董曉宇

[摘|菀猐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是健全現(xiàn)代社會治理格局的固本之策，而“多村一社區(qū)”農(nóng)村新型社區(qū)建設是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動城鄉(xiāng)公共服務均等化和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的具體實踐?！岸啻逡簧鐓^(qū)”型農(nóng)村社區(qū)公共服務供給模式是在實現(xiàn)“合村并居”的基礎上在社區(qū)層面選擇中心村建立社區(qū)服務中心以提高農(nóng)村公共服務供給水平的重要實踐。立足于山東省日照市莒縣A社區(qū)的實際調(diào)研情況，針對案例地區(qū)在具體的社區(qū)建設過程中出現(xiàn)的農(nóng)村社區(qū)管理結構不完善、服務供給體系形式化、服務專業(yè)化程度低等問題進行分析并提出相應的破解思路。

[關鍵詞]多村一社區(qū)；公共服務供給；社區(qū)管理

[中圖分類號] D638[文獻標識碼] A[文章編號] 1008-4479（2019）01-0079-10

一、問題的提出

中國作為一個發(fā)展中國家，人口基數(shù)大且農(nóng)村人口多，經(jīng)濟的發(fā)展與社會的治理基礎在基層，薄弱環(huán)節(jié)在農(nóng)村。而隨著新時代中國特色社會主義改革的不斷深入，新型農(nóng)村社區(qū)建設不斷加速。黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確了三農(nóng)問題是關系國計民生的根本性問題，2018年中央一號文件則從思想、原則、目標、做法等方面對鄉(xiāng)村振興做了具體的戰(zhàn)略規(guī)劃。為了促進農(nóng)村的快速轉型，我國從農(nóng)村社區(qū)改革的實際情況出發(fā)，積極開展新型農(nóng)村社區(qū)建設試點工作，創(chuàng)新農(nóng)村管理和發(fā)展機制，打破城鄉(xiāng)二元結構，推動城鄉(xiāng)公共服務均等化發(fā)展。在新農(nóng)村建設過程中出現(xiàn)了中心村與周邊相鄰幾個村莊組合的社區(qū)，即“多村一社區(qū)”[1]型農(nóng)村社區(qū)。這種新農(nóng)村建設模式覆蓋面廣泛，涉及的村莊公共服務轉型和調(diào)整問題較多，成為我國農(nóng)村基層治理研究的重要單位。

社區(qū)是社會的基礎治理單元，而社區(qū)治理的核心是滿足社區(qū)成員的公共需求，本質(zhì)上就是社區(qū)公共服務[2]。但是，多村合并使得傳統(tǒng)村落和建制村的服務功能消失，社區(qū)內(nèi)公共服務供給不均衡、公共服務轉化難等問題出現(xiàn)。因此，探討這種模式下的公共服務供給體系研究非常必要。當前學術界對于農(nóng)村社區(qū)的公共服務供給已經(jīng)比較豐富了，并得出了很多具有研究價值的結論。從服務供給主體上來看，汪杰貴等認為要鼓勵和引導私營企業(yè)和非政府組織供給農(nóng)村公共服務，實現(xiàn)供給模式多元化。[3]趙曼麗認為農(nóng)村公共服務的提供要從政府單一供給向多元供給轉變，新的供給主體參與進來，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務協(xié)同供給。[4]從服務供給方式來看，吳業(yè)苗認為要借鑒城市社區(qū)的公共服務理念和機制，以社區(qū)為公共平臺，整合各類服務資源，推進社區(qū)公共服務事業(yè)，讓居住在農(nóng)村同一區(qū)域內(nèi)的所有社會成員得到平等、良好的公共服務。[5]秦永超指出，實現(xiàn)公共服務的有效供給，積極推進勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務覆蓋到農(nóng)村社區(qū)。[6]在服務設施建設上，陳宇認為應建立穩(wěn)定的公共財政投入機制，與村莊的城市化相結合，建立以包含流動人口數(shù)量為標準的農(nóng)村社區(qū)設施建設和管理機制。[7]從居民的服務需求來看，唐鳴等認為要以居民需求為導向突出社區(qū)公共服務的有效供給。[8]何精華等認為，通過觀察和分析公共需求的變化，適時地提出和實施滿足農(nóng)民新需求的戰(zhàn)略，提高農(nóng)民的公共服務供給滿意度。[9]但這些研究也存在著一定的不足。從國家開始提出建設現(xiàn)代化新農(nóng)村到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，其政策和措施是面向全國范圍內(nèi)的農(nóng)村建設，大部分的學者是集中在宏觀層面上進行公共服務問題的分析，但是地方在實際運行這些政策時需要結合當?shù)氐膶嶋H情況進行適當?shù)恼{(diào)整，因此，針對各地公共服務供給的實踐過程分析存在的具體問題并提出針對性的解決措施具有重要的意義。

