程 必 定 林 斐

中小城市不發(fā)達(dá)，是中國區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不充分矛盾的突出表現(xiàn)。黨的十八大以來，由于城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展，國家大力支持中小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)，各地正崛起一批新生中小城市，對撤縣設(shè)市等行政區(qū)劃調(diào)整提出了新的要求。為適應(yīng)這種要求，2017年中國啟動了撤縣設(shè)市的行政區(qū)劃調(diào)整。截至2018年年底，全國有18個縣先后獲批撤縣設(shè)市，還有一批縣正積極爭取撤縣設(shè)市。在這種背景下，為促進(jìn)新生中小城市的健康發(fā)展，又避免20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的“撤縣設(shè)市熱”問題，有必要深入研究新時代中國新生中小城市與行政區(qū)劃調(diào)整問題。

一、新生中小城市發(fā)展與行政區(qū)劃之間的矛盾

新生中小城市包括新生中等城市和新生小城市，它的出現(xiàn)是中國改革開放以來工業(yè)化推動新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展而形成的新現(xiàn)象。新生中等城市是由小城市發(fā)展而來的，人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模已達(dá)到中等城市規(guī)模，一般都是地級市，也有少數(shù)縣級市；新生小城市是指人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模已達(dá)到小城市規(guī)模，但行政區(qū)級別還是鎮(zhèn)級的小城鎮(zhèn)，通常是縣城或特色大鎮(zhèn)。無論城鎮(zhèn)是什么行政級別，新生中小城市都在按其自身的規(guī)律蓬勃發(fā)展，這樣就與行政區(qū)劃存在著一些突出問題與矛盾。

根據(jù)憲法第三十條的解釋，設(shè)區(qū)的市不能只有一個市轄區(qū)，中國新生中等城市在行政區(qū)劃問題上面臨的突出問題，主要是一些地級市存在“一市一區(qū)”問題，這是歷史遺留問題。因為這些新生中等城市大多是在20世紀(jì)90年代末“地改市熱”時成立的地級市，駐地的市區(qū)原來只是縣級市，有的甚至是縣，有的撤地改市時便把這個縣級市或縣改為市轄區(qū)，形成“一市一區(qū)”的行政區(qū)格局，市轄區(qū)面積過大，人口過多。以安徽省宿州為例，1998年撤銷宿縣地區(qū)設(shè)立地級市，市政府駐地由原來的縣級宿州市改設(shè)為埇橋區(qū)，而縣級市宿州是1992年剛由宿縣改為縣級市，建市只有6年。2017年宿州常住人口190萬人，面積2868平方千米，是全國人口最多、面積最大的市轄區(qū)。宿州的情況在全國普遍存在。中國撤地設(shè)市范圍很廣，全國地級市總數(shù)由1995年的210個增加到2005年的283個，2017年又增加到294個。其中，河北、山西、遼寧、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、廣東、海南、廣西、陜西、寧夏等15?。▍^(qū)）已沒有地區(qū)行政公署，實現(xiàn)地級市全覆蓋；吉林、黑龍江、湖北、湖南、西藏等5?。▍^(qū)）只有1個地區(qū)行政公署；甘肅、四川、貴州、內(nèi)蒙古4?。▍^(qū)）分別有2—3個地區(qū)行政公署；超過3個地區(qū)行政公署的只有新疆、青海、云南3省（區(qū)），但都是人煙稀少的高原或森林。如此廣泛的“地改市”，許多地級市都存在“一市一區(qū)”問題。經(jīng)過20多年發(fā)展，這些地級市已成為所在地區(qū)的中心城市，“一市一區(qū)”的行政區(qū)劃嚴(yán)重制約了這些中心城市的發(fā)展和功能提升。

