許珍 潘柳虹

摘 要 普法宣傳教育成效的科學(xué)測(cè)評(píng)是推進(jìn)普法工作的重要內(nèi)容。為突破傳統(tǒng)的自體評(píng)估和內(nèi)部評(píng)估模式，部分普法單位積極引入專業(yè)社會(huì)組織、科研院所專家以及社會(huì)公眾作為第三方開展評(píng)估工作，促使普法評(píng)估工作過程更獨(dú)立、操作更專業(yè)、結(jié)論更權(quán)威，推動(dòng)普法工作有序進(jìn)行。然而在取得成績(jī)的同時(shí)，第三方評(píng)估也面臨著評(píng)估乏力、測(cè)量維度狹隘、評(píng)估結(jié)果社會(huì)認(rèn)可度偏低等難題，導(dǎo)致測(cè)評(píng)工作難以達(dá)到既定目標(biāo)。突破當(dāng)下的實(shí)踐困境，應(yīng)從嚴(yán)格遴選第三方機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和程序入手，健全普法成效評(píng)估制度，促進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)外溝通交流，暢通普法工作信息渠道，彌補(bǔ)第三方評(píng)估存在的缺陷和不足。

關(guān)鍵詞 普法成效 測(cè)評(píng)主體 第三方評(píng)估

基金項(xiàng)目：2016年度廣西壯族自治區(qū)法學(xué)會(huì)法學(xué)研究，項(xiàng)目編號(hào)：GFKT（2016）B05。

作者簡(jiǎn)介：許珍，北部灣大學(xué)，教授，研究方向：國(guó)家治理及大學(xué)生思想政治教育；潘柳虹，廣西壯族自治區(qū)水牛研究所，研究方向：思想政治教育。

中圖分類號(hào)：D926 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.188

隨著我國(guó)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”工作機(jī)制的確立和不斷創(chuàng)新，如何通過公開透明的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范有序的評(píng)估流程充分發(fā)掘各普法單位工作亮點(diǎn)和突出成效成為普法教育的主要內(nèi)容。與傳統(tǒng)的評(píng)估方式相比較，第三方評(píng)估因其主體優(yōu)勢(shì)、專業(yè)優(yōu)勢(shì)和權(quán)威優(yōu)勢(shì)，有效彌補(bǔ)了普法單位傳統(tǒng)評(píng)估的缺失，使得評(píng)估結(jié)果的客觀性與準(zhǔn)確性大為提升，因而逐漸成為近年來普法單位開展普法測(cè)評(píng)的新型模式。而且，“法治評(píng)估、法治指數(shù)本身是一項(xiàng)制度創(chuàng)新，它把各種法律規(guī)定用量化的指標(biāo)形式體現(xiàn)出來，為法治工作的一個(gè)指南、指針和標(biāo)準(zhǔn)，是通過法治聯(lián)結(jié)在一起的制度，是關(guān)系到整個(gè)法治中國(guó)的一項(xiàng)制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)” 。尤其在當(dāng)前我國(guó)出臺(tái)《全國(guó)法治宣傳教育第七個(gè)五年規(guī)劃考核評(píng)估指標(biāo)體系（試行）》背景下，法治宣傳教育工作量化考核有了基本標(biāo)準(zhǔn)，也為第三方機(jī)構(gòu)開展評(píng)估工作提供了制度依據(jù)。在開展探索、取得成效的同時(shí)，普法成效測(cè)評(píng)第三方評(píng)估也凸顯一些問題，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步完善，從而把第三方評(píng)估的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮到最大限度。

一、當(dāng)前我國(guó)普法成效第三方評(píng)估模式實(shí)踐狀況

普法成效第三方評(píng)估是指由普法單位、普法單位的管理部門之外的主體就各項(xiàng)普法工作進(jìn)行分項(xiàng)考核評(píng)估和普法活動(dòng)效果反饋評(píng)估。從實(shí)踐上看，作為獨(dú)立于普法單位（第一方）和普法單位管理部門（第二方）的行為主體，第三方評(píng)估模式在鞏固和提升普法工作中取得了很大成效，為指導(dǎo)、評(píng)價(jià)、引領(lǐng)、推動(dòng)普法工作提供科學(xué)的依據(jù)。但由于在普法成效領(lǐng)域引入第三方評(píng)估仍然處于探索階段，各普法單位嘗試采取的引入模式不盡相同?？傮w上看，各普法單位應(yīng)用的“第三方評(píng)估”模式主要有：專業(yè)社會(huì)組織評(píng)估模式、科研院所專家評(píng)估模式、公眾參與評(píng)估模式三種。

