摘 要：長江流域跨界水污染難以治理的原因表面上看是流域水污染的無界性和碎片化的流域管理體制，其根源在于我國權(quán)威型環(huán)境治理模式中科層制運(yùn)行的異化。以“命令—服從”為中心的權(quán)威型環(huán)境治理模式在流域跨界水污染治理中凸顯了其困境。本文以長江流域水污染治理為視角，剖析權(quán)威型模式運(yùn)行下流域治理的困境，提出在流域治理中構(gòu)建政府主導(dǎo)下的協(xié)同共治模式更為有效。

關(guān)鍵詞：流域水污染;權(quán)威型模式;協(xié)同治理

中圖分類號(hào)：X52文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）08-0076-02

作者簡介：李婷（1995-），女，漢族，四川南充人，重慶大學(xué)，碩士生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

自20世紀(jì)90年代后，長江流域水污染問題逐漸突出，不僅影響到沿江群眾的生產(chǎn)生活，還給上下游各級(jí)政府治理流域水污染提出了難題——傳統(tǒng)分地區(qū)、分部門的環(huán)境管理體制在面臨具有整體性和污染外部性的的流域問題時(shí)顯得捉襟見肘。在我國流域水環(huán)境治理中，分割式的行政管理體制打破了流域水生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的完整性，造成流域內(nèi)政府間難以協(xié)調(diào)控制跨界水污染。從根本上說，我國流域治理還停留在傳統(tǒng)的權(quán)威型環(huán)境治理模式，在這種模式中，科層制運(yùn)行的異化減損了國家流域治理法律的實(shí)際效率和功能，阻斷了社會(huì)公眾與流域治理事務(wù)之間的關(guān)聯(lián)，使環(huán)境治理呈現(xiàn)出單向化和集權(quán)化的傾向，進(jìn)而造成流域上下游政府由于政府與政府間、政府與企業(yè)間利益博弈而導(dǎo)致跨界水污染治理低效的局面。

一、長江流域水污染協(xié)同治理的必要性

作為公共資源，水資源和水環(huán)境具有明顯的非排他使用性，單向的行政管制模式難以調(diào)動(dòng)各利益主體治污的積極性，造成了近些年來的水資源危機(jī)。在此背景下，2015年國務(wù)院發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》要求“堅(jiān)持政府與市場協(xié)同，堅(jiān)持全民參與，形成政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動(dòng)、公眾參與的水污染防治新機(jī)制”，2016年“十三五”規(guī)劃綱要提出“構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾合作共治的環(huán)境治理體系”，明確了企業(yè)和公眾治理主體的地位。對于長江而言，目前長江流域生態(tài)保護(hù)的理念和具體政策、規(guī)劃都已經(jīng)或即將具備，2017年國家相繼發(fā)布了《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》、《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)》、《關(guān)于全面推行河長制的意見》、《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃（2016-2020年）》。不管是按流域統(tǒng)一設(shè)置執(zhí)法和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還是流域環(huán)境治理實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，還是推進(jìn)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直改革，都在一定程度上有利于提高政府治理流域的效率。但這些政策說到底還是通過縱向上強(qiáng)化行政權(quán)的配置和運(yùn)行來加強(qiáng)流域治理，實(shí)踐中，由于橫向政府間缺乏統(tǒng)一穩(wěn)定的合作制度，很難確保流域內(nèi)各級(jí)地方政府間、政府與企業(yè)間協(xié)調(diào)行動(dòng)。故接下來有必要在長江流域治理中吸納社會(huì)共治理念，不斷完善流域法律政策體系，以政府主導(dǎo)構(gòu)建多元主體的協(xié)同治理模式，實(shí)現(xiàn)長江流域水資源和水環(huán)境的可持續(xù)供給。

二、流域跨界水污染治理模式之困境

（一）地方政府環(huán)境治理目標(biāo)異化

權(quán)威型治理模式與我國科層體制的運(yùn)行有關(guān)。受區(qū)域差異等因素的限制，國家不得不通過科層制將環(huán)境治理權(quán)下放，而地方政府可以根據(jù)本地資源情況因地適宜的進(jìn)行環(huán)境管制。近幾年來，我國仍然在提倡加強(qiáng)中央及地方政府對流域的治理，政府環(huán)境管制權(quán)有不斷擴(kuò)張的趨勢，但是政府權(quán)力卻沒有邊界，地方政府僅需要對由于嚴(yán)重的流域污染事故導(dǎo)致的社會(huì)不穩(wěn)定承擔(dān)政治責(zé)任而非法律責(zé)任，所以地方政府對環(huán)境治理一般持“不求有功但求無過”的態(tài)度。地方政府處于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保護(hù)環(huán)境等多元任務(wù)環(huán)境中，面對官員晉升或經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，基于權(quán)衡利益后往往會(huì)選擇對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)形成庇護(hù)，導(dǎo)致整個(gè)流域治理陷入市場和政府雙雙失靈的困境。因此，權(quán)威性環(huán)境治理模式下，地方政府“變通”或“懸置”環(huán)境法后形成的“新制度”導(dǎo)致流域環(huán)境治理目標(biāo)的懸置甚至異化。

