馮 奎 李 慶

2014年3月14日，習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第五次會議上的講話中提出，“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”?！吨泄仓醒腙P于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》強調，實行最嚴格的水資源管理制度，以水定產(chǎn)、以水定城，建設節(jié)水型社會。近年來，“以水定城”一詞被提出來并逐步上升為政策語言，對城市發(fā)展起指導性作用。但以水定城的原因、實質及路徑需要進一步被討論挖掘，對這一政策的理解應從“水”“定”“城”這三個關鍵詞談起。

一、短板理論決定北京需以水定城

2004年，美國管理學家彼得提出“短板理論”，該理論提出由多塊木板構成的木桶，其容量由這些木板共同決定，且其最大盛水量由最短板所限。在北京市發(fā)展的路徑中，水資源短缺是最為突出的短板，是北京市整體發(fā)展中最重要的制約因素。因此“以水定城”被提出，旨在解決因水資源短缺而造成的城市發(fā)展問題。這里所說的水，涵蓋了生活用水、生產(chǎn)用水、生態(tài)水、地上水、地下水等多種類別。其缺水問題具體表現(xiàn)在以下幾方面：嚴重的資源性缺水、嚴重超采地下水、南水北調解決水短缺能力有限等，這些問題最終將影響北京城市發(fā)展及其首都功能的發(fā)揮。

1.嚴重的資源性缺水

根據(jù)國際標準，北京的水資源極度匱乏，水資源總量少，供水緊張，屬于嚴重的資源型缺水城市。作為北京主要水源地的海河流域，素有“十年九旱”之說，北京地區(qū)隨時存在水生態(tài)系統(tǒng)崩潰的可能性。2012年《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》新聞發(fā)布會上，水利部副部長胡四即稱海河流域水資源利用率超過100%。

國際水資源緊缺指標（見表1）顯示，國際貧水線為人均1000立方米，極度缺水標準是人均500立方米，而300立方米則為危及人類生存生活底線的災難性標準。按照北京10年來年均21.2億立方米水資源總量計算，2017年我國人均水資源量為2074.5立方米，北京人均水資源量僅有137.1立方米，約為全國人均水資源量的1/20，僅為國際貧水線的1/10，極度缺水標準的1/5，災難性標準的1/3（見圖1）。

表1 國際水資源緊缺性指標

2.嚴重超采地下水

圖1 2015年各?。ㄊ?、區(qū)）人均水資源量

圖2 2017年與2016年及1980年北京市平原區(qū)地下水逐月埋深比較

隨著北京的發(fā)展，城市擴張，人口膨脹，工業(yè)發(fā)展等因素導致城市地表水系枯竭，甚至地下水也超采嚴重。2017年末，北京地下水平均埋深為24.97米，與1998年年末比較，地下水位下降13.09米；與1980年末比較，地下水位下降17.73米；與1960年年初比較，地下水位下降21.78米（如圖2）。由此推算，20世紀80年代以后，北京的地下水年平均下降0.6米；2000年以后，年平均下降0.9米。1949—2014年，北京地區(qū)的地下水位下降了30米以上，要鉆100米才能達到蓄水層，比20年前下降了5倍。同時，由于地下水的過度開采，致使北京地區(qū)形成大面積地面沉降，甚至有些地區(qū)面臨樓坍地陷危機。