（一） 專業(yè)社會(huì)組織評(píng)估模式

這里的專業(yè)社會(huì)組織是指那些獨(dú)立的、專門從事評(píng)估研究和工作的專業(yè)機(jī)構(gòu)。在普法工作實(shí)施與成效測(cè)評(píng)分別實(shí)施的背景下，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的工作任務(wù)以通過招投標(biāo)或接受委托的方式，承接普法單位或者其主管部門的評(píng)估項(xiàng)目，通過科學(xué)明確的結(jié)論與決策建議，給評(píng)估項(xiàng)目作出公正客觀的評(píng)估及建設(shè)性意見，使普法單位及其主管部門獲得全面準(zhǔn)確的信息與參考。如，宜昌市五峰縣司法局在“七五”普法中委托湖北國(guó)衡社會(huì)管理咨詢有限公司承擔(dān)評(píng)估工作，該公司派出的評(píng)估組通過實(shí)地查看、走訪調(diào)查、查閱資料等方式對(duì)五峰縣的法治宣傳活動(dòng)、建立法律顧問制度、開展法治創(chuàng)建活動(dòng)、落實(shí)普法責(zé)任制、開展專項(xiàng)治理以及其它需要評(píng)估的情況進(jìn)行調(diào)查，綜合評(píng)估該縣的 “七五”普法成效。又如，平湖市司法局委托專業(yè)社會(huì)組織對(duì)其下轄單位普法工作進(jìn)行評(píng)估，以查閱文獻(xiàn)、人物訪談、問卷調(diào)查等方式與考評(píng)對(duì)象進(jìn)行深入訪談，通過對(duì)各下轄單位的普法信息進(jìn)行收集、管理、分析和應(yīng)用，加強(qiáng)對(duì)普法工作進(jìn)行日常巡查、專項(xiàng)督查、動(dòng)態(tài)跟蹤、輿情監(jiān)測(cè)和民意調(diào)查等，強(qiáng)化考核的實(shí)時(shí)性和針對(duì)性。

（二）科研院所專家評(píng)估模式

相對(duì)于專業(yè)社會(huì)組織，科研院所具有人才、平臺(tái)兩方面的研究?jī)?yōu)勢(shì)，有利于科研院所專家深入分析問題實(shí)質(zhì)，基于問題導(dǎo)向、經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)向和理論導(dǎo)向三方面探討構(gòu)建規(guī)范、科學(xué)、全面的評(píng)估模型。如在全國(guó)頗有影響力的余杭法治指數(shù)，早于2006年就在全國(guó)率先探索構(gòu)建法治量化評(píng)估體系，自2008年出爐全國(guó)首個(gè)法治指數(shù)，如今已連續(xù)八年評(píng)估出臺(tái)法治指數(shù)，測(cè)評(píng)方式采取民調(diào)、內(nèi)外部組評(píng)估、專家組評(píng)審的方式，成為中國(guó)內(nèi)地第一個(gè)用量化數(shù)據(jù)體現(xiàn)法治建設(shè)情況的區(qū)域 。不僅余杭地區(qū)，當(dāng)前科研院所在評(píng)估工作方面的專業(yè)、權(quán)威優(yōu)勢(shì)促使越來越多的普法單位與之尋求合作。2018年，內(nèi)蒙古赤峰市司法局啟動(dòng)普法效果第三方評(píng)估，委托赤峰學(xué)院以科研服務(wù)地方項(xiàng)目的方式開展普法效果第三方評(píng)估，通過對(duì)“七五”普法規(guī)劃實(shí)施情況、普法責(zé)任制落實(shí)情況和法治文化建設(shè)和法治創(chuàng)建等重點(diǎn)工作完成情況調(diào)研論證，細(xì)化完善具體評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，使評(píng)估工作與不同單位的普法工作實(shí)際更加貼切。

