周定財(cái)

[摘? ?要]政府購買公共服務(wù)是打破傳統(tǒng)公共服務(wù)供給機(jī)制，加快政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府現(xiàn)代治理體系，建設(shè)高水平服務(wù)型政府的必由之路。伴隨著首批試點(diǎn)的成功，這種新型模式在各地逐步推廣的過程中出現(xiàn)種種水土不服的癥狀，遭遇諸多主客觀因素的阻礙。作為一種跨領(lǐng)域的公共經(jīng)濟(jì)支出活動(dòng)，政府購買公共服務(wù)并不是一種具有廣泛普適性的服務(wù)供給模式，它的功能發(fā)揮存在著諸多現(xiàn)實(shí)條件的制約。正確處理好經(jīng)濟(jì)職能與政治職能的平衡，把握好主觀因素與客觀因素間調(diào)適的最大容量，處理好政策引導(dǎo)與自主行政的關(guān)系是政府購買公共服務(wù)的優(yōu)化路徑。

[關(guān)鍵詞]政府購買公共服務(wù);制約因素;驅(qū)動(dòng)因素

中圖分類號(hào)： D63-31? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1008-410X（2019）02-0083-07

黨的十八屆三中全會(huì)指出，要正確處理政府和社會(huì)的關(guān)系，實(shí)施政社分開，“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買。”[1]政府購買公共服務(wù)作為一種嘗試性的改革，反映了政府對(duì)效率公平的價(jià)值追求以及對(duì)現(xiàn)代公共服務(wù)供給體制改革呼聲的回應(yīng)，它具有廣泛的時(shí)代性特征與進(jìn)步意義。然而，從地緣政治的角度來看，行政行為通常具有地域性、文化性和歷史性，不同地區(qū)所具備的資源條件和面臨的主要社會(huì)問題也截然不同。我國南北差異大，東西跨度廣，現(xiàn)階段各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展水平參差不齊，社會(huì)文化背景也大相徑庭，所以，政府購買公共服務(wù)需要貼合當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行本土化的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，科學(xué)地穩(wěn)步推進(jìn)。

一、政府購買公共服務(wù)的制約因素

政府購買公共服務(wù)是政府降低成本、提高公共資金使用效率、縮小政府規(guī)模的重要途徑，也是政府、企業(yè)與社會(huì)合作供給公共服務(wù)的有效形式，能夠有效防止腐敗、促進(jìn)就業(yè)、滿足社會(huì)多樣化需求[2]。然而，政府購買公共服務(wù)在實(shí)際推進(jìn)過程中遇到的種種問題和產(chǎn)生的不良效應(yīng)，也使學(xué)術(shù)界對(duì)其一直不乏批駁之聲。Graeme

A. Hodge等學(xué)者認(rèn)為，政府購買的真正功效還缺乏研究，而各國在政府購買公共服務(wù)的過程中并沒有減少政府膨脹和財(cái)政赤字的上漲[3]（P49）。John R. Chamberlin等指出，合同外包只有在市場(chǎng)良好、信息充分、決策張弛有度和外部性有限的情況下才能發(fā)揮最佳效用。在外部性和壟斷性存在、競(jìng)爭(zhēng)受到約束、效率不是主要目標(biāo)的情況下效果最差[4]。凱特爾把在合同外包方面存在的導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的缺陷區(qū)分為“供給方缺陷”和“需求方缺陷”。前者是指向政府提供物品和服務(wù)的市場(chǎng)所存在的各種缺陷，后者指作為買方的政府自身的缺陷[5]（P25）。針對(duì)這些問題，美國地方政府合同外包甚至已經(jīng)出現(xiàn)了逆向發(fā)展的趨勢(shì)，即逆合同承包。所謂逆合同承包是指公共服務(wù)從現(xiàn)有的合同外包的形式，又轉(zhuǎn)回來重由政府直接提供[6]。

由此可見，在政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用推廣過程中，存在著諸多問題制約著其功能發(fā)揮，結(jié)合我國各地政府的實(shí)踐情況，本文就其內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)主要因由進(jìn)行探討研究。

