié)作應(yīng)借助“互聯(lián)網(wǎng)+”和“云計算技術(shù)”建立“一站式、全方位”的信息共享平臺?，F(xiàn)如今，“互聯(lián)網(wǎng)+”和云計算的影響已經(jīng)滲透到各個行業(yè)的應(yīng)用之中，它能夠有效的整合各種分散化的信息，打造信息共享平臺，幫助政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)或者公民充分了解和使用這些信息和數(shù)據(jù)，推動政府信息公開，實(shí)現(xiàn)開放性公共管理。比如，可以將北部灣城市群15個主要城市的發(fā)展?fàn)顩r、項(xiàng)目建設(shè)、交通情況、社會保障水平等公共服務(wù)信息實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)一體化，使跨省協(xié)作的城市政府能夠迅速、有效的獲取相關(guān)信息。其次，為解決北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作治理中的信息不對稱問題，應(yīng)建立多向互動的協(xié)商制度。比如，可以借鑒ICA理論中有關(guān)府際協(xié)作的區(qū)域組織形式，在北部灣省級層面建立具備綜合協(xié)調(diào)功能的“城市群協(xié)同發(fā)展協(xié)調(diào)管理委員會”，并給予其“人、財、物”等資源上的支持，賦予其相應(yīng)的行政權(quán)力，使其成為固定的行政單位，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理跨省域協(xié)作的相關(guān)問題。另外，在北部灣城市群城市政府間可以通過構(gòu)建“市長聯(lián)席會議”制度，定期開展“區(qū)域發(fā)展論壇”，針對合作中的具體問題，有組織的開展專門性、常態(tài)化的協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)城市政府之間的交流與協(xié)作。

（二）制定有效的利益協(xié)調(diào)與監(jiān)督約束制度

北部灣城市群中的城市政府作為“理性的經(jīng)濟(jì)人”，不僅在合作中追求各自城市利益最大化，而且在利益分配上具有“不患寡而患不均”的思想。因此，制定北部灣城市群利益協(xié)調(diào)制度成為城市政府跨省協(xié)作的關(guān)鍵。利益協(xié)調(diào)制度包括合理的利益分配機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制。利益分配機(jī)制即對合作產(chǎn)生的收益進(jìn)行公平、合理分配，比如在北部灣城市群跨省府際協(xié)作的城市政府間實(shí)施“利益分成”、按投資比例共享合作收益、稅收等。利益補(bǔ)償機(jī)制是對那些由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦等原因?qū)е芦@利較少的城市政府進(jìn)行利益補(bǔ)償，保障北部灣城市群中各個城市政府協(xié)作的積極性。通過利益分配機(jī)制，對那些為實(shí)現(xiàn)共同的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益而付出成本和代價的城市政府給予補(bǔ)償，從而實(shí)現(xiàn)各方利益的均衡。由于北部灣城市群城市政府間經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和資源稟賦存在較大差異，做好合作前的利益分配規(guī)劃和合作后的利益補(bǔ)償安排就顯得尤為重要。另外，為保證北部灣城市群跨省府際協(xié)作的可持續(xù)性，避免合作中的“搭便車”現(xiàn)象，有效的監(jiān)督約束制度是根本保障。一方面可以建立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，通過專業(yè)的行政人員對跨省域協(xié)作的城市政府進(jìn)行監(jiān)督和約束，保證制度的有效實(shí)施。另一方面，可以通過簽署相關(guān)的合作契約，明確參與主體間的權(quán)利和義務(wù)，并通過法律法規(guī)的形式明確規(guī)定契約履行中的違約責(zé)任和糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制。對于北部灣城市群跨省府際協(xié)作中城市政府的違約行為采取強(qiáng)制性的行政手段進(jìn)行制裁，保障城市政府間合作。