新生小城市面臨的問題更為突出。針對20世紀(jì)90年代中期出現(xiàn)的“縣改市熱”問題，國家于20世紀(jì)末凍結(jié)了縣改市的行政區(qū)劃調(diào)整，但大城市的邊界擴(kuò)區(qū)沒有控制，一些大城市周邊的縣級市改為市轄區(qū)，導(dǎo)致全國縣級市總數(shù)由1995年的427個減少到2017年的363個，而這期間中國的城鎮(zhèn)化率由29.04%提高到58.52%，提高了29.48個百分點(diǎn)。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的實踐，當(dāng)一個國家城鎮(zhèn)化水平處于大幅度提高階段，城市總數(shù)會有較大幅度增加，新增的城市基本上都是小城市。如美國的城鎮(zhèn)化率由20%提高到50%時，城市數(shù)由392個增加到2772個，日本城鎮(zhèn)化率由38%提高到70%時，城市數(shù)由166個增加到552個，美、日新增的大批城市多是小城市。而中國的城鎮(zhèn)化率由32%提高到58.52%時，城市總數(shù)不僅沒有增加，反而從668個減少到657個，減少的主要是縣級小城市。這20年是中國新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，卻出現(xiàn)縣級市總數(shù)只減不增的現(xiàn)象，一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣已成為次區(qū)域的經(jīng)濟(jì)中心，縣城的人口、經(jīng)濟(jì)、建城區(qū)盡管己發(fā)展到小城市規(guī)模，卻不是縣級市，削弱了對周邊地區(qū)的輻射與帶動能力；一些特色鎮(zhèn)盡管已發(fā)展為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)、人口大鎮(zhèn)，已成長為新生小城市，但只是鎮(zhèn)的行政建制，鎮(zhèn)黨委、政府承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展事務(wù)量等于甚至超過一個普通縣的規(guī)模，卻沒有縣級黨委、政府的權(quán)限，責(zé)任和權(quán)力嚴(yán)重不對稱，嚴(yán)重制約了這些特色鎮(zhèn)的發(fā)展，也是導(dǎo)致中國城鄉(xiāng)發(fā)展不充分、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、城市體系發(fā)育不平衡的一個重要原因。

2015年12月底，黨中央召開城市工作會議，提出城市工作是一個系統(tǒng)工作，要尊重城市發(fā)展規(guī)律，堅持中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。黨的十九大報告對新時代中國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展格局作出了科學(xué)解釋，即“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”，突出了小城市和小城鎮(zhèn)在中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中不可或缺的戰(zhàn)略地位。李克強(qiáng)總理在2017年《政府工作報告》中更明確指出“支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動一批具備條件的縣和特色大鎮(zhèn)有序設(shè)市”，表明中國正式啟動新一輪的撤縣設(shè)市、特色大鎮(zhèn)設(shè)縣級市的行政區(qū)劃調(diào)整。

在省區(qū)層面，一些地方黨委、政府根據(jù)中央精神，在培育和發(fā)展新生中小城市方面也積極探索實踐，浙江、山東的探索最早。2010年2月，浙江在保持鎮(zhèn)的建制不變、符合法律法規(guī)前提下，先在溫州市的龍港鎮(zhèn)、柳市鎮(zhèn)、塘下鎮(zhèn)、甌下鎮(zhèn)、鰲江鎮(zhèn)等5個縣轄鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)與縣（市）政府基本相同的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，調(diào)動了這些鎮(zhèn)的積極性；2010年8月，山東也宣布對27個經(jīng)濟(jì)、人口大鎮(zhèn)賦予部分縣（市）政府經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，目標(biāo)是培育發(fā)展為新生小城市，加快了這些大鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和功能升級。這些省區(qū)的試點(diǎn)時間雖不長，但效果都很明顯，一批新生中小城市蓬勃發(fā)展。如浙江蒼南縣龍港鎮(zhèn)在1984年建鎮(zhèn)時只有8000人，2017年已發(fā)展成人口42萬人、GDP達(dá)277億元人民幣的新生中等城市。其他省份新生小城市的發(fā)展情況也都喜人。中國第一經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)廣東佛山獅山鎮(zhèn)，2017年人口達(dá)67.4萬人，面積330.6平方千米，GDP達(dá)1000億元人民幣，超過了一些地級市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模。此外，泛在性廣覆蓋的互聯(lián)網(wǎng)為新生小城市的發(fā)展也創(chuàng)造了新的外部條件，淘寶超70%的新增消費(fèi)者是四五線城鎮(zhèn)及以下城鎮(zhèn)的網(wǎng)民，互聯(lián)網(wǎng)市場的下沉也證明了中國新生小城市的發(fā)展之勢。