（一）政府購買公共服務(wù)的外部制約因素

第一，社會(huì)背景的現(xiàn)實(shí)性因素。政府購買公共服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)是基于對(duì)公眾需求的滿足以及解決當(dāng)下突出的矛盾關(guān)系，因此必須要對(duì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境進(jìn)行分析研究，充分吸收來自社會(huì)的建議。目前來看，政府購買服務(wù)項(xiàng)目大都沒有進(jìn)行充分的需求評(píng)估，尤其缺乏服務(wù)受眾的有效參與，政府往往只考慮自身的中心工作和財(cái)力水平，這種情況下，政府購買服務(wù)在種類的多元化、服務(wù)的專業(yè)化、服務(wù)的目標(biāo)定位上都與公眾實(shí)際需求有一定的差距[7]。筆者認(rèn)為社會(huì)現(xiàn)實(shí)性對(duì)于購買活動(dòng)的制約可從兩個(gè)維度來進(jìn)行分析。

縱向來看，也就是對(duì)于不同發(fā)展層次和水平的地方而言，主要體現(xiàn)在綜合條件的差異上。政府購買公共服務(wù)的試點(diǎn)大多是東部發(fā)達(dá)城市，如深圳、廣州、上海、無錫等，這些城市具備良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件，充足的資源和技術(shù)，群眾的綜合素質(zhì)較高，對(duì)于開放性改革的接受意愿較強(qiáng)，社會(huì)組織發(fā)展也較為成熟。因此，這種新型模式易于推廣，也能很好地滿足公眾對(duì)于社會(huì)福利和民生建設(shè)等領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)需求。然而，對(duì)于那些欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，這些先進(jìn)的購買經(jīng)驗(yàn)缺乏雄厚的財(cái)力支持，實(shí)施的基礎(chǔ)條件設(shè)施不完善，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織發(fā)展落后難以承接公共服務(wù)的供給任務(wù)，更重要的是，在當(dāng)?shù)厝藗兊慕煌ǔ鲂?、工作就業(yè)等基礎(chǔ)生活設(shè)施建設(shè)和基本生活保障都滿足不了的情況下，盲目借鑒試點(diǎn)地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)只會(huì)本末倒置、適得其反。因此就目前而言，大多數(shù)試點(diǎn)區(qū)域的成功雖然具有開創(chuàng)性意義，卻不具有普遍的借鑒價(jià)值。

橫向來看，也就是對(duì)于同等發(fā)展水平的地方而言，主要表現(xiàn)為社會(huì)性的差異。即這些地方雖然都具備了購買的能力和條件，但當(dāng)?shù)卣枰槍?duì)當(dāng)?shù)夭煌娜宋娘L(fēng)情和社會(huì)矛盾來選擇首要的購買重點(diǎn)和活動(dòng)實(shí)施方向。比如，北京市雖然城市發(fā)展速度快，但人口老齡化問題嚴(yán)重，預(yù)計(jì)到2030年，北京市老年人口將達(dá)到500萬，2050年將達(dá)到650萬，這意味著每三個(gè)人里面就有一個(gè)老年人。對(duì)于當(dāng)前北京市政府而言，如何解決好老年人對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的需求，是當(dāng)前政府和社會(huì)各界廣泛關(guān)注的重點(diǎn)，也是決定城市能否和諧穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。對(duì)于長沙市而言，政府常年重點(diǎn)關(guān)注和解決的問題是如何更好地購買殘疾人服務(wù)。據(jù)2006年第二次全國殘疾人普查顯示，長沙市5個(gè)轄區(qū)、4個(gè)縣市，總?cè)丝?37萬，全市卻有31萬殘疾人，占全市人口的4.91%，分布于近五分之一的家庭，也就意味著殘疾人服務(wù)的供給問題關(guān)系到數(shù)百萬人的正常生活[8]（P108）。再如，深圳市對(duì)于城市管理服務(wù)、社會(huì)救助服務(wù)的關(guān)注程度較高，佛山市對(duì)于社區(qū)服務(wù)的需求較大。這些不同地區(qū)政府的購買側(cè)重點(diǎn)都是由當(dāng)?shù)靥厥獾纳鐣?huì)環(huán)境和人文背景所決定的。