（三）公眾參與評(píng)估模式

我國(guó)的普法工作由政府自上而下進(jìn)行推動(dòng)為主要手段，但這一工作主旨要義在于普及公眾法治思維和行為，因此，必然要得到社會(huì)力量尤其是公眾從外部推動(dòng)才能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。公眾參與評(píng)估模式以社會(huì)公眾的反饋為依據(jù)，為普通公眾參與普法成效評(píng)估開辟了新的途徑，順暢了普法單位與公眾之間的溝通渠道，因而比較容易獲得社會(huì)公眾的認(rèn)同和支持。在公眾參與評(píng)估模式中，社會(huì)公眾的反饋雖然是評(píng)估的依據(jù)，但普法單位仍然是開展評(píng)估工作的行為主體。普法單位引導(dǎo)社會(huì)公眾切入普法評(píng)估的途徑主要有：一是隨機(jī)調(diào)查，如有的普法單位評(píng)估組到不特定場(chǎng)所隨機(jī)發(fā)放調(diào)查問卷對(duì)不特定的人群開展電話調(diào)查等；二是攔截調(diào)查，即普法單位在為公眾辦理業(yè)務(wù)后要求現(xiàn)場(chǎng)填寫問卷或測(cè)評(píng)表，評(píng)議普法工作成效；三是網(wǎng)上評(píng)議，通過在網(wǎng)上發(fā)布相關(guān)的的問卷調(diào)查，獲得公眾對(duì)普法工作成效的看法。

二、普法成效第三方評(píng)估面臨的困境

推動(dòng)第三方評(píng)估在普法成效領(lǐng)域應(yīng)用，其實(shí)效的體現(xiàn)最終依賴于普法工作各項(xiàng)措施的有效執(zhí)行。當(dāng)前，第三方評(píng)估機(jī)制已被越來越多地應(yīng)用于政府及其部門中的各項(xiàng)工作，但作為一種創(chuàng)新手段，各普法單位在推進(jìn)過程中也面臨著一些或大或小的問題，約束著評(píng)估活動(dòng)的正常開展。

（一）委托合同關(guān)系引致評(píng)估乏力

委托部門與第三方機(jī)構(gòu)之間的合作以合同關(guān)系為基礎(chǔ)，意味著雙方必然出現(xiàn)某種程度上的利益交換關(guān)系，這種利益交換關(guān)系或多或少影響著評(píng)估工作的各個(gè)環(huán)節(jié)。首先是第三方獨(dú)立性被削弱。委托合同成立之前，第三方機(jī)構(gòu)與普法單位及其主管部門均沒有隸屬關(guān)系，仍然保有完全的獨(dú)立性。但一旦與委托方簽訂合同后，雙方則構(gòu)成了委托與代理之間的關(guān)系，第三方機(jī)構(gòu)已因合同與委托方利益共同體，開展的普法成效評(píng)估活動(dòng)很大程度上受制于委托方，喪失其原本的獨(dú)立性，“無法體現(xiàn)出“評(píng)價(jià)”本身所蘊(yùn)含的批判和反思功能” ；其次是評(píng)估質(zhì)量受限于投入的大小。委托合同的成立，意味著普法成效的評(píng)估是以市場(chǎng)規(guī)則的方式運(yùn)行，即委托方資金的投入大小直接影響著評(píng)估的覆蓋面、評(píng)估的手段和工具的運(yùn)用。從實(shí)踐看，層級(jí)越低的委托方，能夠投入的資金越少，難以調(diào)動(dòng)第三方機(jī)構(gòu)有效利用的人力、物力資源開展評(píng)估。

（二）測(cè)量維度難以全面衡量普法成效

科學(xué)完備的評(píng)估指標(biāo)體系是落實(shí)普法責(zé)任制的重要保證。普法工作涉及多個(gè)層面，不僅需要普法規(guī)劃和責(zé)任制定等頂層設(shè)計(jì)，還需要在法治知識(shí)普及率、典型案例發(fā)布數(shù)量、以及普法經(jīng)費(fèi)等方面進(jìn)行細(xì)致安排，普法實(shí)績(jī)除了要以數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)于難以量化的定性指標(biāo)還要將其考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化處理，并根據(jù)各指標(biāo)重要程度進(jìn)行權(quán)重賦值。但現(xiàn)實(shí)中，第三方在設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)運(yùn)用多維度測(cè)量仍然面臨較大的困難和阻力，尤其在技術(shù)方面，第三方仍然存在多維度測(cè)量短板。對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)而言，其本身原本游離于委托方之外，如果得不到被評(píng)估普法單位部門的積極配合，則難以做到將各部門普法規(guī)劃制定、制度建設(shè)、事項(xiàng)決策、任務(wù)部署、工作指導(dǎo)、環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)、問題督查督辦問責(zé)等綜合起來進(jìn)行衡量，也很難使普法單位及公眾對(duì)于評(píng)估指標(biāo)的認(rèn)同趨于一致。另外，當(dāng)?shù)谌较虮辉u(píng)估對(duì)象索取信息或?qū)で髤f(xié)助時(shí)，被評(píng)估對(duì)象為了得到自己期望的評(píng)估成果，提供的信息和協(xié)助有可能會(huì)超出應(yīng)有的限度，影響測(cè)量的客觀性和公正性。