3.南水北調的有限性

為緩解北方缺水問題，南水北調工程自1958年8月正式提出到建成，在一定程度上緩解了北京水危機。但根據(jù)相關專家的研究，該工程依然存在一些問題，導致對北京水資源供應有限：一是調水區(qū)源頭水資源量降低：南水北調東中西“三線”同時引水，導致長江流域水資源量略減，沿江生態(tài)將發(fā)生難以估計的變化。二是南水北調流域水質降低：三峽工程、上海青草沙江心水庫、南水北調東線工三大項目，水源均取自長江，致使長江喪失部分自凈能力，部分水體生態(tài)功能喪失。三是經(jīng)濟負擔沉重：以南水北調的中線工程為例，2003年的計劃投資總額是870億元，但實際操作中，加上征地補償、水資源費等費用，最終的總投資大概是原來的五六倍。四是同枯同榮問題：南水北調可以解決一部分時間段上的北方缺水問題，但在枯水年，調水源頭水資源量降低時，北方供水也將受到影響。五是明渠輸水的質量問題：由于南水北調是明渠輸水，調水過程中會出現(xiàn)水量損失（主要是蒸發(fā)和滲漏）的情況，水深較淺容易出現(xiàn)高溫（5—9月）高藻期和低溫（12—2月）低濁期，影響水質。

綜合上述問題，北京在當前依然處于極度缺水狀態(tài)。南水北調中線通水后，北京市生活剛性需水得到基本滿足，有效緩解了水資源緊張狀況，地下水全面超采的趨勢有所緩解，但人均水資源量仍遠低于國際公認的年人均500立方米的極度缺水標準，生態(tài)環(huán)境用水需求仍存在較大缺口。

水資源短缺使北京市首都功能及周邊地區(qū)非首都功能受到影響。在北京發(fā)展首都功能，疏解非首都功能的過程中，大量城市建設項目全面展開，這將使北京城市副中心、新機場、新城等重點功能區(qū)的區(qū)域水資源供需矛盾更加凸顯，同時國際大型活動的舉辦將受到限制，影響北京作為國際交流中心的功能實現(xiàn)。

二、系統(tǒng)中的“定”與“定”的系統(tǒng)

研究如何根據(jù)水資源條件來保證城市良性運行和可持續(xù)發(fā)展，需要從系統(tǒng)的角度看待以水定城。根據(jù)20世紀三四十年代美國理論生物學家L.V.貝塔朗菲提出的“系統(tǒng)論”，研究問題應當以系統(tǒng)為對象，從整體的角度出發(fā)把握系統(tǒng)的本質，研究系統(tǒng)整體和各要素之間的關系，以達到最優(yōu)的目標。尤其要注意的是，系統(tǒng)中的各個要素并不是孤立存在的，他們都處于特定的位置，起著特定的作用，相關關聯(lián)，相互影響，構成了一個不可分割的系統(tǒng)整體。

以水定城的政策語境是京津冀協(xié)同發(fā)展，也就是區(qū)域協(xié)調的背景下，研究如何面對北京水城關系，以及如何采取措施解決北京的水城關系。這里，“定”是構建水—城新型關系的核心。從系統(tǒng)的角度出發(fā)，“定”的內(nèi)涵包括兩個方面：一方面是要把“定”放到區(qū)域—城市這一整體系統(tǒng)中，看到這個系統(tǒng)之中多因、多果、多種形式的決定性關系，即系統(tǒng)中的“定”；另一方面是要看到組成這一系統(tǒng)的各個要素對水—城關系的影響，看到多種形式組成的系統(tǒng)，即定的系統(tǒng)。因此，我們既要在區(qū)域—城市的系統(tǒng)中來認識這個“定”，也要認識到“定”有各種的形式，它們組成了一個系統(tǒng)。

1.區(qū)域—城市系統(tǒng)中的“定”

研究水資源和北京市城市發(fā)展的新型水—城關系，這個定不能只囿于北京市范圍內(nèi)來談“定”，而是在京津冀區(qū)域范圍內(nèi)，以區(qū)域—城市為系統(tǒng)來討論“定”。京津冀整體區(qū)域、三地之間、城市內(nèi)部都應當遵從協(xié)調一致的系統(tǒng)決定性關系，以構建新型水—城關系。