（二）企業(yè)治污積極性不高

依據(jù)現(xiàn)行法律，水污染治理主要采取“命令—控制”模式對排污企業(yè)進(jìn)行規(guī)制?！端廴痉乐畏ā分杏嘘P(guān)排污企業(yè)的章節(jié)中，大半是帶有“禁止”“不得”和“應(yīng)當(dāng)”字眼的義務(wù)性法條。這種政府權(quán)力—企業(yè)義務(wù)的單向性的管制模式不僅體現(xiàn)了政府與企業(yè)之間權(quán)利義務(wù)的不對等，還給排污企業(yè)造成治污只會(huì)造成成本消耗而不會(huì)創(chuàng)造任何收益的印象，從而導(dǎo)致排污企業(yè)治污不積極，環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法困難重重。比如，《水污染防治法》第25條提出“建立監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機(jī)制，加強(qiáng)對水環(huán)境監(jiān)測的管理”。第24條提出“實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。但是卻沒有規(guī)定排污企業(yè)提供虛假信息的法律責(zé)任。作為排污主體，企業(yè)直接掌握比較真實(shí)的環(huán)境信息和治污技術(shù)。然而，作為理性經(jīng)濟(jì)人，出于治污成本和利潤衡量，他們往往不愿意向政府提供真實(shí)信息。這使得政府掌握的監(jiān)測數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，共享機(jī)制如同虛設(shè)導(dǎo)致決策失誤。

（三）水環(huán)境公益訴訟制度缺失導(dǎo)致司法監(jiān)督錯(cuò)位

公眾參與流域水污染治理中的不足導(dǎo)致水污染管制缺乏體制外的監(jiān)督力量。環(huán)境法合作原則主張公眾參與治理決策的整個(gè)過程。而作為審查水環(huán)境政策、政府環(huán)境行政行為最直接、最有效的渠道，環(huán)境司法由于水環(huán)境公益訴訟制度的缺失而變得監(jiān)督乏力?，F(xiàn)行《水污染防治法》僅規(guī)定了當(dāng)事人就水污染損害賠償糾紛可提起訴訟，但未規(guī)定水環(huán)境公益受到損害時(shí)法院如何處理。這種不合理的訴訟機(jī)制將水生態(tài)水環(huán)境在內(nèi)的的環(huán)境公益排除在外，不能及時(shí)有效的控制流域性水污染，弱化了司法的保障作用。因此，對于流域水污染問題，司法機(jī)關(guān)和環(huán)保團(tuán)體只能依靠環(huán)境民事公益訴訟制度，依法監(jiān)督企業(yè)等私主體的水污染行為。由于環(huán)境行政公益訴訟制度缺失，加之對流域水污染問題嚴(yán)重性的認(rèn)識(shí)不足，最應(yīng)接受審查的政府環(huán)境行政行為得以逃避監(jiān)督。司法監(jiān)督錯(cuò)位在一定程度上導(dǎo)致環(huán)境行政權(quán)力擴(kuò)張甚至被濫用，削弱了水污染管制的效力。

三、模式轉(zhuǎn)變：從科層管理到政府主導(dǎo)的協(xié)同治理模式

（一）完善聯(lián)防共治機(jī)制

流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治制度是“基于環(huán)境整體性、環(huán)境要素流動(dòng)性的特點(diǎn)，主動(dòng)克服行政管理的地域性、分割性而展開的制度設(shè)計(jì)”。2014年《環(huán)境保護(hù)法》概括性的規(guī)定了在流域內(nèi)進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)治，2017年《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》也指出“破解跨界生態(tài)破壞和環(huán)境污染的關(guān)鍵在于建立區(qū)域間聯(lián)防共治機(jī)制”。但事實(shí)上，我國一直是以各級(jí)人民政府及其水行政主管部門為主導(dǎo)，以流域管理機(jī)構(gòu)為輔助和補(bǔ)充、各行業(yè)部門共同管理防治的流域水污染治理格局，這種中央權(quán)威型管制模式致使流域聯(lián)防共治機(jī)制并沒有很好的建立和實(shí)施。從現(xiàn)有規(guī)劃制度看，《水法》規(guī)定了流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，《水污染防治法》規(guī)定了水污染防治規(guī)劃，兩者制定主體、規(guī)劃內(nèi)容不一致，也缺乏相互銜接;從現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)制度看，部門利益導(dǎo)向仍然較為明顯，而且整個(gè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系中缺乏以特定流域?yàn)閷ο笳归_的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì);從現(xiàn)有環(huán)評(píng)制度看，目前沿江各省市設(shè)立的環(huán)評(píng)機(jī)制和規(guī)制還不統(tǒng)一;從現(xiàn)有監(jiān)測制度看，水量與水質(zhì)監(jiān)測分屬水利系統(tǒng)和環(huán)保系統(tǒng)，監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，測量標(biāo)準(zhǔn)不一致、監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性存在問題。從現(xiàn)有執(zhí)法情況看，各地方政府部門執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)、尺度不統(tǒng)一，且沒有專門的流域水環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)。因此，有必要通過科學(xué)的流域立法，將五項(xiàng)統(tǒng)一的原則性規(guī)定轉(zhuǎn)化為具體機(jī)制，明確統(tǒng)一的水污染防治規(guī)劃、水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等重大事項(xiàng);明確和細(xì)化參與聯(lián)合防治各方的權(quán)利義務(wù)、磋商程序、協(xié)議效力、違約責(zé)任等內(nèi)容，使長江流域跨界環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)防制度能夠真正發(fā)揮實(shí)效。