從這些省區(qū)的實踐來看，一方面，新生中小城市蓬勃發(fā)展，顯示出巨大的發(fā)展活力；另一方面，新生中小城市的蓬勃發(fā)展與行政區(qū)劃又產(chǎn)生了新的矛盾。一些地級市存在的“一市一區(qū)”問題，中心城區(qū)規(guī)模擴(kuò)大，但市轄區(qū)只有一個，如同“大個子穿小衣服”；不少經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣和特色大鎮(zhèn)已成為新生小城市，但沒有城市的管理權(quán)能，鎮(zhèn)的行政管理層次更低，出現(xiàn)了“小馬拉大車、大腳穿小鞋”問題。這些問題都嚴(yán)重限制了新生中小城市的發(fā)展，不利于推進(jìn)城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。黨的十九大提出，進(jìn)入新時代，當(dāng)前社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，又提出要實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，而中國新生中小城市發(fā)展與行政區(qū)劃之間產(chǎn)生的上述矛盾，是中國社會主要矛盾在區(qū)域空間的突出體現(xiàn)，也是實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在行政體制上的一個重要障礙。培育解決新生中小城市發(fā)展與行政區(qū)劃之間的矛盾就顯得越來越迫切。

為解決這個問題，根據(jù)黨中央的部署，國務(wù)院于2017年“解凍”了撤縣設(shè)市的審批，當(dāng)年有6個縣獲批撤縣設(shè)市，分別是河北平泉縣、浙江玉環(huán)縣、陜西神木縣、四川隆昌縣、湖南寧鄉(xiāng)縣、貴州盤縣；2018年又有12個縣獲批撤縣設(shè)市，分別是陜西彬縣、江蘇海安縣、湖北京山縣、黑龍江漠河縣、山西懷仁縣、貴州興仁縣、安徽潛山縣、廣西壯族自治區(qū)荔浦縣、山東鄒平縣、甘肅華亭縣、云南水富縣、河北灤縣。各省市還在積極申報撤縣設(shè)市，近幾年還會有一批縣撤縣設(shè)市或撤縣設(shè)區(qū)。但是，遵循城市發(fā)展規(guī)律的客觀要求，撤縣設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)既要科學(xué)、合理、適時，又要避免再一次出現(xiàn)“撤縣設(shè)市熱”“撤縣設(shè)區(qū)熱”問題，使行政區(qū)劃調(diào)整既適應(yīng)新生中小城市的發(fā)展，又促進(jìn)新生中小城市的繁榮，就需要從理論上繼續(xù)深入探索，為新生中小城市的健康發(fā)展和行政區(qū)劃的合理調(diào)整提供理論支持。

二、新生中小城市與行政建制市的區(qū)別與聯(lián)系

新生中小城市與行政建制市（包括地級市、縣級市），是兩個完全不同的概念，兩者既有性質(zhì)上的區(qū)別，又有內(nèi)在聯(lián)系。

新生中小城市與行政建制市的區(qū)別是，行政建制市（包括地級市、縣級市）是行政區(qū)概念，是以憲法為依據(jù)，有可量化的法定標(biāo)準(zhǔn)，按照法定程序經(jīng)過行政批準(zhǔn)而設(shè)置的，有完善的行政機(jī)構(gòu)，有相應(yīng)的行政等級和權(quán)力，對所轄區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)有明確的管理責(zé)任。新生中小城市則是功能性概念，表示某個縣級市或縣對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的集聚、輻射功能己超越本行政區(qū)的空間范圍，成為所在較大區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、文化、要素集散中心，具有區(qū)域增長極的功能。新生中小城市并不一定就是地級市、縣級市，因為作為功能性概念的新生中小城市不需要行政認(rèn)可，也沒有行政等級和相應(yīng)權(quán)力。