第一，區(qū)域層面上的“定”，表現(xiàn)為區(qū)域水資源頂層規(guī)劃設計。構建新型水—城關系，京津冀區(qū)域應建立共同的區(qū)域水資源頂層設計。京津冀要在區(qū)域層面有水資源、水承載力、水環(huán)境治理的頂層設計；要協(xié)同起來，加強水資源保護、水環(huán)境治理，擴大環(huán)境容量生態(tài)空間，確定空間布局，調整產(chǎn)業(yè)結構，以實現(xiàn)城市的良性運行和可持續(xù)發(fā)展。例如，京津冀區(qū)域要繼續(xù)貫徹落實《京津冀協(xié)同發(fā)展水利專項規(guī)劃》，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針，進一步發(fā)揮水利在京津冀協(xié)同發(fā)展中的約束引導與支撐保障作用。

第二，三地之間互相的“定”，表現(xiàn)為協(xié)同協(xié)作的體制機制。構建新型水—城關系，京津冀三地之間應建立協(xié)同協(xié)作的體制機制。主要圍繞水資源的保護、使用等方面建立協(xié)作機制，積極爭取國家資金和政策支持，同時合理確定三地責任與義務。例如，北京市要繼續(xù)安排專項資金，在密云、官廳水庫上游張承地區(qū)開展水資源環(huán)境治理合作項目；京冀兩地應當共同推進北京新機場建設涉水審批事項。

第三，城市層面及內(nèi)部的“定”，表現(xiàn)為將以水定城落實到具體的城市。構建新型水—城關系，京津冀區(qū)域各城市應當具體落實以水定城相關措施。近年來，北京市出臺了各項政策，嚴格實施“以水定城”“以水定產(chǎn)”“以水定人”“以水定地”的戰(zhàn)略。如2017年9月29日批復的《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035年）》中，“水”字出現(xiàn)了272次；《北京市“十三五”時期重大基礎設施發(fā)展規(guī)劃》中大約有1/4的篇幅提到要謀劃北京的資源環(huán)境，尤其是水資源環(huán)境。

2.各種形式的“定”形成一個系統(tǒng)

結合北京的實踐來看，以水定城的“定”，有多種多樣的形式，它們形成一個定的系統(tǒng)，共同實現(xiàn)城市良性運行和可持續(xù)發(fā)展的目標。

第一，節(jié)水。以水定城要求城市廣泛推行節(jié)水工作，城市節(jié)約用水工作不是權宜之計，而是一項應當長期堅持的戰(zhàn)略任務。不僅經(jīng)濟活動要節(jié)水，城鎮(zhèn)人民生活和社會事業(yè)的方方面面也要節(jié)水；不僅貧水地區(qū)要節(jié)水，富水地區(qū)也要節(jié)水；不僅枯水年要節(jié)水，豐水年也要節(jié)水。2014年，北京啟動了推廣高效節(jié)水型生活用水器具財政補貼試點工作，4年來，北京累計創(chuàng)建節(jié)水型單位和社區(qū)（村莊）1.8萬余個，創(chuàng)建節(jié)水型單位（企業(yè)）和小區(qū)12000多個，節(jié)水型單位（企業(yè)）覆蓋率達到25.83%，節(jié)水型小區(qū)覆蓋率達到34.01%，城鎮(zhèn)居民家庭節(jié)水型器具普及率由2013年的95%上升至2017年末的99.3%。

第二，保護水資源。以水定城要求城市發(fā)展應當注重保護水資源，水資源是維系城市生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的首要條件，保護水資源是人類最偉大、最神圣的天職。保護水資源，必須合理開發(fā)水資源，避免水資源破壞；還應進行水資源污染防治，實現(xiàn)水資源綜合利用。北京開展了飲用水水源地環(huán)境保護專項行動，目前已完成了全市地表水型集中式飲用水水源地環(huán)境保護違法問題專項排查，對于發(fā)現(xiàn)的生活面源污染、農(nóng)業(yè)面源污染等問題，制定印發(fā)了《北京市地表水型集中式飲用水水源地環(huán)境保護專項行動方案》，相關區(qū)政府（門頭溝、昌平、延慶）正在按照“一源一策”的整治方案組織落實。