針對新型農(nóng)村社區(qū)的形成、建設和規(guī)模在各個地區(qū)存在的差異性問題，研究“多村一社區(qū)”建設的公共服務供給問題，需要結合具體案例對社區(qū)建設的實際情況進行分析。2013年12月A社區(qū)正式建立，成為莒縣新農(nóng)村社區(qū)建設和集體產(chǎn)權改革的試點。A社區(qū)的建設打破原有的按照行政村管轄的模式，7個行政村取消了村委會轉型成為自然村，保留村黨支部，在社區(qū)層面上建立了社區(qū)黨委、社區(qū)居委會以及其他群團組織，將各個村莊的管理上提到社區(qū)。居民按居住地劃歸相關社區(qū)管理，社區(qū)的社會管理責任由街道居委會負責，按“核定項目、統(tǒng)一標準”的原則，街道將原由村承擔的各項公共服務逐項分類清理、調(diào)整，社區(qū)行政及公共服務開支全部由財政承擔，將41項公共服務供給下沉到社區(qū)層面，理順了社區(qū)公共服務承擔主體，促進了城鄉(xiāng)社會管理一體化。同時，A社區(qū)在建設過程中，對合并村莊進行舊房改造，縮小城鄉(xiāng)生活差距，改善居民的生活水平。從社區(qū)建設的地理條件來看，這7個自然村都是縣城的城中村，其中作為社區(qū)中心村的B村更是靠近縣城中心，屬于城中村，在合并的7個村中經(jīng)濟實力最強且處于7個村莊的中間位置，地理位置優(yōu)越，流動人口多，常住人口達4000多人。A社區(qū)服務中心所用的辦公樓是B村在2004年建造的，從地理位置上建立起A社區(qū)公共服務供給與事務管理由核心輻射到四周的整體布局。因此，相對于一般的社區(qū)來說，A社區(qū)擁有更多的資源優(yōu)勢和條件去推動社區(qū)建設。

本文在研究前人的理論經(jīng)驗的基礎之上，基于日照市莒縣A社區(qū)典型案例，探討如何在“多村一社區(qū)”型農(nóng)村新社區(qū)建設中，完善村莊的管理及服務體系，采取有效措施將村莊原有管理組織的職能和公共服務的功能進行有效轉化，滿足村民在社區(qū)層面的公共服務供給需求，形成具有自身特色的新農(nóng)村社區(qū)服務發(fā)展規(guī)劃，對公共服務供給存在的問題進行分析并提出對策與建議。

二、“多村一社區(qū)”型農(nóng)村新社區(qū)公共服務供給實踐

黨的十九大明確提出了“鄉(xiāng)村振興”的重大戰(zhàn)略，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化和鄉(xiāng)村治理體系更加完善。新時期，在農(nóng)村社區(qū)建設的背景下，莒縣逐步實現(xiàn)撤村設社區(qū)，絕大多數(shù)行政村和村民委員會按規(guī)定撤銷，行政村變?yōu)樽匀淮?，社區(qū)成為農(nóng)村管理服務的實體和基本單元。

（一）村莊事務管理上提到農(nóng)村新型社區(qū)

隨著社會開放和人口流動加速，我國農(nóng)村社會愈加重視公共服務的需要，亟需打造全新的基層管理與服務平臺。莒縣在推進案例社區(qū)建設中取消了行政村建制，取消村委會，將村莊的管理上提到社區(qū)層面，促進社區(qū)組織體系的構建。

1.構建以社區(qū)為核心、村莊為單位、小組為分支的網(wǎng)格管理體系

網(wǎng)格化管理是在不改變原來的社區(qū)（村）區(qū)劃的前提下，力圖填補原來基層社會管理與服務的“空白地帶”，因地制宜地從社區(qū)（村）的管轄范圍、分布特點、人口數(shù)量、居住集散程度、群眾生產(chǎn)生活習慣等特征出發(fā)來設計網(wǎng)格。[10]

2014年A社區(qū)在“聯(lián)系群眾網(wǎng)格化、服務群眾精細化、黨群活動常態(tài)化”的社區(qū)黨組織建設指導意見下，其下轄的7個村取消了村委會，保留村黨支部，社區(qū)黨委經(jīng)過黨員投票選舉，產(chǎn)生社區(qū)書記及黨委成員5名，社區(qū)黨委副書記由街道黨委下派脫產(chǎn)干部擔任；社區(qū)居委會主任由社區(qū)書記兼任，由村民選舉產(chǎn)生7名社區(qū)居委委員，即A社區(qū)下轄的7個村，每個村各選出一名社區(qū)居委委員。在社區(qū)層面上建立了社區(qū)黨委、社區(qū)居委會以及其他群團組織。在社區(qū)居委會下設7個社區(qū)網(wǎng)格，以各自然村選舉產(chǎn)生的社區(qū)居委委員作為聯(lián)系村民的橋梁和紐帶，以7個自然村作為社區(qū)網(wǎng)格管理的下一層，在自然村下又根據(jù)人口分為若干個村民小組，每個村民小組設村民小組長1名和成員2名，由社區(qū)居民委員會成員召集本小組村民會議推選產(chǎn)生，3人為所在村民小組的村民代表。同時，設立自然村議事組織，設立自然村“三長”會議，即村民小組長、黨小組長、“黨群聯(lián)組”組長會議。至此，形成一種社區(qū)黨總支、社區(qū)居委會、自然村黨支部、村民小組、村民的網(wǎng)格化管理格局。具體組織結構如下圖：