（二）加強(qiáng)橫向政府間合作

與傳統(tǒng)命令—控制為主的科層管理模式不同，流域協(xié)同治理更加強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化以及治理主體間的溝通對話和平等協(xié)商，通過在利益沖突中相互妥協(xié)達(dá)成共識(shí)。在這過程中，需要法律作為工具激發(fā)政府主體參與流域治理的積極性、塑造各層級(jí)的協(xié)調(diào)合作平臺(tái)、確立協(xié)調(diào)合作規(guī)則和違約機(jī)制以規(guī)范協(xié)作行為。在區(qū)域合作方面，由于缺乏自上而下的法律授權(quán)，目前長江流域橫向政府間尚未形成權(quán)威穩(wěn)定的合作制度，開展的合作實(shí)踐一般僅限于聯(lián)席會(huì)議、簽訂宣言協(xié)議、組織聯(lián)合行動(dòng)等非正式非制度化的措施。因此，未來針對長江流域進(jìn)行綜合立法時(shí)可以對此開展制度創(chuàng)新，并做較為具體的、可操作的規(guī)范安排。就中央政府而言，作為整體利益代表的國務(wù)院及相關(guān)部門應(yīng)積極引導(dǎo)地方政府就跨域治理事務(wù)進(jìn)行協(xié)商，通過完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，為地方協(xié)商合作提供動(dòng)力。例如，在原環(huán)保部的牽頭下，安徽省、浙江省就新安江流域生態(tài)環(huán)境治理達(dá)成了生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議;取得了較好的示范效應(yīng)。

（三）改革傳統(tǒng)政績考核體系

為避免各地政府官員基于自身利益最大化而采取地方保護(hù)主義犧牲流域環(huán)境資源，必須使政府官員樹立科學(xué)的政績觀，完善現(xiàn)行官員政績考核體系，建立一套以環(huán)保考評(píng)指標(biāo)、綠色GDP指標(biāo)在內(nèi)的數(shù)字化、規(guī)范化的干部考核體系。只有打破以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為考核標(biāo)準(zhǔn)的格局，使環(huán)境問題成為足以決定官員命運(yùn)的重要砝碼，官員才能重視流域水污染問題，才能使當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展走上綠色可持續(xù)發(fā)展道路。此外，在績效考核中，常態(tài)化、規(guī)范化的問責(zé)機(jī)制應(yīng)納入績效考核指標(biāo)，尤其是出現(xiàn)重大環(huán)境污染事故時(shí)，要加強(qiáng)對地方領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)力度，必須追究其相關(guān)行政責(zé)任，而且應(yīng)當(dāng)終身追究。最后，要把地方政府官員的升遷考核與最近國家推行的“河長制”結(jié)合起來，由各地政府行政首長對轄區(qū)內(nèi)流域水污染治理績效直接負(fù)責(zé)，不僅能加強(qiáng)政府官員治理流域水污染的行政職責(zé)，還能激發(fā)各級(jí)地方政府主動(dòng)與相鄰政府協(xié)作治理的意愿，增強(qiáng)跨界水污染治理的協(xié)同效應(yīng)，以新的思路推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展。

四、結(jié)語

現(xiàn)行權(quán)威型環(huán)境治理模式已不足以應(yīng)對流域、大氣等公共資源問題，亟需推動(dòng)流域治理模式由權(quán)威性科層管理模式向協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變。不僅需要完善流域管理體制、加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法和監(jiān)管、約束地方保護(hù)主義行為，還需要鼓勵(lì)社會(huì)公眾力量的參與，這種參與可以是體制糾錯(cuò)層面的，還可以是資金技術(shù)層面的。通過政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，相信長江流域水污染這一公共事務(wù)可以得到有效治理。

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