吳嘉鑫

（廣東金融學(xué)院 法學(xué)院，廣州 510521）

在WTO烏拉圭回合談判中，各成員最終在農(nóng)產(chǎn)品議題上達(dá)成了共識(shí)，并簽訂了具有歷史性意義的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》?！掇r(nóng)業(yè)協(xié)定》確定了削減農(nóng)產(chǎn)品非關(guān)稅壁壘的目標(biāo)，并想以此貫徹禁止數(shù)量限制這一WTO基本原則。但是基于發(fā)展中國(guó)家保護(hù)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)以及發(fā)達(dá)國(guó)家保護(hù)敏感農(nóng)產(chǎn)品的需要，直接加快關(guān)稅化進(jìn)程在短期內(nèi)是不太現(xiàn)實(shí)的。故在后續(xù)談判中，各成員創(chuàng)新性地引入關(guān)稅配額制度，既作為保護(hù)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的重要措施，也作為促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)進(jìn)的重要手段。

1 農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額制度的歷史沿革

關(guān)稅配額制度，是指對(duì)規(guī)定數(shù)量（即承諾配額量）內(nèi)進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品征收較低的關(guān)稅，當(dāng)進(jìn)口商品超過(guò)規(guī)定數(shù)量后，則征收較高的關(guān)稅。在多哈回合農(nóng)業(yè)談判中，關(guān)稅配額制度是主要議題之一，各成員主要圍繞著關(guān)稅配額是否增發(fā)、進(jìn)口國(guó)關(guān)稅配額管理制度、未使用關(guān)稅配額的再分配問(wèn)題展開(kāi)了漫長(zhǎng)而又艱難的談判。

1.1 關(guān)稅配額的配額內(nèi)關(guān)稅

由于《農(nóng)業(yè)協(xié)議》并沒(méi)有要求各成員應(yīng)當(dāng)采用何種計(jì)稅方法計(jì)算配額內(nèi)關(guān)稅，所以在關(guān)稅配額的使用上各國(guó)采用的計(jì)稅方法種類繁多。發(fā)展中國(guó)家多采用從價(jià)稅，而發(fā)達(dá)國(guó)家則大量使用從量稅、復(fù)合稅、選擇稅、季節(jié)關(guān)稅等非從價(jià)稅。非從價(jià)稅隱匿性強(qiáng)，可大大提高進(jìn)口國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)水平，但是不管是哪種計(jì)稅方法，都存在配額內(nèi)關(guān)稅水平較高的狀況。如采用選擇稅計(jì)算法的挪威，對(duì)其大部分農(nóng)產(chǎn)品稅目采用的是“從價(jià)計(jì)稅344%計(jì)算或者以37.61挪威克朗/kg計(jì)算，以最高者為準(zhǔn)”的計(jì)算辦法，而挪威的最惠國(guó)待遇關(guān)稅水平遠(yuǎn)比其配額內(nèi)關(guān)稅低。

因而在多次談判中，關(guān)稅配額內(nèi)的關(guān)稅水平一直是農(nóng)業(yè)談判中關(guān)注的焦點(diǎn)。有些成員主張要削減配額內(nèi)關(guān)稅，但是有些成員則不同意削減，甚至主張禁止設(shè)置關(guān)稅上限；有些成員希望配額內(nèi)關(guān)稅削減為零，而一些成員則反對(duì)配額內(nèi)關(guān)稅為零，認(rèn)為保留配額內(nèi)關(guān)稅有利于縮小配額內(nèi)和配額外關(guān)稅水平的差距，有利于最終實(shí)現(xiàn)單一的關(guān)稅化[1]。在2008年《農(nóng)業(yè)模式草案修正案(第四版)》中也有削減配額內(nèi)關(guān)稅的規(guī)定，對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家成員，所有配額內(nèi)關(guān)稅應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上減少50%或降至10%的關(guān)稅稅率，以較低的關(guān)稅為準(zhǔn)。發(fā)展中國(guó)家成員的配額內(nèi)關(guān)稅應(yīng)在現(xiàn)行水平基礎(chǔ)上減少15%，SVEs（小型脆弱經(jīng)濟(jì)體）的配額內(nèi)關(guān)稅應(yīng)在現(xiàn)行水平基礎(chǔ)減少7.5%。但由于各方分歧太大，削減配額內(nèi)關(guān)稅的方案最終沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。