新生中小城市與行政建制市的內(nèi)在聯(lián)系是，新生中等城市通常是由縣級市發(fā)展而來的，新生小城市通常是由縣或建制大鎮(zhèn)發(fā)展起來的，這是隨著中國新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展出現(xiàn)的新現(xiàn)象。當(dāng)某個縣級市的人口規(guī)模超過50萬人時，就成為新生中等城市，這類城市在建制上是地級市，比縣級市不僅高一個行政管理層級，還有更強(qiáng)的發(fā)展能力。當(dāng)某個縣的經(jīng)濟(jì)社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展到比較成熟的程度而成為新生小城市時，就可能會獲批撤縣為縣級市，在發(fā)展能力上比縣強(qiáng)，在行政管理權(quán)能上比縣全；已融入中心城市的會撤縣設(shè)區(qū)，成為地級市的轄區(qū)。因此，行政建制市是新生中小城市發(fā)展到成熟程度時的必然趨勢。

新生中小城市與行政建制市的聯(lián)系與區(qū)別表明，新生中小城市作為功能性概念，是社會生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果，屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)范疇；行政建制市作為行政區(qū)概念，是生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展的要求，屬于上層建筑范疇。根據(jù)生產(chǎn)關(guān)系必須適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的馬克思主義基本原理，新生中小城市的發(fā)展必然要求行政區(qū)劃調(diào)整。這就決定新生中小城市與行政建制市的出現(xiàn)是先后關(guān)系，即新生中小城市的出現(xiàn)在先，行政建制市的出現(xiàn)在后，只有當(dāng)新生中小城市發(fā)展成熟了，才可能獲批為行政建制市。一個新生中小城市或建制大鎮(zhèn)成為某個等級的行政建制市，只要達(dá)到國家規(guī)定的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，一條行政批文就實現(xiàn)了；但是，一個縣級市或建制大鎮(zhèn)成為一個新生中小城市，則要有一個較長期的發(fā)展過程。由此可得出這樣的結(jié)論：一個地區(qū)要撤地設(shè)立地級市，一個縣要撤縣設(shè)立縣級市，或一個建制大鎮(zhèn)要撤鎮(zhèn)設(shè)立縣級市，成為新生中小城市是必要條件，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平達(dá)到國家規(guī)定的設(shè)市量化標(biāo)準(zhǔn)是充分條件。中國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)體系發(fā)育的短板主要是撤縣設(shè)市的行政區(qū)劃調(diào)整。因此，要全面認(rèn)識撤縣設(shè)市的充分必要條件，正確引導(dǎo)撤縣設(shè)市的行政區(qū)劃調(diào)整。

從理論上看，全面認(rèn)識撤縣設(shè)市的充分必要條件是極為必要的。因為縣和縣級市在建制上雖然是相同的行政級別，但在功能上卻有根本區(qū)別。在中國，縣作為一級行政建制，始于2000多年前的秦朝，一直延續(xù)至今，自古就有“郡縣治天下安”之說，說明縣作為國家治理的地理單元，具有行政治理的功能。市作為一種行政建制，始于近代，至今只有100多年歷史，不僅具有行政治理的功能，還具有區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的功能，已成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極。從縣和縣級市在中國歷史演變的區(qū)別看，一個縣若撤縣設(shè)市，首先必須成為新生小城市，具有縣域經(jīng)濟(jì)中心和增長極的功能，所以說這是撤縣設(shè)市的必要條件；有了這個必要條件，才會引起國家重視，考慮是否應(yīng)該撤縣設(shè)市，如果具備了國家規(guī)定的設(shè)市量化標(biāo)準(zhǔn)，包括人口、面積、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)實力、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、基本公共服務(wù)程度等，具有撤縣設(shè)市的充分條件，就會批準(zhǔn)撤縣設(shè)市?？梢姡房h設(shè)市的充分與必要條件缺一不可，需要全面把握。