第二，社會(huì)公眾的主觀認(rèn)知意識(shí)因素。受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，公眾對(duì)政府的信任度相對(duì)較高，在思維和心理上更傾向于認(rèn)可由政府部門統(tǒng)一生產(chǎn)和提供公共服務(wù)[9];加之長期以來我國公民對(duì)于非官方社會(huì)組織的建設(shè)和發(fā)展認(rèn)識(shí)意識(shí)較淺，關(guān)注程度也很低，普遍來說，公眾對(duì)公共事務(wù)的參與意愿較低，公共責(zé)任的意識(shí)也較為淡薄。絕大多數(shù)人并不了解社會(huì)組織的工作性質(zhì)，也不信任社會(huì)組織的工作能力，對(duì)其提供的服務(wù)和承接的服務(wù)活動(dòng)充滿質(zhì)疑，不支持配合社會(huì)組織開展工作，更不用說參與的積極性了。社會(huì)組織要想成功地接替公共部門的工作和任務(wù)，逐漸走進(jìn)公眾的視線，從陌生走向認(rèn)可，主觀上突破當(dāng)前社會(huì)公眾的認(rèn)知盲區(qū)，仍然是一個(gè)漫長而艱巨的過程。

第三，宗教屬性和國家意識(shí)色彩的影響。相較于國內(nèi)社會(huì)組織，國外的社會(huì)組織經(jīng)過長期的孕育發(fā)展，具有完整的組織體系和成熟的運(yùn)作模式。對(duì)于當(dāng)前有能力有條件承接公共服務(wù)供給任務(wù)的社會(huì)組織而言，許多都具有國外的組織背景，依托國外主體組織的經(jīng)驗(yàn)和資源的支持幫助。另外，宗教文化的宗旨和使命決定了其往往與慈善公益事業(yè)緊密相關(guān)，許多有影響力的社會(huì)組織也具有一定的宗教背景。從當(dāng)前對(duì)于社會(huì)組織的普遍認(rèn)知來看，公眾大多對(duì)這類實(shí)力較強(qiáng)的社會(huì)組織反而具有不信任甚至排斥的心理，由于文化背景的差異，這類社會(huì)組織與公眾現(xiàn)實(shí)的需求的確會(huì)存在一些偏差。此外，由于政府部門及相關(guān)官員對(duì)于此類社會(huì)組織長期存在的某種偏見和刻板認(rèn)識(shí)，加之國家政策傾斜性的影響，這類具有宗教背景和國家意識(shí)色彩的社會(huì)組織往往會(huì)被漸漸邊緣化。

（二）政府購買公共服務(wù)的內(nèi)部制約因素

第一，政府內(nèi)部層級(jí)矛盾關(guān)系。首先，溝通不暢。由于傳統(tǒng)官僚體制的影響，我國政府的行政幅度較廣，層次較多，導(dǎo)致大多數(shù)政策和項(xiàng)目在實(shí)施過程中容易造成上下級(jí)溝通不暢，很多時(shí)候上級(jí)政府的購買項(xiàng)目和購買決定并不是基于下級(jí)政府的實(shí)際能力和資源條件而做出的。其次，政府購買公共服務(wù)的過程原本就是將政府掌控的資源和資金由內(nèi)部系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到外部系統(tǒng)，這個(gè)過程實(shí)際就是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府實(shí)際掌握的權(quán)力和可供調(diào)配的資源的一種代理執(zhí)行，在這種情況下，下級(jí)政府的實(shí)際管理范圍變得更小，其公共權(quán)力和社會(huì)權(quán)威性遭到削弱和挑戰(zhàn)。這種資源和權(quán)力的矛盾關(guān)系導(dǎo)致不同層級(jí)政府的關(guān)系緊張，進(jìn)而使基層政府往往對(duì)上級(jí)政府購買服務(wù)的內(nèi)容和項(xiàng)目具有一種排斥抵觸心理，對(duì)社會(huì)組織的工作不配合、不合作，不能真正地助力社會(huì)組織，反而會(huì)在一定程度上阻礙和打壓社會(huì)組織。

