摘 要 基層社會(huì)治理是國(guó)家治理體系的根基，離不開社會(huì)組織的躍馬參與，基層治理法治化需要有充足的制度供給。本文分析了社會(huì)組織在基層治理中發(fā)揮的法治功能，找出了社會(huì)組織參與基層治理過程中在自身發(fā)展、民主決策與糾紛化解方面的制度窘?jīng)r，并相應(yīng)從法律規(guī)范、民間規(guī)范與民主決策方面完善制度供給，推進(jìn)國(guó)家法治建設(shè)。

關(guān)鍵詞 基層治理 社會(huì)組織 制度供給

基金項(xiàng)目：本文系廣西地方法治與地方治理研究中心2016年度立項(xiàng)課題“基層治理法治化的社會(huì)組織進(jìn)路研究”（編號(hào)：GXDFFZ201610）階段性成果；系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)西南民族地區(qū)民事習(xí)慣與鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗(yàn)與模式研究”（編號(hào)：18BFX015）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：王晨，廣西師范大學(xué)漓江學(xué)院商貿(mào)與法律學(xué)院，教師，研究方向：法社會(huì)學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.173

依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，必須堅(jiān)持厲行法治。基層社會(huì)治理是國(guó)家治理體系的根基，是法治國(guó)家建設(shè)的主動(dòng)脈，是社會(huì)和諧穩(wěn)定的根本。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要把基層治理作為重中之重，十九大報(bào)告也指出要推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)，從而建立起法治的社會(huì)根基。

一、社會(huì)組織在基層治理中的法治功能

（一）塑立法治權(quán)威，建立法治秩序

法治秩序依附于法治權(quán)威，法治權(quán)威形成于法治理念。以權(quán)利為本位，以公正為導(dǎo)向的社會(huì)主義法治理念貫穿在法律運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)中，最終形成了各社會(huì)主體對(duì)法律至上的遵奉與法律至信的崇奉。在此法治理念下形成的社會(huì)共識(shí)，是塑立法治權(quán)威的社會(huì)基礎(chǔ)，也是法治社會(huì)切實(shí)有效的內(nèi)在支柱。一個(gè)國(guó)家的法治建設(shè)需要倚靠廣泛多樣的社會(huì)組織去培育各個(gè)方面的公民美德。雖然，政府與市場(chǎng)在培養(yǎng)公民公共精神與法治理念方面也頗有建樹，但政府的官方性與市場(chǎng)的趨利性使其在共享共治的思想理念中具有先天的局限性，從而制約了法治秩序的建立。社會(huì)組織的平等性、志愿性與公益性等社會(huì)公共領(lǐng)域的內(nèi)在屬性，決定了其可行之有效的調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，通過自治、自律、民主、協(xié)商等途徑，使其成員切實(shí)參與到社會(huì)公共事務(wù)中，卓有成效的進(jìn)行社會(huì)服務(wù)、公益慈善與糾紛調(diào)解，形象直觀的感知國(guó)家權(quán)力、公民權(quán)利與公共利益，感受民主法治、規(guī)則秩序與公平正義，從而促進(jìn)了契合基層治理內(nèi)在需求的法治理念的形成，法治秩序的建立。

（二）表達(dá)社會(huì)訴求，化解社會(huì)矛盾

社會(huì)組織在基層社會(huì)治理過程中，可以充分釋放公眾熱情，解決基層糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧?，F(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型改變了原有的生產(chǎn)與生活方式，加劇了社會(huì)的利益與階層分化，突顯了基層的社會(huì)矛盾與糾紛。于此，以化解社會(huì)矛盾為目的，以基層社會(huì)治理為手段的法治化道路不僅需要各個(gè)立法層級(jí)的制度供給，還需要民間軟法的理性參與，更離不開社會(huì)組織搭建的橋梁紐帶。社會(huì)組織凝結(jié)整合了社會(huì)訴求與民間權(quán)利，將多元化的社會(huì)訴求合理、科學(xué)的融入公共權(quán)力的框架體系，自下而上的表達(dá)權(quán)利，協(xié)調(diào)不同群體和群體內(nèi)部之間的利益，預(yù)防社會(huì)糾紛，化解社會(huì)矛盾。目前，全國(guó)共有社會(huì)組織80.68萬個(gè)，公眾對(duì)優(yōu)秀社會(huì)組織化解矛盾功能的認(rèn)同度高達(dá)百分之六十，對(duì)政府化解矛盾的認(rèn)同度僅有百分之二十。