由于某個縣撤縣設(shè)市必須先成為新生小城市，對于有撤縣設(shè)市戰(zhàn)略考慮的某些縣來說，應(yīng)該按照城市發(fā)展規(guī)律的客觀要求推進(jìn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，向建設(shè)新生小城市方向升級。這就需要進(jìn)一步研究中國新生中小城市發(fā)展的一般規(guī)律。

三、新生中小城市發(fā)展的一般規(guī)律

2015年12月底，黨中央城市工作會議明確提出，城市建設(shè)要尊重城市發(fā)展規(guī)律，建設(shè)新生中小城市也是如此。從實踐上看，由于每個新生中小城市的歷史文化基礎(chǔ)、自然、地理、經(jīng)濟(jì)等諸方面的發(fā)展條件不同，都會有符合自身個性特征的發(fā)展規(guī)律，但從理論上看，一種類型的城市總會有反映其共性特征的一般規(guī)律。這里討論新生中小城市發(fā)展的一般規(guī)律，就是這種具有共性特征的發(fā)展規(guī)律。

新生中小城市是所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)文化和社會活動中心，它的生存和發(fā)展是由其所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會和自然條件決定，而經(jīng)濟(jì)、社會和自然條件都有其各自的發(fā)展與演變規(guī)律，并且相互促進(jìn)、相互制約，這樣新生中小城市的發(fā)展規(guī)律，就可分解出經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、社會發(fā)展規(guī)律和自然發(fā)展規(guī)律三大規(guī)律，而且這三大規(guī)律有機(jī)地集成，在相互促進(jìn)、相互制約中，形成每個新生中小城市自身特有的發(fā)展規(guī)律。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律表明，新生中小城市作為某個區(qū)域空間的經(jīng)濟(jì)增長極，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是主體，會提供大量的非農(nóng)就業(yè)崗位，形成“產(chǎn)業(yè)—就業(yè)”拉動型的城市發(fā)展規(guī)律，吸引周邊農(nóng)村人口就地就近城鎮(zhèn)化，或吸引在外地務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)村勞動力返鄉(xiāng)城鎮(zhèn)化。這樣，根據(jù)“人口流向工作、工作由產(chǎn)業(yè)造就”的客觀規(guī)律，有了產(chǎn)業(yè)就會有就業(yè)崗位，有了就業(yè)崗位就會集聚人口，有了人口集聚就會有城市，這是每個新生中小城市發(fā)展必須遵循的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。遵循這個規(guī)律的客觀要求，每個新生中小城市應(yīng)把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為第一要務(wù)，主要是發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、興辦產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，吸引勞動力和人口集聚，為新生中小城市的發(fā)展奠定經(jīng)濟(jì)支撐。

社會發(fā)展規(guī)律表明，新生中小城市在發(fā)育和成長過程中，因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展會帶來人口集聚，而人又有各種各樣的社會需求，社會事業(yè)必然與之相應(yīng)發(fā)展，還要有相應(yīng)的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件，而這一切又都需要社會管理和市政管理，形成“經(jīng)濟(jì)—社會—管理”同步型的城市發(fā)展規(guī)律。人口集聚越多，對市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件的要求也就越多；經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好，就有條件逐步完善市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，社會事業(yè)也會有條件發(fā)展，對社會管理和市政管理的要求也會越來越高，這是每個新生中小城市發(fā)展必須遵循的社會發(fā)展規(guī)律。遵循這個規(guī)律，每個新生中小城市都應(yīng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展社會事業(yè)和公共服務(wù)以及完善社會治理作為基礎(chǔ)性要務(wù)，努力增加公共產(chǎn)品供給，提升公共管理水平，為新生中小城市的發(fā)展提供公共服務(wù)支撐。