A社區(qū)網(wǎng)格化體系將村莊事務管理具體化、精細化，形成一套以社區(qū)為核心，社區(qū)組織成員為依托，村莊為單位，小組為分支的規(guī)范管理流程，通過逐層遞進的網(wǎng)格模式將社區(qū)管理變被動為主動。由各村選出的社區(qū)居委會代表在負責社區(qū)層面的工作的同時還負責一個區(qū)域的工作，將管理與責任具體到每個成員。作為體系分支的村民小組能夠更近距離的聯(lián)系村民，并將村民管理問題向社區(qū)層面反映，改變社區(qū)治理覆蓋面小的現(xiàn)狀，促進由單一向協(xié)同管理的轉變，實現(xiàn)村莊管理具體化。另外，這種管理方式還實現(xiàn)了公共服務與民間服務的有效整合。具體來說，在社區(qū)服務大廳實現(xiàn)公共服務集中供給的同時設置了群團組織和特色民間組織，由社區(qū)委員會成員專門負責，聯(lián)系村民并提供民間服務，實現(xiàn)了7個村莊資源和服務的有效整合，利用社區(qū)層面的資金和管理團隊達到更好的服務供給效果。網(wǎng)格的管理結構使社區(qū)建設更加精細化，幫助建立全面的服務平臺，滿足村民的服務需求，讓村民能夠更近距離的享受到便利的服務，促進社區(qū)范圍內(nèi)的服務供給的無縫隙銜接。

2.實現(xiàn)村莊干部重新配備與職能轉型

我國傳統(tǒng)的農(nóng)村實行的是“縣政府—鎮(zhèn)政府—村委會”的管理結構，村莊的管理主要依靠的是“村兩委”，即村黨支部和村委會，各村莊干部在3到7人。其主要職能是，協(xié)助上級單位完成各項任務，實現(xiàn)村民自治，表達村民利益。而“多村一社區(qū)”建設過程中，在多個建制村基礎上設置社區(qū)，建立社區(qū)服務組織和社區(qū)黨總支，兩個組織交叉任職，社區(qū)服務組織是為服務農(nóng)民的平臺，主要承接社區(qū)行政事務和社區(qū)公共服務。[11]村莊干部的工作方式由原來的干部包辦的管理型向為優(yōu)化管理的服務型轉變，更加注重群眾的服務質(zhì)量供給。

原則上，社區(qū)居委會成員在社區(qū)統(tǒng)一分配管理下，每人負責社區(qū)治理的某一項工作，如社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、社區(qū)維穩(wěn)、社區(qū)衛(wèi)生環(huán)保、社區(qū)辦公室、社區(qū)財務、社區(qū)服務大廳、信訪等各項工作。同時，社區(qū)居委會成員大多是各自然村的支部書記，所以也具體負責某個自然村的整體工作，可以是原行政村的，也可以是其他自然村的。在對S村書記的訪談中，他提到：“L書記負責社區(qū)全面工作，S書記負責社區(qū)日常工作和黨委開會，其實就是我們社區(qū)第一人負責全面工作。我們這些成員呢，Z委員負責下邊辦公室，W委員負責社區(qū)大廳，我負責社區(qū)維穩(wěn)，L委員負責會計那一塊，還有負責計劃生育這一塊的?！睆脑L談中可以看出，A社區(qū)在保留了原村支部書記的基礎上，他們的職能由村級自治事務管理轉向負責社區(qū)層面的某一項工作以及某個自然村的整體工作。村莊干部實現(xiàn)向社區(qū)干部的轉變，同時依舊全面把控村莊內(nèi)的管理事務，并將情況及時反饋到社區(qū)層面，使得村莊事務管理上提到社區(qū)層面，社區(qū)干部將村莊事務上提到社區(qū)層面進行綜合處理，全面掌握老百姓的情況，及時了解他們的需求，為村民提供高效率、高水平的公共服務，構建社區(qū)層面上的基層服務型黨組織，實現(xiàn)村莊治理向社區(qū)治理的結構性轉變。經(jīng)過不斷的完善和發(fā)展，A社區(qū)建立了以社區(qū)黨組織為核心、自治組織為主體、群團組織為紐帶、社會組織和經(jīng)濟組織為補充的農(nóng)村社區(qū)組織體系。

（二）構建社區(qū)綜合服務中心實現(xiàn)公共服務下沉

改革開放以來，社會流動不斷加快，黨和國家越來越重視權力下放及保障公民自治權利的實現(xiàn)與維護。通過基層政府的權力下放，將部分權利下放至社區(qū)層面，實現(xiàn)農(nóng)民在社區(qū)層面享受國家提供的基本公共服務。