第三，統(tǒng)一管理。以水定城要求城市以實現(xiàn)水資源的持續(xù)開發(fā)和永續(xù)利用為最終目的，對水資源進行統(tǒng)一管理。北京市推進水行政審批制度改革，全面推行建設項目水影響評價制度，把“量水發(fā)展”的理念轉化成落實最嚴格水資源管理制度的具體措施；提出推進新時期水務改革發(fā)展，全面推動節(jié)水型城市建設，實行最嚴格的水資源管理；制定了《北京市節(jié)約用水辦法》《北京市河湖保護管理條例》《北京市水土保持條例》《北京市水污染防治條例》《南水北調工程保護辦法》，出臺了北京市排水和再生水設施建設、運行管理暫行規(guī)定等20余項規(guī)范性文件，水務政策法規(guī)體系進一步完善。

第四，調整產(chǎn)業(yè)結構。以水定城要求城市將水資源作為前置剛性約束條件，調整發(fā)展規(guī)則，視水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載力，調整產(chǎn)業(yè)結構，不斷提高水資源利用率。近年來，北京市通過頒布產(chǎn)業(yè)用水定額，對高耗水行業(yè)實行市場禁入，小水泥、小造紙等傳統(tǒng)工業(yè)退出北京生產(chǎn)領域，關停、搬遷高耗水、高污染企業(yè)，發(fā)展高附加值的服務業(yè)等一系列措施調整產(chǎn)業(yè)結構，實現(xiàn)了工業(yè)用水零增長，農(nóng)業(yè)用水負增長，新水總用量持續(xù)下降，再生水利用率不斷提高。

第五，治標排放，建污水處理廠。以水定城要求城市全面攻堅污水治理。按照“政府主導、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、遠近結合、源頭消減、循環(huán)利用”的原則，以加快污水處理和再生水利用設施建設為核心，加強體制機制創(chuàng)新，構建完善的設施體系、運營體系和監(jiān)管體系，為建設中國特色世界城市奠定基礎。北京連續(xù)實施污水治理三年行動方案，以城鄉(xiāng)結合部和城中村污水處理設施及管網(wǎng)建設為重點，加大截污治污力度，加快解決老城區(qū)雨污合流問題，5年內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)污水處理率達到95%，99%的中心城污水得到處理。

第六，形成合理的水價機制。以水定城要求城市發(fā)展應當充分利用市場機制，發(fā)展有中國特色的水務市場，從而優(yōu)化配置水資源，也是保護利用水資源的重要內(nèi)容。近年來，北京市多次上調水價，提高非居民用水價格和洗車業(yè)、洗浴業(yè)、純凈水業(yè)、高爾夫球場、滑雪場用水戶等特殊行業(yè)用水價格，實行區(qū)域差別化價格政策和超定額累進加價政策，落實國家最嚴格的水資源管理制度，大力促進水資源節(jié)約，促進城市可持續(xù)發(fā)展。

第七，跨流域調水。以水定城要求城市實行跨流域調水，緩解區(qū)域水供需矛盾，促進城市水資源的合理配置?？缌饔蛘{水增加了北京水資源總量，提高了城市供水安全保障水平，改善了城市居民用水條件，顯著改變首都水源保障格局和供水格局的同時，也為北京贏得了寶貴的水資源涵養(yǎng)期。截至2018年5月8日，北京累計接收南水北調來水突破50億立方米。其中，累計接收丹江口水庫來水33.94億立方米，累計接收河北水庫來水16.06億立方米。