第二，政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)人員的阻礙。公共服務(wù)幾乎涵蓋了政府公共活動(dòng)中的大部分重要領(lǐng)域，涉及社會(huì)各界各個(gè)行業(yè)，在現(xiàn)實(shí)生活中，面對(duì)大范圍公共服務(wù)的供給需求，政府部門內(nèi)部工作往往存在著交叉和重疊，可能一個(gè)部門要提供多項(xiàng)服務(wù)，或者一項(xiàng)服務(wù)由多個(gè)部門共同供給。這種情況的出現(xiàn)極易導(dǎo)致公共服務(wù)的供給不足，或者公共服務(wù)的供給效率低下。與此同時(shí)，一般情況下政府對(duì)于公共服務(wù)供給的總體財(cái)政預(yù)算開支明細(xì)極其嚴(yán)格，很容易出現(xiàn)各個(gè)部門的財(cái)政預(yù)算難以滿足現(xiàn)實(shí)服務(wù)供給支出的情況，這也會(huì)導(dǎo)致各個(gè)部門矛盾關(guān)系的產(chǎn)生。更重要的是，對(duì)于購買公共服務(wù)而言，許多部門非但沒有實(shí)際權(quán)力的增長，反而需要監(jiān)督和跟進(jìn)社會(huì)組織的工作情況，協(xié)同反饋公眾和社會(huì)組織的供求關(guān)系，大大增加了其現(xiàn)實(shí)的工作負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致大多數(shù)部門缺乏主觀上推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的積極性。

第三， 政府購買公共服務(wù)的制度化建設(shè)滯后，缺乏相應(yīng)的制度和法律保障。政府購買公共服務(wù)需要有效的制度和法律保障，而就我國目前來看，相關(guān)的制度滯后和法律不完善是制約其進(jìn)一步發(fā)展的重要原因。雖然我國在2003年頒布并實(shí)施了《中華人民共和國政府采購法》，對(duì)政府采購的范圍（貨物、工程和服務(wù)）進(jìn)行了原則性規(guī)定，但其對(duì)于服務(wù)的理解僅限于政府工作中的后勤服務(wù)，而對(duì)公共服務(wù)的購買范圍并未列入其中。同時(shí)，這些原則性規(guī)定缺乏具體性、針對(duì)性和可操作性。此外，與該法相配套的法律體系也不完善，政府的財(cái)政資金預(yù)算體制、財(cái)稅體制都沒有將政府購買公共服務(wù)納入管理范圍，購買服務(wù)的資金來源繁雜，也沒有納入公共預(yù)算等。這些法律和制度上的不完善，也使政府在具體購買行為中無規(guī)可循、無法可依，其發(fā)展自然受到限制。

二、政府購買公共服務(wù)的驅(qū)動(dòng)因素

從當(dāng)前來看，政府購買公共服務(wù)除具有上述制約因素外，也有其內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)因素或動(dòng)因，這可以從學(xué)理發(fā)展和實(shí)證活動(dòng)兩個(gè)角度來分析。

（一）政府購買公共服務(wù)驅(qū)動(dòng)因素的學(xué)理發(fā)展

從理論學(xué)科的推進(jìn)演變歷程看，政府?dāng)U張論的代表人物阿道夫·瓦格納對(duì)英、美、法、德、日等國的工業(yè)化現(xiàn)狀進(jìn)行研究后，提出了“公共支出不斷增長法則”，認(rèn)為隨著現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的發(fā)展，“對(duì)社會(huì)進(jìn)步的政治壓力”的增大以及在工業(yè)化經(jīng)營方面因“社會(huì)考慮”會(huì)要求增加政府財(cái)政支出[10]（P114）。這種進(jìn)步的社會(huì)壓力會(huì)使政府公共活動(dòng)的范圍不斷擴(kuò)大，政府機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的各項(xiàng)社會(huì)管理和維護(hù)職能也會(huì)不斷擴(kuò)張。內(nèi)在的壓力因素和自身能力的不足使政府內(nèi)部產(chǎn)生一種強(qiáng)大的變革動(dòng)力，進(jìn)而會(huì)尋求更多可靠的載體——社會(huì)組織來分擔(dān)政府本應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，基于此，政府產(chǎn)生了購買公共服務(wù)的原始動(dòng)機(jī)。而重塑政府理論以政府“掌舵而不是劃槳”為基本原則，找到了改造“理性官僚制”的突破口，戴維·奧斯本和特德·蓋布勒提出了新公共管理改革的十大原則，其首要原則就是“起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳”[11]（P1）。政府職能應(yīng)由“劃槳”轉(zhuǎn)為“掌舵”，這是對(duì)政府職能的重新定位，政府的角色是制定政策而不是具體執(zhí)行，政府負(fù)責(zé)公共服務(wù)的提供，但并不一定由政府親自生產(chǎn)，可以由社會(huì)組織與企業(yè)來進(jìn)行公共服務(wù)的生產(chǎn)，從而形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，克服“理性官僚制”的弊端。于是，以合同外包的方式提供公共服務(wù)，形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，成為“重塑政府”的主導(dǎo)模式[12]。政府角色的轉(zhuǎn)變讓社會(huì)組織有了供給公共服務(wù)的進(jìn)入渠道，也讓其有了更加規(guī)范化的合法身份。