1.社區(qū)綜合服務中心建設

從現(xiàn)有的城鄉(xiāng)社區(qū)服務中心建設經(jīng)驗看，農(nóng)村社區(qū)服務中心是一個能夠直接進入農(nóng)村基層并惠及每個人的農(nóng)村社會管理和公共服務的平臺和載體，成為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的“突破口”。[12]因此，社區(qū)服務中心的建立與完善是社區(qū)管理有序進行和服務質(zhì)量提升的重要保證。

農(nóng)村新型社區(qū)建設過程中，各地普遍建立社區(qū)服務中心并實行“一站式”服務，包括：醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、社會救助、司法調(diào)解、計劃生育等公共服務。[13]A社區(qū)成立時，將B村設立為中心村并建立社區(qū)服務中心，對社區(qū)內(nèi)的各種公共服務資源進行有效整合，幫助促進非中心村服務供給逐步向中心村的服務水平看齊，保持社區(qū)層面公共服務供給的均衡性。社區(qū)服務中心的建立使得很多工作人員進入社區(qū)工作，幫助提高社區(qū)內(nèi)的村民參與社區(qū)公共服務活動的積極性。社區(qū)服務中心也是綜合性文化中心，并配有醫(yī)務室及警務室。在社區(qū)內(nèi)按照能夠提供的服務類別分設多個服務辦公室，為社區(qū)各方面服務的開展提供了專門的辦公場所。為了完善公共服務網(wǎng)絡，針對村民日常生活需要和服務需求設置不同的服務室，其內(nèi)容包括人口衛(wèi)生、道德素質(zhì)、法律維權、經(jīng)濟建設、文化娛樂、志愿服務等各個方面。為村民的需求提供多方面、全覆蓋的服務場所，幫助提高公共服務可及性。另外，針對不同的群體，建立了具有針對性的活動場所，擴大了社區(qū)服務參與人群，實現(xiàn)了公共服務供給多樣化。與此同時，社區(qū)服務中心專門針對安全、衛(wèi)生等方面成立了領導小組，時刻把控社區(qū)的衛(wèi)生與安全，實現(xiàn)全方位的社區(qū)管理。社區(qū)服務中心的建立，將政府公共服務下沉到社區(qū)層面，在社區(qū)設置全方位的服務功能，并針對服務功能做了對應的場所設置，為多角度的公共服務供給提供了結構性基礎，提高了村民對于公共服務的可及性，實現(xiàn)公共服務供給的精細化。下表為A社區(qū)綜合服務中心的設施建設分類情況：

2.社區(qū)人員結構及服務流程

社區(qū)處在整個社會結構的底層，社區(qū)工作人員直接面對社會的基本矛盾，承擔著較為繁重的工作，是政策執(zhí)行的最終落實人。[14]因此，在建立社區(qū)公共服務體系的過程中，社區(qū)工作人員的工作安排和服務流程的制定與執(zhí)行是關鍵的環(huán)節(jié)，直接關系到社區(qū)公共服務供給的質(zhì)量和有效性，能夠提升社區(qū)服務的專業(yè)化，形成穩(wěn)定的服務秩序，提高服務辦理效率。

社區(qū)工作人員主要分為辦公室工作人員及服務中心工作人員。一方面，社區(qū)辦公室工作人員以社區(qū)黨委和居委成員為領導，不僅分設7個自然村的辦公室，也依據(jù)不同服務類型配有具體工作人員。這類工作人員除了社區(qū)副書記是上級黨委下派人員，其他社區(qū)領導成員都是選舉產(chǎn)生，每個村選舉一名村支部書記作為社區(qū)黨委及居委會成員。另一方面，服務大廳工作人員由街道黨委聘任選派，社區(qū)服務中心配有7名人員（無大學生招聘）。所有社區(qū)工作人員按照社區(qū)值班表進行輪流坐班，每天一名值班領導加三名值班成員，值班領導為社區(qū)兩委成員，坐班人員在工作時間負責接待上訪、了解情況、蓋章及協(xié)調(diào)解決等問題的處理，但是工作量較小，他們之間并沒有明確的分工。

從規(guī)章制度層面看社區(qū)服務中心可以辦理的服務事項頗多，從整體來看，社區(qū)服務中心辦理服務事項分為即辦事項和非即辦事項。具體而言，社區(qū)即辦事項，由社區(qū)工作人員及時當場辦理，如就業(yè)登記、創(chuàng)業(yè)項目推薦等，非即辦事項分為規(guī)定能辦和不能辦理的，按分類有效處理，如小額擔保貸款申請及補貼、離校未就業(yè)高校畢業(yè)生登記、養(yǎng)老保險參保登記及費用繳費等。凡是不能直接提供服務的事項，村民將辦理所需材料交到社區(qū)，由社區(qū)工作人員代為辦理，辦理完后聯(lián)系當事人領取資料，甚至村民的存款取款需求也可以由社區(qū)工作人員代辦。詳細流程見圖2。