關(guān)稅配額內(nèi)關(guān)稅水平較高的現(xiàn)象可能會(huì)打擊該國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口貿(mào)易的積極性，從而影響了農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的使用。2018年，WTO農(nóng)業(yè)委員會(huì)在對(duì)各成員關(guān)稅配額使用情況進(jìn)行例行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)關(guān)稅配額內(nèi)關(guān)稅水平較高是關(guān)稅配額使用率不高的最主要原因。因此，在接下來(lái)的農(nóng)業(yè)談判中，各成員應(yīng)該會(huì)繼續(xù)關(guān)注配額內(nèi)關(guān)稅問(wèn)題。

1.2 關(guān)稅配額增發(fā)問(wèn)題

關(guān)于關(guān)稅配額是否增發(fā)這一問(wèn)題，一些成員認(rèn)為應(yīng)該擴(kuò)大配額量，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)關(guān)稅化；一些成員認(rèn)為基于國(guó)內(nèi)消費(fèi)量來(lái)擴(kuò)大配額量更有意義；一些成員認(rèn)為應(yīng)該以最新的國(guó)內(nèi)消費(fèi)量來(lái)計(jì)算配額量；其他成員反對(duì)以任何形式減少關(guān)稅配額量[2]。

之所以有成員主張基于國(guó)內(nèi)消費(fèi)量來(lái)計(jì)算關(guān)稅配額的意見(jiàn)，更多是針對(duì)類似中國(guó)這樣的農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)大國(guó)。中國(guó)作為農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)大國(guó)和主要農(nóng)業(yè)進(jìn)口國(guó)，農(nóng)產(chǎn)品的需求日益增長(zhǎng)，基于國(guó)內(nèi)消費(fèi)量來(lái)計(jì)算配額量可以使中國(guó)增發(fā)更多的關(guān)稅配額。但增大關(guān)稅配額也有很多反對(duì)意見(jiàn)，他們擔(dān)心配額數(shù)量的膨脹會(huì)使得關(guān)稅配額制度實(shí)行的目標(biāo)即實(shí)現(xiàn)單一關(guān)稅被忽略，因而反對(duì)增發(fā)[3]。

在農(nóng)業(yè)談判成員形成的第一稿減讓協(xié)議中提出，發(fā)達(dá)成員的關(guān)稅配額量擴(kuò)大到國(guó)內(nèi)消費(fèi)總量的10%，實(shí)施期為5年；發(fā)展中成員的關(guān)稅配額量擴(kuò)大到國(guó)內(nèi)消費(fèi)總量的6.6%。如果有1/4產(chǎn)品的配額量能夠擴(kuò)大到國(guó)內(nèi)消費(fèi)總量的12%(8%)，允許發(fā)達(dá)成員(發(fā)展中成員)其他1/4產(chǎn)品的配額量可以只擴(kuò)大到國(guó)內(nèi)消費(fèi)總量的8%(5%)。但各成員并沒(méi)有在減讓協(xié)議上達(dá)成共識(shí)。在巴厘島會(huì)議上，各集團(tuán)對(duì)關(guān)稅配額是否增發(fā)問(wèn)題繼續(xù)存在很多分歧，最終沒(méi)有對(duì)增發(fā)關(guān)稅配額達(dá)成共識(shí)。

關(guān)稅配額量的增發(fā)涉及進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入，可能會(huì)危及本國(guó)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的安全與穩(wěn)定，因此農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力較差的國(guó)家對(duì)關(guān)稅配額增發(fā)持謹(jǐn)慎態(tài)度，巴厘島會(huì)議上各國(guó)最終沒(méi)有就關(guān)稅配額的增發(fā)問(wèn)題達(dá)成共識(shí)。

1.3 關(guān)稅配額管理制度問(wèn)題

中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理制度是指中國(guó)根據(jù)入世承諾和WTO的有關(guān)規(guī)定，對(duì)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的申請(qǐng)、分配活動(dòng)與其他相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行管理與調(diào)配的制度?？茖W(xué)合理的關(guān)稅配額管理制度可以促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入，保證農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口貿(mào)易市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。反之，則可能出現(xiàn)配額的私自倒賣等不良現(xiàn)象，甚至可能誘使企業(yè)為獲得配額向管理機(jī)構(gòu)行賄，從而導(dǎo)致配額管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力尋租。因此，如何規(guī)范各成員關(guān)稅配額的管理制度一直是農(nóng)業(yè)談判的重點(diǎn)議題之一。