（三）構(gòu)建多元參與的網(wǎng)絡(luò)嵌入型治理機(jī)制

ICA理論指出，通過政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會等關(guān)系的相互嵌套而形成的自組織網(wǎng)絡(luò)有利于區(qū)域內(nèi)城市政府自愿達(dá)成合作，并非屈服于正式權(quán)力和制度的約束。然而，北部灣城市群跨省域府際協(xié)作大部分都是由城市政府主導(dǎo)實(shí)施，缺乏多元主體的參與，特別是在經(jīng)濟(jì)方面，政府干預(yù)過多，導(dǎo)致生產(chǎn)要素流動不充分以及不同形式的地方保護(hù)主義盛行。因此，要構(gòu)建多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)嵌入型治理機(jī)制，將市場、社會組織、公民個人等多元參與主體嵌入到北部灣城市群跨省府際協(xié)作當(dāng)中，形成多元互動的自組織網(wǎng)絡(luò)。此外，ICA理論認(rèn)為，通過參與府際協(xié)作的多方主體自主制定符合各方實(shí)際情況的非正式規(guī)則，不僅有利于城市政府間社會資本的培育，而且還可以縮減交易成本，實(shí)現(xiàn)彼此間更好的交流與協(xié)作。因此，北部灣城市群應(yīng)鼓勵和支持各企業(yè)、社會組織、行業(yè)協(xié)會等多元主體建立跨區(qū)域的合作聯(lián)盟，打破行政區(qū)劃的藩籬，進(jìn)行信息的充分交流與共享，通過自下而上的多元化非正式協(xié)作推動北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作進(jìn)程。構(gòu)建多元參與的網(wǎng)絡(luò)嵌入型治理機(jī)制，使得多元參與主體根植于區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)中，通過產(chǎn)業(yè)合作、服務(wù)共享、彼此監(jiān)督等多種形式在網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮應(yīng)有的作用，為北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作培育良好的社會資本。

（四）實(shí)施跨區(qū)域的橫向協(xié)調(diào)與縱向嵌入式治理機(jī)制④縱向嵌入式治理機(jī)制：將縱向政府關(guān)系嵌入到區(qū)域橫向協(xié)作治理當(dāng)中，與橫向城市政府緊密配合，降低由于區(qū)域差異化導(dǎo)致的合作風(fēng)險與交易成本。參見：邢華.我國區(qū)域合作的縱向嵌入式治理機(jī)制研究:基于交易成本的視角[J].中國行政管理,2015(10):80-84.

地方政府間的橫向協(xié)作與上級政府縱向嵌入的有機(jī)結(jié)合是解決跨界區(qū)域合作的有效方法。在跨區(qū)域合作當(dāng)中，城市政府橫向間的關(guān)系一直是被強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，對于縱向政府間的關(guān)系則明顯關(guān)注不足。實(shí)踐表明，只有橫向地方政府和縱向上級政府的有效配合，才能更好的推動北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作的發(fā)展。ICA理論認(rèn)為，在跨區(qū)域府際協(xié)作當(dāng)中，來自上級權(quán)力機(jī)構(gòu)甚至中央政府的干預(yù)與介入有時至關(guān)重要，比如對分權(quán)化城市政府進(jìn)行集權(quán)化整合，上級政府通過適當(dāng)?shù)男姓^(qū)劃的調(diào)整，就可以將外部性問題“內(nèi)化”解決，降低合作中交易成本。縱向嵌入式治理機(jī)制是依靠正式權(quán)威，通過有機(jī)嵌入的方式，根植于區(qū)域合作治理網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中，目的是降低城市政府間由于區(qū)域差異化導(dǎo)致的合作風(fēng)險與交易成本[21]。因此，北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作應(yīng)將縱向嵌入式治理機(jī)制根植于跨省協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)，與城市政府間橫向協(xié)調(diào)相互配合，減少合作風(fēng)險，縮小協(xié)作成本。另外，借鑒制度性集體行動困境的解決機(jī)制中有關(guān)委托授權(quán)的做法，北部灣城市群所涉及的三個省級政府可以通過對第三方權(quán)力機(jī)構(gòu)委托授權(quán)的方式開展城市政府間的溝通協(xié)調(diào)工作，實(shí)現(xiàn)跨省城市政府間大型項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施的對接等功能性管制?？傊?，為更好的達(dá)成北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作，就要將跨區(qū)域的橫向協(xié)調(diào)與縱向嵌入式治理機(jī)制相結(jié)合，將縱向政府關(guān)系合理的嵌入到跨省域府際協(xié)作中去。

六、結(jié)語

北部灣城市群作為國家規(guī)劃的九個國家二級城市群之一，因其面向東盟的特殊的區(qū)位優(yōu)勢，成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重大潛力的發(fā)展區(qū)域。打造北部灣城市群能夠輻射和帶動西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，促進(jìn)中國南北經(jīng)濟(jì)的平衡。發(fā)展北部灣城市群，需要打破城市政府間的碎片化管理體制，建立健全北部灣城市群跨省域府際協(xié)作機(jī)制。這一協(xié)作機(jī)制在多年改革開放的實(shí)踐中，已初步形成，在新的形勢下，需要進(jìn)一步完善，特別是應(yīng)該在城市跨省協(xié)作方面下大功夫。當(dāng)然，體制機(jī)制上的構(gòu)建與完善不是一蹴而就的，在北部灣城市群跨省域協(xié)作領(lǐng)域，應(yīng)允許部分城市政府進(jìn)行試點(diǎn)，不斷改善制度環(huán)境，以此推動北部灣城市群跨省域協(xié)作持續(xù)、健康發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)整個北部灣城市群經(jīng)濟(jì)的崛起。