（三）培育和發(fā)揮民間組織的社區(qū)服務力量

當前，農(nóng)村社區(qū)服務類社會組織的快速發(fā)展，能夠緩解農(nóng)村社區(qū)公共服務的供需矛盾，維護農(nóng)村社區(qū)和諧穩(wěn)定。[15]A社區(qū)在建設過程中，不僅建立社區(qū)服務中心以實現(xiàn)社區(qū)公共服務的有效供給，而且注重發(fā)展群團組織，實現(xiàn)民間服務的協(xié)同供給。具體的群團組織是網(wǎng)格管理體系中的一部分，由社區(qū)兩委成員具體負責，提供四德建設、消防安全、紅白理事等民間服務，是對村莊管理和建設的重要補充。比如：具有代表性的紅白理事會，社區(qū)層面成立總的紅白理事會，社區(qū)書記擔任會長，在各個村莊下設理事，由各個自然村的紅白理事會會長擔任，由社區(qū)總管七個自然村的紅白理事會。這些群團組織的功能就在于將社區(qū)內(nèi)各個村莊的共同事務進行整合，統(tǒng)一規(guī)劃到一起進行處理，并對辦事規(guī)模進行限定，防止不良風氣的產(chǎn)生。另外，A社區(qū)在民間服務建設上還專門設置了具有特色的“六支隊伍”，這六支隊伍由村民自愿組成，涉及到文體娛樂、管理服務、道德建設等多個方面，只要村民感興趣，就可以參與到這些隊伍中，豐富村民的日常生活。同時，社區(qū)服務中心的文體設施向村民免費開放，激勵村民將這些隊伍發(fā)展壯大，更好的滿足了村民的精神文化需求，實現(xiàn)社區(qū)層面引導并建立以村民為主體的民間服務建設模式，提升社區(qū)內(nèi)的民間服務力量。具體情況如表2。

從具體實踐情況看，A社區(qū)在公共服務建設上做了比較充分的工作，將村莊管理和政府公共服務實現(xiàn)了上提下沉，建立系統(tǒng)化的網(wǎng)格管理體系，打破了各個村莊之間的管理界限，把社區(qū)干部和村民之間聯(lián)系起來，實現(xiàn)村莊管理的精細化和全面化。在社區(qū)服務中心建立完備的服務設施并充分發(fā)揮群團組織的作用，將社區(qū)公共服務與民間服務相結合，滿足了村民各方面的服務需求，實現(xiàn)社區(qū)化的服務全方位供給。

三、農(nóng)村新型社區(qū)公共服務建設過程中存在的問題

農(nóng)村社區(qū)建設經(jīng)歷十年之后，我們發(fā)現(xiàn)實踐中的農(nóng)村社區(qū)建設形態(tài)及效果與國家政策目標中的理想農(nóng)村社區(qū)仍然存在較大差距，甚至有些方面偏離了政策初衷。A社區(qū)建立社區(qū)綜合服務中心，為公共服務供給和社區(qū)資源的有效配置提供了一個平臺，打破了公共服務供給的城鄉(xiāng)二元結構。但是現(xiàn)階段，社區(qū)的公共服務建設還處于初級階段，在很多方面的發(fā)展并不成熟，社區(qū)中的公共服務供給建設存在著一些問題。

（一）農(nóng)村社區(qū)的管理服務結構不適應現(xiàn)實需要

我國農(nóng)村社區(qū)建設一方面是適應現(xiàn)階段經(jīng)濟和政治發(fā)展需要，推動城鄉(xiāng)一體化，促進農(nóng)村的發(fā)展與轉型，另一方面，社區(qū)建設也是政府自上而下的推動。雖然國家對農(nóng)村社區(qū)建設出臺了很多的指導性文件，但是，對于村莊向社區(qū)過渡過程中具體的管理體制和服務方式?jīng)]有明確的規(guī)定。農(nóng)村社區(qū)組織管理延續(xù)傳統(tǒng)的自上而下的管理模式，社區(qū)組織缺乏活力性自治，不能充分發(fā)揮公共服務供給的功能。