日內(nèi)瓦談判中，農(nóng)業(yè)談判主席根據(jù)大部分成員的意見(jiàn)，制定了《農(nóng)業(yè)模式草案修正案(第四版)》。修正案主要對(duì)關(guān)稅配額管理制度做出了以下規(guī)定：第一，預(yù)設(shè)關(guān)稅配額的申請(qǐng)，只能由一個(gè)行政機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)；第二，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)對(duì)于關(guān)稅配額制度的規(guī)范應(yīng)該在制度實(shí)施前90日前發(fā)布，如果涉及配額的申請(qǐng)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)在開(kāi)放配額申請(qǐng)90日之前發(fā)布具體申請(qǐng)事項(xiàng)辦法；第三，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)應(yīng)當(dāng)公布關(guān)稅配額使用率；第四，在不是基于商業(yè)原因?qū)е碌年P(guān)稅配額不足的情況下，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)應(yīng)當(dāng)要求持有一定關(guān)稅配額許可的私人企業(yè)將所持有的配額分配給其他進(jìn)口商，若采用國(guó)別分配關(guān)稅配額的方式，應(yīng)當(dāng)要求該國(guó)家將所持有的配額分配給其他進(jìn)口商。這些規(guī)定在巴厘島一攬子協(xié)定中得到了確認(rèn)。

同時(shí)，在關(guān)稅配額使用率較低的情況下，WTO也對(duì)該國(guó)關(guān)稅配額管理制度提出了一些要求。2014年巴厘島一攬子協(xié)定中規(guī)定在關(guān)稅配額未完成機(jī)制啟動(dòng)后，關(guān)稅配額使用率連續(xù)兩年保持在65%以下，或者在此期間未向農(nóng)業(yè)委員會(huì)通知關(guān)稅配額使用率，其他成員可通過(guò)農(nóng)業(yè)委員會(huì)要求該成員采取具體行動(dòng)修改關(guān)稅配額的管理制度。各成員之所以在關(guān)稅配額使用率過(guò)低的情況下會(huì)要求其修改關(guān)稅配額管理制度，主要是因?yàn)樵趯?shí)踐中，關(guān)稅配額使用率不高與該成員的管理制度過(guò)于嚴(yán)苛或者不透明有關(guān)，如瑞士采用許可證拍賣制度分配關(guān)稅配額，增加了配額申請(qǐng)人的交易成本。

1.4 關(guān)稅配額未完成機(jī)制

關(guān)稅配額未完成機(jī)制，是指成員在關(guān)稅配額使用率方面未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，其他成員可以請(qǐng)求WTO農(nóng)業(yè)委員會(huì)啟動(dòng)對(duì)該成員的關(guān)稅配額管理進(jìn)行干預(yù)的制度。關(guān)稅配額使用情況直接關(guān)系到關(guān)稅配額制度實(shí)際運(yùn)行效果，影響到農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入水平，因此對(duì)關(guān)稅配額未完成機(jī)制對(duì)關(guān)稅配額制度的運(yùn)作有一定的必要性。

在2006年《WTO農(nóng)業(yè)談判草案》規(guī)定，①如果任何一年關(guān)稅配額使用率低于85%，未使用的配額部分應(yīng)該附加到下一年關(guān)稅配額中；如果超過(guò)兩年關(guān)稅配額使用率低于85%(除了在前款的情況下額外附加的關(guān)稅配額)，配額外關(guān)稅稅率應(yīng)該削減至配額內(nèi)關(guān)稅稅率水平，直至每年進(jìn)口量達(dá)到或超過(guò)成員國(guó)時(shí)間表的確定水平。此后成員國(guó)應(yīng)該選擇應(yīng)用關(guān)稅或按需分配的方式管理關(guān)稅配額；②如果超過(guò)兩年關(guān)稅配額使用率低于80%，則配額外稅率應(yīng)降至配額內(nèi)稅率，直至配額內(nèi)外進(jìn)口額相等為止或符合關(guān)稅配額適用標(biāo)準(zhǔn)，且在符合以上標(biāo)準(zhǔn)之前，應(yīng)當(dāng)選擇應(yīng)用關(guān)稅管理關(guān)稅配額，并在后續(xù)任何一年關(guān)稅配額使用率繼續(xù)降至80%以下時(shí)，配額外的關(guān)稅再次降至配額內(nèi)稅率，直至關(guān)稅配額使用率符合或者超過(guò)關(guān)稅配額使用標(biāo)準(zhǔn)。③如果超過(guò)兩年關(guān)稅配額使用率低于75%，則在第二年關(guān)稅配額必須以先到先得的方式管理關(guān)稅配額。