（三）激發(fā)權(quán)利意識(shí)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行

社會(huì)組織的日新月異，有力地推動(dòng)了基層治理的蓬勃發(fā)展；社會(huì)組織的廣泛參與，促進(jìn)了社會(huì)公眾權(quán)利意識(shí)發(fā)皇張大。一方面，公眾通過社會(huì)組織的形式進(jìn)行利益表達(dá)、民主監(jiān)督、自律自治，在一定意義上激發(fā)了人民群眾的權(quán)利意識(shí)，提供了法治精神的培育土壤，使社會(huì)公眾逐步建立、強(qiáng)化規(guī)則意識(shí)，并在此基礎(chǔ)上引導(dǎo)社會(huì)在法律的軌道中合理有序的運(yùn)行。另一方面，社會(huì)組織與國(guó)家權(quán)力的協(xié)同共治，形成了國(guó)家與社會(huì)平衡互動(dòng)、協(xié)調(diào)互補(bǔ)、相輔互成的法治秩序，有效的規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、防止權(quán)力濫用、實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約，保障社會(huì)法治建設(shè)。

二、社會(huì)組織參與基層治理制度保障窘?jīng)r

（一）社會(huì)組織自身發(fā)展缺乏制度保障

社會(huì)組織的切實(shí)參與是落實(shí)基層治理法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，我國(guó)取消下放了繁復(fù)嚴(yán)苛的社會(huì)組織準(zhǔn)入制度，社會(huì)組織的成立在登記管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記即可。但是有關(guān)部門往往不會(huì)對(duì)社會(huì)組織的掛靠登記進(jìn)行主動(dòng)的宣傳，造成了社會(huì)組織在其定位以及注冊(cè)、資金等方面底氣不足，缺乏相關(guān)的制度保障。再者，身處基層的社會(huì)組織通常與基層政府、村居兩委有著密不可分的聯(lián)系，其在一定程度上對(duì)政府有著較強(qiáng)的依賴性，故其職能的履行難免受制于其他權(quán)力主體的干預(yù)，有時(shí)與群眾的利益訴求脫節(jié)。一些政府工作人員在部分社會(huì)組織中身居高位的現(xiàn)象屢見不鮮，他們通過各種方式干預(yù)社會(huì)組織自身發(fā)展，使社會(huì)組織逐漸變?yōu)闄?quán)力機(jī)關(guān)的工具，無法切實(shí)維護(hù)群眾民主權(quán)利，喪失公益性與公信力。最后，基層社會(huì)組織在市場(chǎng)中難以獲取與之匹配的市場(chǎng)信息，造成其在與其他市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)時(shí)處于不利位置，無法切實(shí)給群眾帶來經(jīng)濟(jì)利益。制度缺位使得社會(huì)組織自身的發(fā)展畏首畏尾，如履薄冰，因此完善制度供給是保護(hù)社會(huì)組織蓬勃發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

（二）社會(huì)組織民主決策缺乏制度支持

一方面，社會(huì)組織依然帶有行政色彩。權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)為民間社會(huì)組織專業(yè)性較差、自律性不強(qiáng)，因此在制定政策的過程中，往往會(huì)削弱社會(huì)組織的話語權(quán)，社會(huì)組織在民主決策過程中僅僅是“參與式民主”的體現(xiàn)而已。從以往的實(shí)踐來看，社會(huì)組織職能履行的范圍一般局限于非決策性事務(wù)，對(duì)治理、決策等公共事務(wù)的實(shí)質(zhì)參與銖兩分寸。社會(huì)組織在日常的管理、決策過程中缺乏相關(guān)制度的支持，而權(quán)力機(jī)關(guān)為了使社會(huì)組織始終處于自己的掌控之下，針對(duì)社會(huì)組織制定的規(guī)章制度必然帶有強(qiáng)烈的行政色彩。另一方面，社會(huì)組織獨(dú)立地位枉擔(dān)虛名。一些社會(huì)組織在成立初期，對(duì)政府具有較強(qiáng)的依賴性，不僅在資金上要看政府的臉色，在管理、決策上也曲意逢迎、投其所好，以尋求政府的支持，政府便會(huì)乘隙要旨社會(huì)組織讓渡部分決策權(quán)以換得政府的扶持。制度缺位最終導(dǎo)致社會(huì)組織從經(jīng)費(fèi)到管理再到?jīng)Q策均對(duì)政府產(chǎn)生依賴，公共服務(wù)能力大打折扣。