宏觀層面的職能改革讓政府更明確了自身的責(zé)任范疇，為其購買公共服務(wù)提供了更加科學(xué)合理的理論依據(jù)和執(zhí)行動(dòng)力。近年來“國家危機(jī)”已經(jīng)持續(xù)在世界各地蔓延了二十多年，表現(xiàn)為對(duì)傳統(tǒng)福利政策的質(zhì)疑，私有市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的失靈，對(duì)社會(huì)發(fā)展方向的困惑，對(duì)國家體制建設(shè)的理念崩潰等，“國家危機(jī)的疑問已經(jīng)將新的注意力和新的期望聚焦于全球社會(huì)作用的公民社會(huì)組織”[13]（P4），這些組織的吸引力不僅表現(xiàn)在他們的數(shù)量和規(guī)模迅速增長上。事實(shí)上，真正的“全球結(jié)社革命”已經(jīng)出現(xiàn)，在世界的各個(gè)角落都呈現(xiàn)出大量的有組織的私人活動(dòng)和自愿活動(dòng)的高潮[14]，公民社會(huì)觀的強(qiáng)勢(shì)崛起在“市場(chǎng)信任”和“國家信任”之間開辟了一條新的道路，而他們?cè)谏鐣?huì)事務(wù)管理中彰顯的強(qiáng)大生命力和公共服務(wù)供給中展現(xiàn)的種種優(yōu)勢(shì)，大大緩解了政府在社會(huì)危機(jī)中面對(duì)的緊張關(guān)系和尷尬處境。與此同時(shí)，在與新公共管理理論的不斷爭(zhēng)論和辯駁中誕生了新公共服務(wù)理論。與新公共管理理論主張“市場(chǎng)式政府”的政府治理模式不同，新公共服務(wù)理論主張“參與式國家”的政府治理模式，主張發(fā)揮社區(qū)與非政府組織在公共管理中的作用[15]（P30）。因而，各地政府正以一種更加積極的姿態(tài)來尋求與社會(huì)組織更加廣泛和密切的合作，這種伙伴關(guān)系不僅使政府與社會(huì)組織形成了良好的信任基礎(chǔ)，更重要的是，基于各項(xiàng)利弊的權(quán)衡和在特定領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)組織功能的依賴，政府主觀上有更大的興趣來擴(kuò)大和加深其購買公共服務(wù)的意愿。

（二）政府購買公共服務(wù)驅(qū)動(dòng)因素的實(shí)證活動(dòng)

從實(shí)證活動(dòng)推進(jìn)的結(jié)果看，政府購買公共服務(wù)的驅(qū)動(dòng)因素主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)動(dòng)因、政治動(dòng)因和文化動(dòng)因。

第一，經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，即對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益的追求。作為主導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大主體，政府和市場(chǎng)不同程度地陷入了對(duì)經(jīng)濟(jì)資源配置功能低效乃至失靈的困境。長期以來，傳統(tǒng)政府供給公共服務(wù)的模式給政府的財(cái)政支出帶來了巨大壓力，供給過程的低效率、額外的行政成本開支、臃腫膨脹的政府機(jī)構(gòu)，都對(duì)當(dāng)前政府的行政效率和社會(huì)管理能力形成了巨大的挑戰(zhàn)。反觀社會(huì)組織，對(duì)于公眾需求反饋和響應(yīng)具有高度靈活性、行業(yè)開放化特征下的充分競(jìng)爭(zhēng)性、市場(chǎng)化機(jī)制運(yùn)作和進(jìn)入退出淘汰機(jī)制壓力下自發(fā)形成的危機(jī)感和高效率、針對(duì)不同領(lǐng)域具備的組織集約化和人員素質(zhì)的專業(yè)化特征，這些優(yōu)勢(shì)使社會(huì)組織能夠在大大降低公共服務(wù)支出成本的同時(shí)，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和規(guī)模。綜合來看，由社會(huì)組織代替政府來直接處理復(fù)雜、動(dòng)態(tài)的公共事務(wù)更符合政府在社會(huì)發(fā)展中追求經(jīng)濟(jì)效率的要求。因此，出于對(duì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的追求和對(duì)資源有效配置的考慮，厘清政府與社會(huì)的關(guān)系，準(zhǔn)確劃分界限，積極推動(dòng)政府購買公共服務(wù)是一項(xiàng)有效實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)共贏的公共活動(dòng)。