《農(nóng)業(yè)模式草案修正案(第四版)》，對(duì)此又做出了一些調(diào)整，規(guī)定關(guān)稅配額的首年進(jìn)口國(guó)若未完成配額或低于65%時(shí)，其他成員可以通過(guò)農(nóng)業(yè)委員會(huì)尋求進(jìn)口方的合理解釋；在未完成機(jī)制觸發(fā)之后，進(jìn)口方需要和相關(guān)利益方進(jìn)行密切磋商，或是在期限內(nèi)將配額完成率升至65%以上，否則進(jìn)口方將在接下來(lái)的幾年內(nèi)隨時(shí)面臨相關(guān)利益方的特殊措施，直到將未完成機(jī)制的要求履行完畢，包括可以要求進(jìn)口國(guó)修改關(guān)稅配額管理制度。在2013年巴厘島會(huì)議上，各成員繼續(xù)關(guān)注關(guān)稅配額未完成機(jī)制，并確認(rèn)了《農(nóng)業(yè)模式草案修正案（第四版）》中的關(guān)于關(guān)稅配額未完成機(jī)制的絕大部分內(nèi)容。

從烏拉圭回合到多哈回合，關(guān)稅配額未完成機(jī)制一直是各成員重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，但同時(shí)也是存在爭(zhēng)議較多且難以調(diào)和的議題，因此從2006年WTO農(nóng)業(yè)談判草案到巴厘島一攬子協(xié)定，存在著未完成機(jī)制的要求和標(biāo)準(zhǔn)放低的現(xiàn)象，這當(dāng)然是各方利益妥協(xié)的結(jié)果。而且關(guān)稅配額使用率不高存在多種原因，盡管進(jìn)口成員的關(guān)稅配額管理制度可能會(huì)對(duì)關(guān)稅配額的使用產(chǎn)生不利影響，但是不能排除關(guān)稅配額使用率不高屬于市場(chǎng)因素，一味歸咎于進(jìn)口成員的配額管理是不合理的。

在啟動(dòng)未完成機(jī)制后，未使用的關(guān)稅配額需要進(jìn)行再分配則是其中的一個(gè)具體措施。2006年WTO農(nóng)業(yè)談判草案中就有提及這一規(guī)定，但是在后續(xù)的談判文件或者法律文件中就沒(méi)有再次規(guī)定這一點(diǎn)，這是因?yàn)槲词褂门漕~是否再分配也是各成員的分歧點(diǎn)。一些國(guó)家認(rèn)為成員國(guó)在使用配額時(shí)應(yīng)繼承上一期的未使用配額，或者提高配額外關(guān)稅以阻止配額外進(jìn)口，直到配額用完為止，這種觀點(diǎn)多為發(fā)展中國(guó)家持有，他們能獲得發(fā)達(dá)國(guó)家的未使用配額并且獲得配額承諾上的特殊差別待遇；而發(fā)達(dá)國(guó)家一般則認(rèn)為，配額未完成是市場(chǎng)因素影響下的自然結(jié)果，與下一期配額無(wú)關(guān)，不能被轉(zhuǎn)換或者繼承[4]。在巴厘島會(huì)議上，盡管各成員未就未使用配額再分配問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，但是卻一致認(rèn)可進(jìn)口國(guó)需要保證未完成的關(guān)稅配額量在進(jìn)入下一程序時(shí)不受到比“絕對(duì)必要的限度”更嚴(yán)苛的約束。

但是，關(guān)稅配額未完成機(jī)制的啟動(dòng)實(shí)踐則不盡如人意。根據(jù)巴厘島會(huì)議文件規(guī)定，在進(jìn)口成員未通知配額使用率或者配額使用率低于65%時(shí)，其他成員可以會(huì)在此機(jī)制下提出疑慮。但是截至目前，沒(méi)有任何成員請(qǐng)求啟動(dòng)過(guò)這種機(jī)制。

2 中國(guó)關(guān)稅配額實(shí)施現(xiàn)狀

中國(guó)在加入世貿(mào)組織的議定書(shū)中確定對(duì)小麥、玉米、大米、豆油、棕櫚油、菜子油、食糖、棉花、羊毛等10種農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施關(guān)稅配額，2006年，我國(guó)按照入世承諾取消了豆油、棕櫚油、菜子油等食用油的關(guān)稅配額。目前我國(guó)仍然對(duì)小麥、玉米、大米、食糖、棉花、羊毛實(shí)施關(guān)稅配額制度。在關(guān)稅配額數(shù)量方面，我國(guó)承諾的關(guān)稅配額量巨大，并遠(yuǎn)超其他國(guó)家。同時(shí)，在關(guān)稅配額的配額內(nèi)關(guān)稅方面，我國(guó)采用的是從價(jià)計(jì)稅的計(jì)算方法，符合大宗農(nóng)產(chǎn)品量大價(jià)優(yōu)的特點(diǎn)，而且稅率大部分僅有1%?？梢钥闯?，一方面，中國(guó)的入世承諾是極為苛刻的，另一方面，中國(guó)在促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入方面是很有誠(chéng)意的。