（三）社會(huì)組織糾紛化解缺乏制度聲援

隨著國(guó)家“經(jīng)濟(jì)權(quán)力向社會(huì)權(quán)力”轉(zhuǎn)移，社會(huì)組織在基層治理中有了更大的制度空間。但我國(guó)各地發(fā)展不平衡，地方差異性大，基層糾紛往往產(chǎn)生于不同領(lǐng)域，產(chǎn)生原因亦有差異，加之糾紛主體受傳統(tǒng)習(xí)俗與教育程度的影響，不同地區(qū)的人們對(duì)待一件事情有著不同的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)法律規(guī)范在諸如公益慈善、就業(yè)服務(wù)、生態(tài)環(huán)保等問題面前時(shí)常顯得“書生氣”濃重，“接地氣”不足，同時(shí)，社會(huì)創(chuàng)新也使得既有法律規(guī)范在現(xiàn)實(shí)糾紛眼前捉襟見肘。多元化的利益糾紛需要與之適應(yīng)的多元化糾紛解決機(jī)制，也催生了各種民事習(xí)慣、交易規(guī)則等民間規(guī)范。這些民間規(guī)范很好的吸收了當(dāng)?shù)乇就恋姆ㄖ钨Y源，卻可能與國(guó)家法在協(xié)調(diào)與銜接方面有所欠缺。在糾紛處理過程中，一方是彰顯著肅穆威嚴(yán)的國(guó)家法律，一方是吶喊著“取法民意”的民間規(guī)范，如何融法律于情理之中，需要制度聲援。

三、完善社會(huì)組織參與基層治理制度供給

（一）推進(jìn)社會(huì)組織法律制度建設(shè)

法律制度建設(shè)是保障社會(huì)組織自身發(fā)展的重要前提，也是保證其參與基層治理的先決條件。應(yīng)將圍繞社會(huì)組織出臺(tái)的相關(guān)政策用法律的形式固定下來，將基層治理的頂層設(shè)計(jì)制度化、法治化，確保社會(huì)組織參與基層治理有法可依。同時(shí)，相應(yīng)的開展法規(guī)匯編與法規(guī)清理工作，在社會(huì)組織制度基本建立的基礎(chǔ)上①，推進(jìn)社會(huì)組織法律制度體系建設(shè)，使各類社會(huì)組織規(guī)范構(gòu)成和諧統(tǒng)一的整體。在國(guó)家層面，制定統(tǒng)一的《社會(huì)組織法》，既把牢政策定盤星，用一部基本法厘清社會(huì)組織與政府間的關(guān)系；又戴上法律緊箍咒，規(guī)范政府與社會(huì)組織的行為。在地方層面，積極進(jìn)行執(zhí)行性立法。我國(guó)現(xiàn)有20多個(gè)省市都針對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)制定了相關(guān)的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，對(duì)某類社會(huì)組織做出了專門規(guī)范，效果卓著。在《社會(huì)組織法》的統(tǒng)帥下，各地方立法應(yīng)積極作出回應(yīng)，消除矛盾沖突之處，確保與上位法步調(diào)一致。