自然發(fā)展規(guī)律表明，新生中小城市的發(fā)展依托當(dāng)?shù)氐淖匀坏乩碣Y源條件，不能超越自然環(huán)境的承載力，同時又會改善當(dāng)?shù)氐淖匀坏乩憝h(huán)境，不斷提升人口與生產(chǎn)要素的集聚力。新生中小城市與自然地理環(huán)境所形成的這種關(guān)系法則，要求每個新生中小城市的發(fā)展過程與城市規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)和人口密度與自然發(fā)展規(guī)律不僅相適應(yīng)，而且相關(guān)聯(lián)，形成“規(guī)?！Y(jié)構(gòu)—密度”相宜型的城市發(fā)展規(guī)律，這是每個新生中小城市在建設(shè)過程中必須遵循的自然發(fā)展規(guī)律。遵循這個規(guī)律，每個新生中小城市應(yīng)從實際出發(fā)，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間，突出生態(tài)優(yōu)先和生態(tài)文明建設(shè)，合理規(guī)劃城市規(guī)模，形成合理的街區(qū)結(jié)構(gòu)和空間密度，為新生中小城市的發(fā)展提供宜居性保障。

上述三大規(guī)律的促進(jìn)與制約關(guān)系是同步、同量、同度的，從而有機(jī)集成為新生中小城市發(fā)展的一般規(guī)律。遵循這樣的一般規(guī)律建設(shè)新生中小城市，就會保障每個新生中小城市的高質(zhì)量發(fā)展，而這又是中國進(jìn)入新時代對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的最基本要求，進(jìn)而又會帶動所在區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展。

三大規(guī)律有機(jī)地集成為如圖1所示的“正三角”發(fā)展關(guān)系，每個規(guī)律各為這個“正三角”的一條等邊，所形成的“正三角”面積，就是每個新生中小城市的發(fā)展邊界，既不能越過，也不能留白，因為“越過”就超出了人口與生產(chǎn)要素的承載力，“留白”就會造成自然資源和社會資源的浪費(fèi)與損失，都不符合新生中小城市高質(zhì)量發(fā)展的最基本要求。這樣，結(jié)合各新生中小城市的具體情況和特定條件，就形成了每個新生中小城市自身的發(fā)展規(guī)律。

圖1 新生中小城市“正三角”發(fā)展關(guān)系

四、調(diào)整行政區(qū)劃需要注重的幾個問題

當(dāng)前，中國已有一些縣具備了新生小城市功能，有的正積極按照法定程序申報縣級行政建制市（區(qū)）；一些“一市一區(qū)”的地級市由于市轄區(qū)過大，也需要適度析分為幾個市轄區(qū)，為促進(jìn)新生中小城市的高質(zhì)量發(fā)展，需要科學(xué)而適時地調(diào)整行政區(qū)劃。根據(jù)前面的理論分折，接受歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)，在新一輪撤縣設(shè)市等行政區(qū)劃調(diào)整中，要注重把握好以下問題。

1.堅持撤縣設(shè)市的必要充分條件

理論和實踐都表明，縣和縣級市在建制上雖然是相同的行政級別，但由于功能不同，一個縣要成為縣級建制市，具有新生小城市功能的必要條件和達(dá)到國家規(guī)定設(shè)市量化標(biāo)準(zhǔn)的充分條件缺一不可，堅持這兩個條件評價和實施撤縣設(shè)市，是促進(jìn)新生中小城市高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。這是因為，如果必要條件和充分條件不具備、尤其是必要條件不具備而匆忙撤縣設(shè)市，不僅沒有實際意義，而且還要付出很大的行政成本，這也是中國上次“撤縣設(shè)市熱”的一個重要教訓(xùn)。比如，中西部地區(qū)在“撤縣設(shè)市熱”時新建的一些縣級市，發(fā)展成效并不似初衷，似乎撤縣設(shè)市與不撤縣設(shè)市沒有區(qū)別，一個重要原因是，當(dāng)初對撤縣設(shè)市的必要條件沒有足夠認(rèn)識，這些被撤縣的縣城沒有成長為新生小城市?，F(xiàn)在國家重啟撤縣設(shè)市的行政區(qū)劃調(diào)整，接受歷史的教訓(xùn)，必須堅持撤縣設(shè)市的兩個條件，既要具備新生小城市區(qū)域功能的必要條件，又要達(dá)到設(shè)市量化標(biāo)準(zhǔn)的充分條件。對那些有撤縣設(shè)市訴求的縣來說，必須先下大功夫培育新生中小城市的區(qū)域功能，等具備了這些功能，再按法定程序申報撤縣設(shè)市的行政區(qū)劃調(diào)整。