對于社區(qū)領導干部來說，村莊合并后農(nóng)村社區(qū)管理范圍擴大、不同群體的利益訴求使他們面對村務“有心無力”，只能忙于自上而下的“政務”。[16]村莊的日常管理還是依靠各村的村支部書記，社區(qū)工作人員對于村莊具體的情況和群眾的服務需求并不了解，管理與服務工作完成得并不理想。對S書記訪談時，他表示道，“真正到了調(diào)解的時候，他們調(diào)解不了，還是要主職干部調(diào)解。他們沒有這份責任，不往心里去。”從村民的角度看，他們在社區(qū)層面的服務解決意識比較淡薄，對村干部更加的熟悉與信任，已經(jīng)習慣性的有事情找村干部，村干部對于村莊情況也更加了解，各方面的問題還是村干部去協(xié)調(diào)和解決。村莊合并雖然穿上“多村一社區(qū)”的衣服，其管理方式及服務方式還是原來行政村的管理模式，村民對于社區(qū)層面的服務與治理沒有很大積極性。社區(qū)組織行政化色彩嚴重，工作內(nèi)容日益“膨脹”，負擔不斷加重，社區(qū)治理與服務供給的自主性受到了限制。另外，社區(qū)干部大部分是由村莊干部專任，對于如何做好社區(qū)層面上的管理與服務方面知道的比較少，不能適應社區(qū)服務的工作需求，并且在網(wǎng)格化管理下，網(wǎng)格中的人員身份存在重疊，對于村莊的作用力有一定限制。再加上村民對于社區(qū)公共服務職能了解較少，缺乏與社區(qū)層面的服務互動性，造成管理服務結構不適應現(xiàn)實需要，不利于村民與社區(qū)之間的互動和公共服務供給體系的完善。

（二）多樣化服務供給體系的運行存在形式化現(xiàn)象

農(nóng)村社區(qū)服務中心與城市社區(qū)服務中心一樣，承載著國家在基層社會治理的三大功能：參與社會管理、維護社會穩(wěn)定、推進民生建設。[12]因此，在進行農(nóng)村新型社區(qū)建設的過程中，社區(qū)服務中心是非常重要的環(huán)節(jié)，關系到社區(qū)層面服務供給的質(zhì)量和水平。A社區(qū)以社區(qū)服務中心為平臺，將政府性公共服務全部下沉到農(nóng)村社區(qū)，并且政府的很多材料的審批工作也放權基層，實現(xiàn)社區(qū)綜合服務中心統(tǒng)一辦理。

社區(qū)服務中心在實際運行過程中存在著不成熟的方面。在社區(qū)服務中心建設的文件中提到放權基層以及實現(xiàn)41項服務下放，在具體的社區(qū)服務過程中，社區(qū)提供的公共服務并沒有文件下放的那么多，實際意義上的放權并沒有實現(xiàn)，社區(qū)層面對于公共服務供給是有權力的，但是這些權力是受到黨委的監(jiān)督的。在社區(qū)層面上將各個村子的公章等收歸社區(qū)統(tǒng)一管理，但是社區(qū)工作人員對于各類公章的具體作用并不了解，村民很少直接到社區(qū)服務中心蓋章，而是通過村里的小組長或者會計開具證明，經(jīng)過村支部書記簽字之后才去社區(qū)蓋章。對于社區(qū)服務中心設置的各類辦公室以及活動場所，實際作用基本沒有發(fā)揮，社區(qū)真正能提供的服務主要有社區(qū)體檢、法律咨詢及援助、紅白理事、村民辦理戶口、黨員活動等。對于像文娛活動這樣的村民生活服務上的需求，村民還是回歸到各自的村里，利用村里的文化廣場、生活娛樂中心等來滿足需求。社區(qū)內(nèi)設置的這些公共設施僅僅是按照政府要求必須要具備的公共服務條件，目的是為了應對政府對于社區(qū)建設的檢查，實際使用很少。這種為了應對上級檢查而做出形式化現(xiàn)象在社區(qū)建設方面非常普遍，村民在真正意義上并沒有享受到社區(qū)層面完善的公共服務，沒有實現(xiàn)社區(qū)服務中心與村民之間的良性互動，村民的公共服務供給在一定程度上受到了限制，形式化色彩嚴重。

（三）社區(qū)人員專業(yè)化能力弱造成服務供給可及性低

從目前的農(nóng)村社區(qū)工作人員的結構來看，總體受教育水平偏低，缺乏對應的專業(yè)服務技能。[17]社區(qū)工作人員的專業(yè)能力水平低直接影響到村民對于服務供給的可及性，村民對于公共服務供給的滿意度不高，使得社區(qū)服務中心不能充分發(fā)揮作用。對于A社區(qū)來說，社區(qū)服務中心配備7名工作人員，職責以為社區(qū)居民提供服務為主。在通過與S書記的交談中了解到：這七個人有兩個是退伍士兵，有一個是合同工，還有一個是以前照顧高干的人員，其余都是臨時工。對于工作分工上，了解到“在我們這個社區(qū)，沒有大的工作量，基本以服務為主，就是在這蓋章、卡戳。他們也沒有明確的分工，就是懂的編編材料，上上表格，不會材料的就打掃打掃衛(wèi)生?！睆膶嶋H調(diào)研的情況來看，社區(qū)服務中心一天內(nèi)很少有村民來辦理服務事項，社區(qū)人員工作量很少，主要包括：編寫材料、制作表格、蓋章等簡單的工作，空閑時間比較多，容易出現(xiàn)怠慢懶散的情況，導致公共服務供給效率低下，不能真正發(fā)揮社區(qū)綜合服務中心的供給職能。而坐班的工作人員大部分屬于臨時工，并不具備專業(yè)的服務供給知識與能力，針對具體的一項公共服務不能夠給予村民專業(yè)性的服務指導，僅僅按照規(guī)章制度和具體流程展開，服務過程流于形式，很難全面滿足村民對于日常生活的服務需求。從工作人員的薪酬待遇上看，社區(qū)服務中心的工作人員的工資很低，在800到1200左右，這樣就造成了工作人員的服務積極性不高，擁有專業(yè)服務能力的人也不會選擇到社區(qū)服務中心工作，并且社區(qū)內(nèi)不存在大學生招聘上崗的情況，這樣就直接隔絕了專業(yè)服務人才的引進。在這樣的情況下，社區(qū)服務對于村民的供給可及性就很低，嚴重影響著社區(qū)公共服務的供給水平。