（二）健全社會(huì)組織管理決策制度

重視法律制度建設(shè)，不僅要明確社會(huì)組織的定位與設(shè)立條件、權(quán)力與執(zhí)行機(jī)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)來源與使用、信息披露與監(jiān)督，還要明確其主體地位，賦予其在區(qū)域治理、社區(qū)治理與鄉(xiāng)村治理中的參與、決策權(quán)。健全基層協(xié)商制度，構(gòu)建信息化公共參與、決策平臺(tái)，聽取社會(huì)組織意見，使其能更好的發(fā)揮自身作用，更廣泛的與其他主體進(jìn)行交流合作，代表不同利益群體與社會(huì)訴求切實(shí)參與城鄉(xiāng)治安、環(huán)境衛(wèi)生、幼教養(yǎng)老、公益慈善等社會(huì)治理過程。健全人才激勵(lì)機(jī)制，造就專業(yè)人才，促使社會(huì)組織在其各自所屬行業(yè)與領(lǐng)域里實(shí)現(xiàn)自治、自律，促進(jìn)社會(huì)組織利用其自身優(yōu)勢(shì)發(fā)揮權(quán)益保障與服務(wù)引導(dǎo)功能，提升社會(huì)組織參與基層治理的能力和水平。此外，基層政府應(yīng)健全財(cái)政扶持與監(jiān)管機(jī)制，護(hù)航社會(huì)組織的運(yùn)行、管理與決策的全部過程。

（三）發(fā)揮民間規(guī)范糾紛化解作用

基層生活豐富多姿，事務(wù)繁復(fù)多樣，社會(huì)治理僅靠“剛性”的國(guó)家法律難以收獲良好的社會(huì)效果。因此，將社會(huì)治理的重心向基層下移，把可以由社會(huì)組織自己治理的事情交給社會(huì)組織自己，充分發(fā)揮行業(yè)章程、村規(guī)民約、社區(qū)公約等民間規(guī)范在糾紛化解中的作用，不僅是節(jié)約司法、行政成本，提高治理效率的直接路徑，還是國(guó)家與民間互動(dòng)包容、依法治理的內(nèi)在要求。法的多元化、社會(huì)化演進(jìn)趨勢(shì)決定了多元參與、對(duì)話協(xié)商、共治共享的法治化格局與規(guī)則秩序，也作育了民間規(guī)范在基層治理中不可或缺的作用。國(guó)家一方面應(yīng)鞭策民間力量在法治原則下擬制相關(guān)民間規(guī)范的“毛坯”，另一方面要適時(shí)將這些“毛坯”燒成磚，為基層社會(huì)治理提供更有力的制度供給，更好的化解基層社會(huì)糾紛，推進(jìn)國(guó)家法治建設(shè)。

在全面依法治國(guó)和深化改革的時(shí)代背景下，保障與發(fā)展社會(huì)組織儼然已成為國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。法治國(guó)家建設(shè)一方面要具有完備的合社會(huì)性的法律制度，一方面依賴于法治資源現(xiàn)實(shí)的作用于社會(huì)運(yùn)行中，即國(guó)家、政府、社會(huì)組織、公民等社會(huì)主體法有可依，遵法于行。制度的缺失成為了社會(huì)組織參與基層治理的主要障礙，因此，完善制度供給是秉要執(zhí)本的治理環(huán)節(jié)。

注釋：

①中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》中指出：“到2020年，統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的中國(guó)特色社會(huì)組織管理體制建立健全，社會(huì)組織法規(guī)政策更加完善，綜合監(jiān)管更加有效，黨組織作用發(fā)揮更加明顯，發(fā)展環(huán)境更加優(yōu)化；政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的社會(huì)組織制度基本建立，結(jié)構(gòu)合理、功能完善、競(jìng)爭(zhēng)有序、誠(chéng)信自律、充滿活力的社會(huì)組織發(fā)展格局基本形成?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

[1]馬長(zhǎng)山.鄉(xiāng)村與城市基層治理[J].河北法學(xué)，2018（9）.

[2]吳玉章.社會(huì)團(tuán)體的法律問題[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004.

[3]汪世榮.“楓橋經(jīng)驗(yàn)”視野下的基層社會(huì)治理制度供給研究[J].中國(guó)法學(xué)，2018（6）.

[4]牛玉兵.農(nóng)村基層治理公共性難題的法治化解[J].法學(xué)，2017（10）.

[5]張文顯，徐勇，何顯明，姜曉萍，景躍進(jìn)，郁建興.推進(jìn)自治法治德治融合建設(shè)，創(chuàng)新基層社會(huì)治理[J].治理研究，2018（6）.

[6]梁平，馮兆蕙.基層治理的法治秩序與生成路徑[J].河北法學(xué)，2017（6）.