2.進(jìn)一步完善撤縣設(shè)市量化標(biāo)準(zhǔn)

達(dá)到國家規(guī)定的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)是撤縣設(shè)市的充分條件，由于中國地域廣闊，地區(qū)差異很大，國家規(guī)定的撤縣設(shè)市量化標(biāo)準(zhǔn)已考慮了地區(qū)差異，但完全按這種量化標(biāo)準(zhǔn)決定撤縣設(shè)市，那些人口多、幅員大而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣，人均方面的指標(biāo)在相當(dāng)長的時期都達(dá)不到這個量化標(biāo)準(zhǔn)，也就不可能撤縣設(shè)市，會導(dǎo)致這些縣因缺乏增長極，在其他中心城市“虹吸效應(yīng)”影響下長期處于“經(jīng)濟(jì)法地”，改變不了落后面貌。為實施黨的十九大提出的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，一些遠(yuǎn)離中心城市、交通條件又有重大改善（如通高鐵）的縣，更需要通過培育新生小城市形成縣域增長極，通過發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢形成“反虹吸效應(yīng)”功能而崛起，分享全國在新時代高質(zhì)量發(fā)展的紅利，解決這類縣的發(fā)展不充分問題，加快縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，促進(jìn)中國區(qū)域、城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，建議民政部門進(jìn)一步完善撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。對人口多、幅員大，又距中心城市較遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣，恰當(dāng)?shù)亟档腿司矫娴脑O(shè)市量化標(biāo)準(zhǔn)。相應(yīng)增加新生小城市功能性作用方面的定性評價指標(biāo)，形成更科學(xué)、更有針對性的撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)體系，使不同區(qū)域、不同類型的新生小城市在設(shè)市起點(diǎn)時就走上高質(zhì)量發(fā)展的軌道。

3.區(qū)別對待撤縣設(shè)區(qū)

中國在20世紀(jì)90年代出現(xiàn)了“撤縣設(shè)市熱”，到21世紀(jì)初期又出現(xiàn)了“撤縣設(shè)區(qū)熱”，這是對過多過快撤縣設(shè)區(qū)的質(zhì)疑，也是新生中小城市高質(zhì)量發(fā)展需要認(rèn)真審視的問題。從行政區(qū)劃管理角度看，撤縣后設(shè)市轄區(qū)與設(shè)縣級市相比，兩者在建制上行政級別相同，但在城市化程度上卻有很大區(qū)別：市轄區(qū)是全域城市化，區(qū)內(nèi)基本沒有“大鄉(xiāng)村”，城市化率很高；而縣級市并非全域城市化，市內(nèi)可以有大面積的鄉(xiāng)村，城市化率不一定很高，有的只與發(fā)達(dá)縣相當(dāng)。卻不乏看到，一些中心城市常常把帶有“大鄉(xiāng)村”的郊縣、近縣改為市轄區(qū)，名稱上是“市區(qū)”，實際上仍是大片鄉(xiāng)村，不符合城市發(fā)展規(guī)律，更不利于這些市的高質(zhì)量發(fā)展。重要的是，市轄區(qū)與縣、縣級市的行政管理權(quán)力有很大區(qū)別：中國的城市管理是“區(qū)虛縣實”體制，市轄區(qū)行政管理權(quán)是“虛”的，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與建設(shè)的實際管理權(quán)、規(guī)劃權(quán)、資源配置權(quán)以及利益分配權(quán)都集中在市政府；縣政府行政管理權(quán)則是“實”的，本縣范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與建設(shè)的實際管理權(quán)、規(guī)劃權(quán)、資源配置權(quán)以及利益分配權(quán)都由縣政府掌握；縣級市政府的行政管理權(quán)范圍與縣政府相同，有些方面的權(quán)限還大于縣政府。在這種體制下，如果某縣撤縣設(shè)區(qū)而成為市轄區(qū)，對解決轄區(qū)內(nèi)建設(shè)與發(fā)展問題的權(quán)限大為縮小，而市政府也給被撤縣的高質(zhì)量發(fā)展增設(shè)了一道人為的行政障礙，所以出現(xiàn)了有些縣在撤縣設(shè)區(qū)后的發(fā)展不如以前的情況。因此，在今后的城市化、都市化發(fā)展中，應(yīng)遵循城市發(fā)展規(guī)律，根據(jù)不同情況區(qū)別而慎重地對待撤縣設(shè)區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整。