第八，提高再生水占比。以水定城要求城市不斷提高再生水資源利用率。再生水資源利用在近期水資源戰(zhàn)略中的地位極其重要，它不但有利于緩解城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的水資源緊張，而且相比于海水淡化和跨流域調水，再生水具有明顯的經(jīng)濟優(yōu)勢和環(huán)保優(yōu)勢。2003年北京市在全國率先實現(xiàn)了再生水利用“零”的突破，“十二五”期間加大城鎮(zhèn)污水處理廠升級改造，提高再生水出水水質，再生水已廣泛用于工業(yè)循環(huán)冷卻水、城市雜用水及河湖環(huán)境用水等方面。在“十三五”期間，北京市規(guī)劃利用再生水12億立方米，占全市用水總量的28%，在占全國再生水回用量的1/3以上。

三、將以水定城作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的一條主線

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，這條道路必須堅持走下去。黨的十九大報告提出，要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化。中國城鎮(zhèn)化仍在快速發(fā)展之中，到2030年還將有3億人口進城。隨著城市群的發(fā)展，未來可能個別超大城市的人口還將增多，大城市的數(shù)目還會增加（見表2）。

中國人均水資源量是2100立方米，是嚴重缺水的國家。城鎮(zhèn)化與大城市的發(fā)展將在一定時期內(nèi)加劇水城關系的緊張局面。采取以水定城的戰(zhàn)略，有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，有利于城市健康發(fā)展。以水定城就需要在區(qū)域系統(tǒng)中討論以水定城，要形成以水定城的路徑系統(tǒng)，要根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢，將以水定城作為一條主線貫穿其中。為此提出如下建議。

表2 國家城市規(guī)模分類

1.順應城市發(fā)展規(guī)律，全面把握水城關系

城市的發(fā)展必須尊重、順應自然規(guī)律。在城市發(fā)展進程中，應按照城市發(fā)展規(guī)律超前謀劃多種情境下的水—城關系，特別是在時空兩個維度上分析水對城市發(fā)展進程的影響，提出具有預見性的對策。將以水定城貫穿到城市的空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)等結構內(nèi)容，把握水城關系的全局性；將以水定城貫穿到城市的規(guī)劃、建設、管理等環(huán)節(jié)內(nèi)容，把握水城關系的系統(tǒng)性；將以水定城貫穿到城市的改革、科技、文化等動力內(nèi)容，把握水城關系的可持續(xù)性；將以水定城貫穿到城市的生產(chǎn)、生活、生態(tài)等布局內(nèi)容，把握水城關系的宜居性；將以水定城貫穿到城市的政府、企業(yè)、市民等主體內(nèi)容，把握水城關系推動的積極性。

2.綜合考慮多種空間，科學判定以水定城的區(qū)域系統(tǒng)

水是城市產(chǎn)生、發(fā)展、演化的重要自然力，它影響著城市社會、經(jīng)濟、文化等諸多方面的發(fā)展。中國以長江為界，南北水資源分布極不平衡，占全國面積三分之一的長江以南地區(qū)擁有全國五分之四的水資源，而面積廣大的北方地區(qū)只有不到五分之一的水量。以水定城就是要綜合考慮區(qū)域、流域、城市群等多種空間，通過規(guī)劃引導人口更多向水資源充足的城市群地區(qū)聚集，尤其是在推進都市圈發(fā)展中將以水定城作為首要考量因素。例如，國家發(fā)改委主任何立峰談到雄安新區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，其中就包括“生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、資源環(huán)境承載力較強，擁有華北平原最大的淡水湖白洋淀等；水資源比較豐富，可滿足區(qū)域生態(tài)用水需求”。此外，以水定城還需研究人口集聚與水資源利用的關系；要借助城市群已有協(xié)調機制，推進水資源的共享共用合作，進行城市群水資源利用規(guī)劃。