第二，政治動(dòng)因，即對(duì)公平的價(jià)值追求。早在政府購買公共服務(wù)這種模式出現(xiàn)之前，西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)進(jìn)入了福利型社會(huì)的階段，公共福利支出規(guī)模十分巨大，長期的巨額開支導(dǎo)致政府財(cái)政赤字問題嚴(yán)重，政府的經(jīng)濟(jì)壓力劇增。引入政府購買公共服務(wù)的行為模式，其目標(biāo)之一就是解決政府的經(jīng)濟(jì)問題，通過將特定的公共服務(wù)向社會(huì)和市場(chǎng)開放，引入更多公共服務(wù)的供給主體，通過市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作，縮減政府開支，一定程度上更加合理并且名正言順地收回公共服務(wù)供給支出的巨大成本。與西方國家不同，我國政府購買公共服務(wù)是在建設(shè)服務(wù)型政府、大力推進(jìn)政府行政職能改革的大背景下興起和發(fā)展的。因此，對(duì)于政治層面價(jià)值觀念的追求起著更加關(guān)鍵性的主導(dǎo)作用。加之我國原本就存在貧富差距大、社會(huì)橫向和縱向維度發(fā)展極度不均等嚴(yán)重問題，緊張的社會(huì)關(guān)系使得潛在的社會(huì)矛盾不斷顯現(xiàn)。黨的十九大報(bào)告指出，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[16]。政府購買公共服務(wù)不僅是更好地滿足社會(huì)變遷和公民不斷增長的美好生活需要的實(shí)質(zhì)反映，更是政府對(duì)于公平正義價(jià)值追求的體現(xiàn)，同時(shí)也是政府積極實(shí)現(xiàn)自身公共職責(zé)、履行公共義務(wù)、維護(hù)公共部門基本價(jià)值準(zhǔn)則，確保社會(huì)公眾的基本權(quán)利，形成公正、平等、和諧、友善社會(huì)主義新風(fēng)尚的本質(zhì)使命。政府購買公共服務(wù)，是滿足人民群眾不斷增長的公共服務(wù)需求和化解社會(huì)民生問題產(chǎn)生的社會(huì)矛盾的重要途徑[17]。

第三，文化動(dòng)因，即意識(shí)形態(tài)的價(jià)值追求。無論是古典自由主義、新保守主義，還是自由至上主義都將崇尚個(gè)人自由與民主視為最高價(jià)值，追求更少的政府，認(rèn)為政府規(guī)模和權(quán)力過大，對(duì)公眾生活干預(yù)過多，對(duì)民主構(gòu)成威脅，政府的政治決策較市場(chǎng)決策更不值得信賴，而民營化能減少政府的作用[2]。政府購買公共服務(wù)在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域發(fā)揮的本質(zhì)作用，就是解放公眾對(duì)于這些價(jià)值觀念追求的天性，將政府壟斷的服務(wù)和職責(zé)轉(zhuǎn)移到更加靈活的社會(huì)組織身上，給公民更多自主決策、保障個(gè)人利益、實(shí)現(xiàn)個(gè)人需求的權(quán)利。這種意識(shí)形態(tài)的外在驅(qū)動(dòng)力在潛移默化中推動(dòng)和誘使著政府加大購買公共服務(wù)的積極性，最大程度上將權(quán)利和資源歸還給社會(huì)公民自由配置，達(dá)到共享的目的。