4.嚴(yán)格控制大城市不當(dāng)擴(kuò)區(qū)

近10年來，中國十分重視城市群、都市圈建設(shè)，一些中心城市擴(kuò)區(qū)提能，帶動了城市群、都市圈的發(fā)展，是符合城市發(fā)展規(guī)律的。但是，也有一些三、四線城市為了升級為二、三線城市，一些二線城市為了升級為國家中心城市，還有一些省會城市為了在全國爭先進(jìn)位，以擴(kuò)區(qū)辦法做大經(jīng)濟(jì)總量，這是不符合城市發(fā)展規(guī)律的，也與城市高質(zhì)量發(fā)展的要求相背。在現(xiàn)實中不乏看到，有的市通過擴(kuò)區(qū)雖然增加了一些經(jīng)濟(jì)總量，但對區(qū)域發(fā)展的貢獻(xiàn)卻很小，甚至產(chǎn)生了負(fù)面影響，擴(kuò)進(jìn)大城市的縣或市轄區(qū)還出現(xiàn)了地位和作用下降。針對這種問題，民政部應(yīng)從高質(zhì)量發(fā)展的要求出發(fā)，按照2015年12月底中央城市工作會議提出的“一個尊重、五個統(tǒng)籌”原則，科學(xué)而嚴(yán)格地評價核實大城市、特大城市的擴(kuò)區(qū)?！耙粋€尊重”即以尊重每個城市的發(fā)展規(guī)律，是實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展的核心，“五個統(tǒng)籌”即統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動力，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，是實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展的準(zhǔn)則，應(yīng)以此評估大城市擴(kuò)區(qū)的必要性和可持續(xù)性，嚴(yán)格控制大城市的不當(dāng)擴(kuò)區(qū)。

5.以新的思路解決地級市“一市一區(qū)”問題

對僅設(shè)一個市轄區(qū)的地級市而言，解決“一市一區(qū)”問題并不能簡單地按行政分區(qū)，而應(yīng)更新思路，走特色大鎮(zhèn)培育為新生小城市的路子，統(tǒng)籌解決“一市一區(qū)”問題。因為這樣的市，轄區(qū)面積大、人口多，都會有若干經(jīng)濟(jì)大鎮(zhèn)、人口大鎮(zhèn)，那些距離中心城區(qū)較遠(yuǎn)的特色大鎮(zhèn)，對周邊地區(qū)具有較強(qiáng)的集聚力、輻射力，已成長為新生小城市，當(dāng)其具有一定規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實力時，或撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)，或撤鎮(zhèn)設(shè)市，可解決“一市一區(qū)”問題：對城市化率相對較高的特色大鎮(zhèn)，因為基本實現(xiàn)了全域城市化，可單設(shè)一個市轄區(qū)；對城市化率相對較低的特色大鎮(zhèn)，雖然尚有局部“大農(nóng)村”，但特色大鎮(zhèn)已具有新生小城市的區(qū)域功能，加上基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件較好，具備撤鎮(zhèn)設(shè)縣級市的充分必要條件，可剝離出來撤鎮(zhèn)設(shè)縣級市。可見，在“一市一區(qū)”的地級市，對特色大鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)或撤鎮(zhèn)設(shè)市是科學(xué)、可行的新思路，可以統(tǒng)籌解決“一市一區(qū)”問題，有利于新生中等城市的健康發(fā)展。