2.1 中國(guó)關(guān)稅配額的承諾數(shù)量

在關(guān)稅配額的產(chǎn)品分類方法上，我國(guó)對(duì)實(shí)施關(guān)稅配額管理的同一類農(nóng)產(chǎn)品的總量進(jìn)行承諾，具體為：小麥9 636 000 t，玉米7 200 000 t，大米5 320 000 t，食糖 1 945 000 t，棉花 894 000 t，羊毛287 000 t。

在WTO農(nóng)業(yè)談判歷程中，許多成員主張?jiān)霭l(fā)關(guān)稅配額，第一稿減讓模式中曾提出，發(fā)達(dá)成員的關(guān)稅配額量擴(kuò)大到國(guó)內(nèi)消費(fèi)總量的10%，實(shí)施期為5年；發(fā)展中成員的關(guān)稅配額量擴(kuò)大到國(guó)內(nèi)消費(fèi)總量的6.6%。如果有1/4產(chǎn)品的配額量能夠擴(kuò)大到國(guó)內(nèi)消費(fèi)總量的12%(8%)，允許發(fā)達(dá)成員(發(fā)展中成員)其他1/4產(chǎn)品的配額量可以只擴(kuò)大到國(guó)內(nèi)消費(fèi)總量的8%(5%)。盡管直到巴厘島會(huì)議，各成員也未就增發(fā)關(guān)稅配額問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，但從農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的發(fā)展趨勢(shì)看，關(guān)稅配額的增發(fā)問(wèn)題仍然是未來(lái)農(nóng)業(yè)談判的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。同時(shí)，雖然關(guān)稅化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，第一稿減讓模式也仍然可能重新回到談判桌。因此，有必要根據(jù)第一稿減讓模式的配額增發(fā)模型對(duì)目前中國(guó)關(guān)稅配額的承諾數(shù)量進(jìn)行考察。

根據(jù)表1所列的六種產(chǎn)品近四年消費(fèi)量數(shù)據(jù)，可以簡(jiǎn)單得出現(xiàn)有配額占農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)消費(fèi)總量的比重，小麥占比為8.3%，玉米占比為5.1%，大米占比為2.9%，棉花占比為12.4%，食糖占比為20.0%，羊毛占比為34.9%。其中小麥、棉花、食糖和羊毛都符合該草案標(biāo)準(zhǔn)，其中食糖、羊毛、小麥和棉花的占比均超過(guò)了8%，且產(chǎn)品種類占到2/3。按草案規(guī)定，其余1/4的產(chǎn)品配額量可以只擴(kuò)大到國(guó)內(nèi)消費(fèi)總量的5%，因此中國(guó)的玉米也符合標(biāo)準(zhǔn)，僅有大米不符合標(biāo)準(zhǔn)。

表1 2014—2017年農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)消費(fèi)量

2.2 中國(guó)關(guān)稅配額的使用情況

表2 中國(guó)2010—2017年關(guān)稅配額使用率

由表2數(shù)據(jù)可知，中國(guó)的食糖、羊毛和棉花在近8年的配額使用率基本達(dá)到100%；大米的配額使用率以較快的速度穩(wěn)步上升，且在近3年均超過(guò)65%；小麥的配額使用率總體呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，但是還未達(dá)到65%的標(biāo)準(zhǔn)；玉米的使用率則較不穩(wěn)定，且在近3年呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，在近8年中基本沒(méi)有達(dá)到65%的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在2011—2012年間，大米、玉米和小麥的配額使用率均呈現(xiàn)翻倍增長(zhǎng)的現(xiàn)象，這主要是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)際市場(chǎng)行情波動(dòng)所致。如2012年大米的使用配額同比增長(zhǎng)了396.15%，而大米總進(jìn)口量也急劇增長(zhǎng)，2012年全年共進(jìn)口236.7萬(wàn)t，同比增長(zhǎng)296.0%，因此配額內(nèi)進(jìn)口量的激增更多是因?yàn)榇竺资袌?chǎng)行情的影響，而與配額本身的管理關(guān)系不大。