農(nóng)村社區(qū)建設在探索中不斷發(fā)展，因此在實踐過程中必然會出現(xiàn)不同類型的問題，A社區(qū)出現(xiàn)的農(nóng)村社區(qū)管理服務結構不適應現(xiàn)實需要、服務供給體系形式化、服務專業(yè)化程度低的問題是農(nóng)村社區(qū)建設不充分的具體表現(xiàn)，是完善公共服務供給過程中的障礙。因此，不同的問題要結合社區(qū)層面的實際情況，實事求是的進行分析并提出針對性的解決方案。

四、農(nóng)村新型社區(qū)公共服務供給存在問題的破解思路

新時期，為了縮小城鄉(xiāng)差距，全面建設小康社會，國家越來越重視對于農(nóng)村的建設。相對于城市的社區(qū)管理和服務供給，傳統(tǒng)的村莊結構被打破，建制村和傳統(tǒng)村落的治理和服務功能逐漸消失，農(nóng)村傳統(tǒng)文化衰落，農(nóng)村社區(qū)的服務建設滯后。因此，要以加強社區(qū)服務建設為起點，重新建立完備的管理模式和服務體系。根據(jù)各地的實際情況分析問題，采取對應的措施以解決村莊轉型中的矛盾，建立符合自身特點的公共服務體系，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務有效供給。

（一）構建黨領導下的多元主體參與的新型農(nóng)村社區(qū)服務體系

在新型農(nóng)村社區(qū)建設過程中，著力加強社區(qū)對于村民的基本公共服務供給的重要環(huán)節(jié)。而隨著我國政治、經(jīng)濟體制的變革及發(fā)展，構建一套科學、有效的社區(qū)服務治理體系，保證社區(qū)服務資源的有效利用是我國亟待解決的問題。[18]傳統(tǒng)的以管理為核心的社區(qū)治理格局容易造成社區(qū)工作內(nèi)容“膨脹”，需要建立一種以服務為核心的創(chuàng)新型社區(qū)服務體系，實現(xiàn)社區(qū)管理的多元主體參與，加強服務供給監(jiān)督，解決社區(qū)面臨的突出問題。黨的領導是農(nóng)村工作的關鍵，在新型農(nóng)村社區(qū)建設過程中，要在黨的領導前提下，保證政府基本財政投入的條件下，把社區(qū)建設與服務供給同市場化、社會化相結合，將一些社區(qū)事務以及村莊的公益性服務轉讓出來，充分利用民間組織、志愿組織以及非政府組織的優(yōu)勢和資源，明確分工，通過契約、合同等方式將部分服務交給社會組織等來承擔，將社區(qū)資源與社會資源有效整合，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)供給的多方參與，保證社區(qū)各個社會層面需求的釋放和表達，實現(xiàn)參與主體的多元化和服務資源的多樣性，在降低成本的同時提高公共服務供給效率。從村民的角度出發(fā)，村民不是單純的服務接受者，而是服務的積極參與者，因此，社區(qū)服務建設要拓展村民需求表達渠道，保證社區(qū)干部全面掌握老百姓的具體情況，及時了解他們的服務需求，擺脫村莊管理與服務供給始終依靠村干部的局面，激發(fā)村民的參與積極性。在此基礎上，將社區(qū)黨組織、基層自治組織、社會組織和村民等主體相互聯(lián)系，保證在社區(qū)層面能夠有多個服務參與主體對于社區(qū)公共服務供給和管理的監(jiān)督和制約，提高社區(qū)基本服務供給的有效性，構建多元主體參與的服務治理新格局，改變管理服務結構不適應現(xiàn)實需要的問題。