三、政府購買公共服務(wù)的優(yōu)化路徑

從某種意義上說，制約因素和驅(qū)動(dòng)因素之間應(yīng)該是一種聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)化的關(guān)系。公眾既可能成為政府購買公共服務(wù)的強(qiáng)大動(dòng)力，也可能成為極大的障礙;政府既可能大力推進(jìn)購買服務(wù)，也可能消極行政阻礙購買行為?；诤鈶B(tài)發(fā)展的理念，本文著重從三組關(guān)系入手，力求實(shí)現(xiàn)制動(dòng)因素的本土化趨優(yōu)發(fā)展。

（一）處理好經(jīng)濟(jì)職能與政治職能間的平衡關(guān)系

政府購買公共服務(wù)起源于公共部門對(duì)社會(huì)管理經(jīng)濟(jì)效益和行政效率的追求。然而，由于過去行政傳統(tǒng)上粗放型的推進(jìn)習(xí)慣，地方政府龐大的財(cái)政赤字壓力，再加上地方官員對(duì)于與政治績(jī)效掛鉤的經(jīng)濟(jì)結(jié)果的狂熱追求，導(dǎo)致起初在各地引進(jìn)這種新型模式和實(shí)際操作推廣的過程中，政府部門片面強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，在缺乏實(shí)地調(diào)研和理論鋪墊，也沒有結(jié)合本地實(shí)際嚴(yán)格進(jìn)行甄別的情況下，出現(xiàn)了各種“隨意買”“到處買”“過度賣”等喪失公共性的行政舉措，出現(xiàn)一些缺乏公共服務(wù)供給能力的社會(huì)組織承接公共服務(wù)，公共服務(wù)質(zhì)量不高，使公眾不僅質(zhì)疑政府和社會(huì)組織的服務(wù)供給能力，還大大降低了公民對(duì)于社會(huì)組織和政府的信任度。這種情況下，原本可以成為驅(qū)動(dòng)因素，助推政府實(shí)現(xiàn)服務(wù)外包的群眾力量，反而站到了政府和社會(huì)組織的對(duì)立面，成了阻礙公共服務(wù)外包活動(dòng)的制約因素。

更重要的是，不加甄選地進(jìn)行野蠻式推進(jìn)，使得社會(huì)公平公正的價(jià)值理念遭到極大的破壞。社會(huì)組織和市場(chǎng)主體受到自身存在的天然屬性的影響，許多情況下無法真正履行好服務(wù)公眾的任務(wù)，也難以真正自發(fā)地承擔(dān)起購買活動(dòng)中應(yīng)負(fù)的公共責(zé)任。所以，面對(duì)大范圍無差別的公共服務(wù)外包，如醫(yī)療、教育、體育、文化等社會(huì)基本公共服務(wù)都不同程度出現(xiàn)了缺失甚至普遍排他的問題。一旦這些保障公民基本生活、體現(xiàn)公民基本權(quán)利的服務(wù)要素成了一種需要依靠社會(huì)資源和經(jīng)濟(jì)實(shí)力來進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的稀缺要素，無疑會(huì)打破穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)，加劇社會(huì)矛盾，從根本上否定和剝奪政府作為公共部門的社會(huì)權(quán)威性、功能性和公共性，最終使實(shí)現(xiàn)政府購買公共服務(wù)的潛在社會(huì)要素轉(zhuǎn)向惡化發(fā)展。因此，政府購買公共服務(wù)的首要優(yōu)化方式，就是正確處理好政府的經(jīng)濟(jì)職能和政治職能的平衡關(guān)系，在確保政治職能發(fā)揮主導(dǎo)作用、公共責(zé)任沒有缺失的情況下，積極運(yùn)用多種經(jīng)濟(jì)手段，通過社會(huì)化市場(chǎng)化的運(yùn)作，真正提高社會(huì)福利，追求更高層次的社會(huì)公益。

（二）把握好主觀因素與客觀因素間相互調(diào)適的最大容量

政府購買公共服務(wù)涉及三大主體，即購買主體、承接主體和服務(wù)主體，這些都屬于購買過程中的主觀因素。而政府購買公共服務(wù)實(shí)施的事實(shí)依據(jù)是行政環(huán)境、社會(huì)背景、可配置資源等，執(zhí)行依據(jù)是購買流程、合同契約、法定權(quán)利義務(wù)關(guān)系等，這些要素構(gòu)成了政府購買公共服務(wù)的宏觀框架，也是購買過程的客觀因素。