根據(jù)巴厘島協(xié)定，關(guān)稅配額未完成機(jī)制啟動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)之一是在規(guī)定關(guān)稅配額的首年，關(guān)稅配額使用率低于65%，以此標(biāo)準(zhǔn)作為參考，則中國(guó)目前6個(gè)實(shí)施關(guān)稅配額制度的農(nóng)產(chǎn)品，達(dá)標(biāo)的有食糖、羊毛、棉花、大米，未達(dá)標(biāo)的有小麥、玉米，且從最新數(shù)據(jù)看，小麥在未來(lái)幾年可能達(dá)標(biāo)。

同時(shí)，因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額承諾量巨大（6個(gè)農(nóng)產(chǎn)品承諾量均是排名第一）所以在使用率的情況上有必要和其他同樣農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額承諾量較大的國(guó)家相比較。日本（小麥關(guān)稅配額承諾量排名第二）2016年的小麥關(guān)稅配額使用率是95%；韓國(guó)（玉米關(guān)稅配額承諾量排名第二）2014年的玉米關(guān)稅配額使用率是100%；日本（大米關(guān)稅配額承諾量排名第二）2016年的大米關(guān)稅配額使用率是99%；美國(guó)（棉花關(guān)稅配額承諾量排名第二）2015年所有棉花稅目商品的關(guān)稅配額使用率均不到10%；歐盟（食糖關(guān)稅配額承諾量排名第二）在2016年所有稅目的食糖關(guān)稅配額平均使用率為86.4%（2017年10月1日開(kāi)始取消對(duì)食糖實(shí)施關(guān)稅配額。）；目前中國(guó)羊毛關(guān)稅配額量占WTO總承諾量的絕大多數(shù)，超過(guò)97.6%，其他國(guó)家的配額使用率數(shù)據(jù)參考價(jià)值不大，故不進(jìn)行比較。

通過(guò)數(shù)據(jù)的對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)除了美國(guó)外的其他成員的關(guān)稅配額使用率都達(dá)到了很高的水準(zhǔn)，盡管中國(guó)的糖類、棉花和羊毛均完全使用完配額，但小麥和玉米關(guān)稅配額使用率仍未達(dá)到WTO的標(biāo)準(zhǔn)，有可能會(huì)觸發(fā)未完成機(jī)制，應(yīng)當(dāng)予以注意。

3 中國(guó)關(guān)稅配額制度的改革的若干建議

在博鰲亞洲論壇2018年年會(huì)上，習(xí)總書(shū)記表示中國(guó)開(kāi)放的大門不會(huì)關(guān)閉，只會(huì)越開(kāi)越大。同時(shí)，習(xí)總書(shū)記在十九大報(bào)告中也提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，致力發(fā)展農(nóng)業(yè)。這意味著我國(guó)對(duì)開(kāi)放水平將進(jìn)一步提高，且我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力也會(huì)隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，逐步增強(qiáng)，不僅滿足內(nèi)需，還會(huì)走出國(guó)門。而農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額制度作為保護(hù)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和提高農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入水平的制度，其所發(fā)揮的作用也將越來(lái)越明顯，應(yīng)該及時(shí)調(diào)整我國(guó)在國(guó)內(nèi)層面和國(guó)際層面的關(guān)稅配額對(duì)策。

3.1 國(guó)內(nèi)層面

3.1.1 調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額相關(guān)規(guī)則

目前，調(diào)整我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的法規(guī)主要包括國(guó)務(wù)院制定并發(fā)布《貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“管理?xiàng)l例”）以及國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“發(fā)改委”）和商務(wù)部在2003年聯(lián)合制定并發(fā)布的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅配額管理暫行辦法（以下簡(jiǎn)稱“暫行辦法”），時(shí)隔十余年，該規(guī)章仍在適用，難免會(huì)存在立法技術(shù)的不足和規(guī)范與現(xiàn)行WTO規(guī)定存在沖突的情況，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整。

第一，國(guó)內(nèi)的現(xiàn)行法規(guī)，應(yīng)當(dāng)與巴厘島協(xié)定相適應(yīng)。在巴厘島協(xié)定中，對(duì)于關(guān)稅配額的管理上做出了具體的規(guī)定，而管理?xiàng)l例和暫行辦法并沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)修改，如暫行辦法規(guī)定，商務(wù)部、發(fā)改委分別于申請(qǐng)期前1個(gè)月在官網(wǎng)及其他媒體上公布關(guān)稅配額分配的申請(qǐng)條件。這規(guī)定與巴厘島協(xié)定所要求的“開(kāi)放配額申請(qǐng)前90日之前發(fā)布”還存在一定差距。