（二）建設村社結合、多層次的公共服務供給結構

完善社區(qū)服務供給就是為了能夠滿足村民日常生活的各種需求，提高服務供給效率，縮小城鄉(xiāng)差距。而社區(qū)公共服務供給失效究其原因還是社區(qū)公共服務定位不準確，村民對于服務的可及性和可得性差。相對于社區(qū)層面的服務需求，村民更愿意在自己的村莊開展一些生活類和休閑娛樂類等的服務項目，因此，可以將社區(qū)與村莊兩種層級相結合，定期將公共服務下放到村莊進行供給，結合各個村莊的具體情況，發(fā)揮中心村社區(qū)服務中心的優(yōu)勢，在各個非中心村建立小型服務點，整合利用各個村莊的資源進行服務供給，輻射帶動非中心村供給水平的提升，緩解社區(qū)服務供給不均衡的情況，村民更方便、更直接的享受公共服務。農(nóng)民需求的表達直接影響到公共服務的有效性，因此，農(nóng)村基本公共服務供給體系的完善，需要在準確把握農(nóng)民需求的基礎上，區(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌規(guī)劃，分地區(qū)、分階段逐次解決。[19]“多村一社區(qū)”由于是多個村莊合并，因此內(nèi)部結構與需求具有復雜性和多樣性的特點。不能只是針對不同的村民服務群體單純的建立活動場所，如果僅僅在社區(qū)服務中心設置一些形式化的服務項目，村民不能直接的享受到這些服務的同時還造成了公共資源的浪費。社區(qū)服務供給要全方位的考慮村民多層次的服務需求，分析不同村民群體間服務差異性，將不同群體的服務供給再細化，并配有專業(yè)的管理人員對不同類別的服務場所和服務設施進行管理，吸引村民進入社區(qū)服務中心的活動場所，為社區(qū)不同類型的群體提供專業(yè)化、系統(tǒng)化、多元化、個性化的服務，解決服務有效性差的問題。在社區(qū)與村莊資源有效整合的基礎上，充分認識村民的層次性服務需求，將社區(qū)服務中心配備的服務設施和場所進行合理分類并充分利用起來，構建村社結合、多層次全方位的服務供給結構。

（三）優(yōu)化以人員專職兼職相結合的社區(qū)服務隊伍

農(nóng)村社區(qū)服務中心是社區(qū)服務供給的重要平臺，為村民提供多元化的服務，提升農(nóng)民享受公共服務的質(zhì)與量。[7]因此，社區(qū)服務中心的工作人員就在服務供給中發(fā)揮著重要的作用，直接影響到社區(qū)的服務質(zhì)量。當前農(nóng)村社區(qū)服務人員整體能力不足，專業(yè)型人才缺乏是普遍現(xiàn)狀，需要從多主體、多角度去解決問題。社區(qū)應該組織工作人員開展具有針對性的專業(yè)服務技能培訓，明確自身服務職能，在培訓中學會各項服務需要具備的知識與能力，并提高專業(yè)技能素養(yǎng)。同時，要培養(yǎng)工作人員優(yōu)秀的社會工作價值觀，培養(yǎng)他們的奉獻精神和認真負責的工作作風，端正工作態(tài)度，保證他們在工作中做到愛崗敬業(yè)。針對社區(qū)工作人員工作態(tài)度懶散的問題，政府或者社區(qū)組織要制定具體的規(guī)則制度，加強社區(qū)工作人員的工作質(zhì)量監(jiān)督，實行明確的獎罰制度，保證村民在社區(qū)服務中心能夠獲得高效率的公共服務辦理，提高公共服務的可及性。2011年，中央發(fā)布了《關于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設的意見》提出：培養(yǎng)一支高素質(zhì)的社會工作專業(yè)人才隊伍，為加強和創(chuàng)新社會管理提供有力的人才支撐。因此，在促進專業(yè)性和技術性的培養(yǎng)的基礎之上，要高度重視優(yōu)化社區(qū)服務隊伍結構，要加強社區(qū)服務中心的人才引進，積極招聘專業(yè)的優(yōu)秀人才，政府要為他們提供良好的工作條件，制定良好的工資以及獎勵制度，根據(jù)具體的社區(qū)服務項目在不同程度上為他們提供合理的支持和幫助，吸引更多的專業(yè)型服務人才加入到農(nóng)村社區(qū)建設中，為村民提供更富有針對性和專業(yè)性的服務，促進社區(qū)服務隊伍向高水平的方向發(fā)展。社區(qū)工作人員服務能力提高與專業(yè)人才引進共同推進，實現(xiàn)專職與兼職相結合，保證服務隊伍結構優(yōu)化，切實提高社區(qū)服務供給的質(zhì)量。

總體來說，當前我國農(nóng)村社區(qū)改革建設進入快速發(fā)展階段，傳統(tǒng)村莊模式被新型社區(qū)模式替代，各個地區(qū)在村莊建設的探索和建設階段勢必會出現(xiàn)一些問題，而村民作為村莊的主體，必須要時刻保障他們能夠享受到應有的公共服務，滿足村民的日常服務需求，要根據(jù)各地區(qū)的實際情況建立合適的公共服務體系，實現(xiàn)公共服務的有效供給。在整個社區(qū)建設過程中采取針對性的措施解決出現(xiàn)的具體問題，把握好社區(qū)、村莊和村民之間的關系，滿足村民多樣化、多層次的服務需求，切實提高社區(qū)公共服務的可及性和有效性，建立靠近社區(qū)群眾、滿足群眾需求、服務群眾生活的公共服務供給新機制，讓村民享受到全方位的公共服務。

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責任編輯：范瑞光