所謂主客觀因素間的最大容量，就是在一定范圍和程度內(nèi)，主客觀因素形成一種互動(dòng)關(guān)系，客觀因素積極的變革會(huì)實(shí)現(xiàn)主觀因素的優(yōu)化發(fā)展，而成熟的主觀思想理念又會(huì)反作用于客觀基礎(chǔ)框架，促導(dǎo)其發(fā)展的健全，形成一種良性的演進(jìn)循環(huán)過程。如購買流程和法律依據(jù)的完善可以規(guī)范和引導(dǎo)政府的購買行為，這種制度化的體系框架，會(huì)極大地減弱政府及其部門人員由于個(gè)人主觀意識(shí)色彩而帶來的行政過失，同時(shí)潛移默化地影響行為主體的主觀思維，使其對(duì)政府購買公共服務(wù)的活動(dòng)有更加成熟和科學(xué)化的認(rèn)知理解。與此同時(shí)，政府及其工作人員積極主動(dòng)地更新自身的知識(shí)框架體系，做好思想觀念的調(diào)整工作，順應(yīng)行政轉(zhuǎn)型發(fā)展潮流，在具體的購買活動(dòng)中就能更加有序、高效，逐步克服實(shí)踐活動(dòng)中的問題和障礙，優(yōu)化完善基礎(chǔ)的客觀實(shí)施框架。

如果主客觀因素對(duì)于另一方過度介入主導(dǎo)，打破了另一方能夠承受和愿意接受的最大期望值，另一方就會(huì)呈現(xiàn)一種不適應(yīng)、排斥的反饋狀態(tài)，慢慢惡化為一種抵觸甚至是反抗的行為態(tài)度。所以，當(dāng)一方因素過度膨脹打破其與另一方的潛在合理性時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致雙方發(fā)展的失衡，難以達(dá)到預(yù)期的理想效果。例如，一般情況下，發(fā)達(dá)地區(qū)政府購買的體系模式理念等客觀因素較為成熟，往往超越了其他地區(qū)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展階段。如果其他地區(qū)不加選擇地奉行“拿來主義”，這種過度成熟化的客觀因素因違背了主客觀因素之間正常的發(fā)展規(guī)律，不一定能得到當(dāng)?shù)匦姓黧w的支持，也不一定適合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織的現(xiàn)階段發(fā)展水平，更有可能不符合公眾的利益需求。因此，不論是法律制度的完善還是購買流程、操作手段的更新，這些客觀因素的發(fā)展必須要符合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展的規(guī)律，循序漸進(jìn)，在實(shí)踐的探索中逐步健全。

（三）處理好政策引導(dǎo)和自主行政的關(guān)系

政策引導(dǎo)與自主行政就是上下級(jí)政府的行政關(guān)系。我國是一個(gè)集權(quán)型國家，采用基本的直線型行政管理組織體系。很多情況下，行政部署安排不僅要得到上級(jí)部門的批準(zhǔn)同意，還要接受上級(jí)部門行政計(jì)劃命令的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一安排。一般來說，行政命令和行政計(jì)劃執(zhí)行和體現(xiàn)的最基本方式就是公共政策，因此我國各地方對(duì)于中央政策的推崇程度和執(zhí)行力度都很大。究其根本原因是傳統(tǒng)行政體制下，地方政府受政策引導(dǎo)干擾過多，缺乏自主行政的能力和空間。我國幅員遼闊，大多數(shù)省市區(qū)劃行政面積較大，地方差異也較為明顯，宏觀政策往往只是中央政府對(duì)外界社會(huì)和下級(jí)政府釋放的一種信號(hào)，并不具有實(shí)際指導(dǎo)操作的意義，更多地需要地方政府強(qiáng)化自主行政決策能力，通過吸收和改變政策形式，使其內(nèi)涵和精髓得以更好地本土化。正確把握宏觀政策引導(dǎo)和地方自主行政的關(guān)系其實(shí)就是在防止地方政府因?yàn)闄?quán)力擴(kuò)張而可能造成行政失誤的同時(shí)，讓地方政府準(zhǔn)確定位時(shí)代前進(jìn)的方向，拿出變革和創(chuàng)新的勇氣，更好地服務(wù)和建設(shè)地方社會(huì)。

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