第二，國(guó)內(nèi)的現(xiàn)行法規(guī)，應(yīng)當(dāng)與我國(guó)在關(guān)稅管理體制上的新改動(dòng)和新決策相適應(yīng)。在暫行辦法中第五條規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅配額為全球配額?；谥贫ㄔ摬块T規(guī)章時(shí)，我國(guó)尚沒(méi)有使用國(guó)別配額，因此暫行辦法的制度符合當(dāng)時(shí)的國(guó)情和實(shí)際規(guī)定。但是隨著我國(guó)對(duì)外開(kāi)放水平逐步提高，我國(guó)已經(jīng)與許多國(guó)家或地區(qū)簽訂了自由貿(mào)易協(xié)定，在關(guān)稅減讓部分也采用了國(guó)別配額的關(guān)稅配額。因此在法規(guī)層面，也應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)我國(guó)關(guān)稅制度的改革。

第三，國(guó)內(nèi)的現(xiàn)行法規(guī)，應(yīng)當(dāng)提高立法技術(shù)水平。目前，規(guī)定關(guān)稅配額的法律文件中存在規(guī)定不明確或者不同效力位階法律間的適應(yīng)性問(wèn)題。如在管理?xiàng)l例中，規(guī)定受理申請(qǐng)的部門一般為一個(gè)部門。這里存在兩種解釋，一是所有實(shí)施關(guān)稅配額管理的產(chǎn)品的配額申請(qǐng)受理工作由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，二是每個(gè)實(shí)施關(guān)稅配額管理的產(chǎn)品的配額申請(qǐng)受理工作分別由一個(gè)部門負(fù)責(zé)。

如果采用第一種解釋，那么管理?xiàng)l例的規(guī)定與其制定時(shí)農(nóng)業(yè)談判的大部分成員的意見(jiàn)相符合，也符合后來(lái)制定的巴厘島一攬子協(xié)定。但是根據(jù)暫行辦法的規(guī)定，商務(wù)部負(fù)責(zé)受理食糖、羊毛、羊條的關(guān)稅配額申請(qǐng)，發(fā)改委負(fù)責(zé)受理小麥、玉米、大米、棉花的關(guān)稅配額申請(qǐng)。但根據(jù)法規(guī)的效力位階，發(fā)改委和商務(wù)部制定的暫行辦法屬于部門規(guī)章，而國(guó)務(wù)院制定的管理?xiàng)l例屬于行政法規(guī)，部門規(guī)章的效力是低于行政法規(guī)的，因此暫行辦法和管理?xiàng)l例的規(guī)定相違背的可能性不大。故在管理?xiàng)l例中，規(guī)定受理申請(qǐng)的部門一般為一個(gè)部門只能采用第二種解釋。當(dāng)一個(gè)法規(guī)可能產(chǎn)生歧義時(shí)，說(shuō)明立法上存在一定的不足。隨著我國(guó)法制技術(shù)的進(jìn)步和對(duì)外開(kāi)放水平的提高，這些立法技術(shù)上的問(wèn)題應(yīng)該被重視。

3.1.2 提高農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理效率

現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額制度是一種多部門管理的體制，其主要特點(diǎn)是主管部門職能既有交叉又有分割。上文已經(jīng)提及，對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的管理，主要由發(fā)改委和商業(yè)部負(fù)責(zé)。且兩者不是在配額管理的不同階段的工作分工，而是把實(shí)施管理配額管理的農(nóng)產(chǎn)品分成兩部分分別管轄，同時(shí)，在涉及國(guó)別配額時(shí)，還需要海關(guān)總署負(fù)責(zé)一部分職能。

在行政機(jī)關(guān)層面，這樣的分工就涉及很多工作需要進(jìn)行協(xié)商，相關(guān)報(bào)告和文件需要抄報(bào)，相關(guān)名單和結(jié)果需要聯(lián)合制定發(fā)布，造成行政效率上不必要的降低。在申請(qǐng)人層面，申請(qǐng)不同農(nóng)產(chǎn)品時(shí)需要關(guān)注不同的行政機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)定和通知，在處理申請(qǐng)的過(guò)程中也需要向不同的行政機(jī)關(guān)遞交材料和溝通，對(duì)申請(qǐng)人造成了許多不便。同時(shí)，這不僅與巴厘島一攬子協(xié)定中“預(yù)設(shè)關(guān)稅配額的申請(qǐng)，只能由一個(gè)行政機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)”不符，也與我國(guó)提高對(duì)外開(kāi)放水平的需要不符。