3.根據(jù)城市水資源分類，實施以水定城的具體策略

城市缺水類型主要包括資源性缺水城市、工程性缺水城市、水質性缺水城市、生態(tài)性缺水城市等。資源性缺水城市如北京，水資源總量少，不能適應經(jīng)濟發(fā)展的需要，除了嚴格計劃用水、節(jié)約用水，提高用水效率，推進海水淡化工作外，還需要構建區(qū)域協(xié)調發(fā)展的用水機制；工程性缺水城市如云南省部分城市，由于地理地質環(huán)境的原因，缺少水利設施導致難以留住水，對此則應多建必要的水利基礎設施；水質型缺水城市如重慶，長江、嘉陵江在重慶會合，按理水量十分豐富，但由于大量排放的廢污水造成淡水資源受污染，導致主城區(qū)卻沒有可資利用的水源，因此需要提高污水處理率，嚴格限制污水排放；生態(tài)型缺水主要是由于很多城市在迅速發(fā)展中忽略了環(huán)境承載力，打破了生態(tài)平衡，對于此類城市，其河流等生態(tài)治理標準可適當放寬，不一定要達到地表水三類水體。

4.應用先進信息技術，推動城市智慧水務建設

信息化建設是促進和帶動水務現(xiàn)代化、提升水務行業(yè)社會管理和公共服務能力、保障水務可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。智慧水務是集成各類應用技術，特別是新一代信息技術推動以水定城的利器。發(fā)展方向是建立水務物聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)生產(chǎn)運營全流程關鍵指標全面感知。核心是建立指揮調度中心，通過數(shù)據(jù)共享、大數(shù)據(jù)分析，形成優(yōu)化解決方案，實現(xiàn)智慧調度。利用資源平臺、運營平臺和服務基礎平臺的有機運行，提高生產(chǎn)效率、經(jīng)營效率、管理效率和服務效率。智慧水務目前處于發(fā)展初級階段，主要瓶頸在于需求并不明確，企業(yè)沒有形成良好的商業(yè)模式，自身業(yè)務的產(chǎn)業(yè)鏈尚未完全拓展開來。

5.改革創(chuàng)新體制機制，構建以水定城制度體系

要形成以水定城的長效機制，必須堅持政府和市場兩手發(fā)力。政府應落實各級責任，加強引導和監(jiān)管作用。例如，河長制就是一項成功實踐，各級黨政主要負責人擔任“河長”，負責組織領導相應河湖的管理和保護工作。浙江全省有8萬多條河流，自2003年探索實行河長制至今，已經(jīng)形成了“省、市、縣、鄉(xiāng)、村”五級聯(lián)動的組織體系，把治水從河流延伸覆蓋到所有水體，不斷推進治水向全面縱深擴展，有效促進了水環(huán)境質量的改善。要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，主要突破口在于水權交易平臺以及水權交易機制、交易管理。依據(jù)市場交易的水分配制度可以保證高價值用途的用水需求，以避免開發(fā)高成本的水源而破壞環(huán)境。此外，還可以通過探索建立環(huán)境資源承載力監(jiān)測預警制度，明確最大水資源開發(fā)利用總量、污染物排放總量等閾值對城市發(fā)展進行合理管控。

6.弘揚傳承水文化，促進形成愛水、親水、節(jié)水的風尚

水是人類文明的搖籃，是城市發(fā)展的臍帶，中國水文化璀璨奪目，源遠流長。距今5000年前后，在黃河流域、長江流域一些文化和社會發(fā)展比較快的區(qū)域率先進入到文明階段。2600年前，中國開始開掘運河，運河具有漕運及連通南北物資、文化的作用，為城市發(fā)展提供了動力，運河兩岸成為城市集中地帶。古往今來，人們以水論事、以水喻理、以水明志，水文化在華夏文明中占有特殊地位。以水定城需要弘揚傳承水文化，多開展運河與城市、長江與城市、黃河與城市的活動；依托世界水日、中國水周廣泛開展宣傳教育活動；城市建設水文化生態(tài)園等，通過注入文化藝術、時尚創(chuàng)意的元素，吸引大眾對水文化關注。最終，通過各種形式促使社會形成愛水、親水、節(jié)水的風尚。