因此，如何厘清不同行政機(jī)構(gòu)的職能，刪繁就簡(jiǎn)，將不必要的冗雜程序剔除出關(guān)稅配額的申領(lǐng)、發(fā)放等程序，是必須解決的問(wèn)題。在2013年和2018年，國(guó)務(wù)院已經(jīng)對(duì)中央部委、直屬機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行過(guò)兩次改革，但是其中不涉及對(duì)商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委及其他涉及關(guān)稅配額管理部門的調(diào)整。因此，要短期內(nèi)要統(tǒng)一和整合關(guān)稅配額管理的現(xiàn)實(shí)性不高。但是不妨參考上海自由貿(mào)易區(qū)“單一窗口”的規(guī)定，由一個(gè)部門主抓并牽頭在不同部門間進(jìn)行協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一申報(bào)、合并受理、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、并行審批。

3.1.3 增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理的透明度

目前，在總體上我國(guó)對(duì)關(guān)稅配額透明度的管理上形成了一套較為成熟的機(jī)制。從法律規(guī)范角度，暫行辦法中規(guī)定了發(fā)改委和商務(wù)部應(yīng)當(dāng)于開(kāi)放關(guān)稅配額申請(qǐng)期之前一個(gè)月在官網(wǎng)和其他網(wǎng)絡(luò)媒體和報(bào)紙公布下一年度進(jìn)口關(guān)稅配額總量、關(guān)稅配額申請(qǐng)條件及國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)確定的關(guān)稅配額農(nóng)產(chǎn)品稅則號(hào)列和適用稅率項(xiàng)。

在實(shí)踐中，發(fā)改委和商務(wù)部不僅按照規(guī)定公布以上事項(xiàng)，還在初次分配中定期公示進(jìn)口關(guān)稅配額申請(qǐng)企業(yè)名單。在公示期間如對(duì)企業(yè)申報(bào)信息有異議，可以向相關(guān)單位反饋意見(jiàn)。同時(shí)，還定期向WTO通報(bào)關(guān)稅配額使用率，這符合巴厘島一攬子協(xié)定的規(guī)定。

但是需要注意，目前我國(guó)對(duì)關(guān)稅配額管理透明度的管理上仍然存在一些不足。中國(guó)加入WTO的過(guò)渡性審議機(jī)制期間，有很多成員對(duì)中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的透明度提出質(zhì)詢，如中國(guó)并沒(méi)有公布獲得配額的企業(yè)名單等，這也是2016年12月美國(guó)將中國(guó)訴至WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的原因之一。因此，有關(guān)透明度方面的問(wèn)題，應(yīng)該加以重視。

3.2 國(guó)際層面

在巴厘島會(huì)議中，各方利益訴求差異巨大，但是各成員最終還是達(dá)成了共識(shí)，在這其中，中國(guó)作為G20中的重要一員，發(fā)揮著建設(shè)性作用，為發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)取到應(yīng)有的利益。在接下來(lái)的農(nóng)業(yè)談判中，將會(huì)觸及是否增發(fā)配額等分歧更加明顯的議題，我國(guó)應(yīng)該以促進(jìn)農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化為方向，以維護(hù)國(guó)家利益為底線，繼續(xù)發(fā)揮重要作用，把握談判中的主動(dòng)權(quán)，為發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)取更多話語(yǔ)權(quán)。在上文已經(jīng)論述到，以凱恩斯集團(tuán)為主的成員在農(nóng)業(yè)談判中一直主張要增發(fā)關(guān)稅配額，但是受到了許多成員的反對(duì)，因此在巴厘島會(huì)議中，增發(fā)關(guān)稅配額問(wèn)題始終達(dá)不成共識(shí)。但毋庸置疑，是否增發(fā)關(guān)稅配額一直在關(guān)稅配額談判的重點(diǎn)，在今后的談判依然會(huì)以此為重心。因此，在增發(fā)比例上，中國(guó)應(yīng)當(dāng)以第一稿減讓協(xié)議中規(guī)定的“發(fā)展中國(guó)家關(guān)稅配額應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到國(guó)內(nèi)消費(fèi)總量的6.6%”為底線，主張更低的增發(fā)比例。按照上文中筆者測(cè)算在第一稿減讓協(xié)議為基礎(chǔ)的關(guān)稅配額量情況，中國(guó)目前棉花、小麥、食糖和羊毛、玉米都符合第一稿減讓協(xié)議，但是大米的關(guān)稅配額是超過(guò)目前我國(guó)關(guān)稅配額承諾量的。也即是說(shuō)，如果嚴(yán)格遵守第一稿減讓協(xié)議，我國(guó)還需要增發(fā)大米的關(guān)稅配額。