（三）第三方評(píng)估結(jié)果社會(huì)認(rèn)可度偏低

引入第三方評(píng)估，利用其獨(dú)立性、客觀性與專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，能夠挖掘普法單位及其主管部門監(jiān)督碰觸不到的問題。實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，盡管有些普法單位或其主管部門委托了第三方實(shí)施評(píng)估，但第三方評(píng)估獲得的結(jié)果卻難以得到充分有效地運(yùn)用。首先，委托方充分有效運(yùn)用評(píng)估結(jié)果的程度不高。由于第三方相對(duì)于委托方具有外部性，得出的評(píng)估結(jié)論雖然比較公正、客觀，但也有可能觸犯到委托方的切實(shí)利益，影響到普法責(zé)任考核結(jié)果。一些委托方出于維護(hù)單位或個(gè)人，有意回避運(yùn)用那些不利自身形象的評(píng)估結(jié)果。其次，社會(huì)公眾對(duì)委托關(guān)系存疑以至于對(duì)評(píng)估結(jié)果不信任。“法治始終離不開普通百姓的真實(shí)生活， 它必然存在于普通人的日常生活之中并與其時(shí)刻相伴” ，普法成效評(píng)估同樣也要得到公眾的認(rèn)可才能正常順利開展。基于“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”機(jī)制，評(píng)估結(jié)果成為衡量普法單位公眾力度的重要依據(jù)，因而在實(shí)施評(píng)估時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)普法單位或主管部門選擇于己有利的第三方，又或者是第三方按照委托方的意圖和立場(chǎng)撰寫評(píng)估報(bào)告，這類情況的出現(xiàn)導(dǎo)致公眾認(rèn)為評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性，因而也不會(huì)真心實(shí)意地接受認(rèn)同普法單位的各項(xiàng)工作措施。

三、第三方參與評(píng)估普法成效的優(yōu)化途徑

正如《關(guān)于實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制的意見》指出，進(jìn)一步完善法治宣傳教育責(zé)任清單制度，加大“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”執(zhí)行力度，這其中也需要第三方科學(xué)、客觀、公正評(píng)估普法工作的實(shí)施情況，形成法治宣傳教育齊抓共管的良好格局，全面總結(jié)推廣階段性經(jīng)驗(yàn)和成果，加快推動(dòng)普法工作的順利實(shí)施，不斷提升法治宣傳教育的針對(duì)性和實(shí)效性。

（一）嚴(yán)格遴選第三方機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和程序，實(shí)現(xiàn)評(píng)估機(jī)制評(píng)估的可持續(xù)發(fā)展

科學(xué)地規(guī)劃、組織適合的機(jī)構(gòu)承擔(dān)評(píng)估工作，是保障普法成效評(píng)估工作順利、有效開展的前提。在評(píng)估工作中，普法單位及其主管部門可以依托《全國(guó)法治宣傳教育第七個(gè)五年規(guī)劃考核評(píng)估指標(biāo)體系（試行）》，全面落實(shí)第三方評(píng)估機(jī)制，著力構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、專業(yè)權(quán)威的第三方普法成效評(píng)估運(yùn)行機(jī)制。構(gòu)建新型普法評(píng)估模型，突出普法成效評(píng)估在普法工作中的地位和作用，形成政府、普法單位主導(dǎo)下第三方機(jī)構(gòu)積極參與的基本架構(gòu)。加強(qiáng)對(duì)引入第三方評(píng)估機(jī)制具體程序的研究探索，采取多種辦法解決普法工作成效不足問題。進(jìn)一步明確第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的職責(zé)，根據(jù)不同地方、不同層級(jí)普法單位工作特點(diǎn)，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，按照考核差異化與專業(yè)化建設(shè)相結(jié)合的要求，細(xì)化評(píng)估委托合同，合理確定第三方機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍和業(yè)務(wù)運(yùn)行方式，完善第三方評(píng)估引入辦法，強(qiáng)化考核的實(shí)效性與多樣性。

（二）健全普法成效評(píng)估制度，保障第三方機(jī)構(gòu)的合法性地位

第三方機(jī)構(gòu)參與普法成效評(píng)估在我國(guó)仍然處于創(chuàng)新和起步階段，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)支持，因此在實(shí)施過程中面臨不少質(zhì)疑和阻礙。要將第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與普法成效評(píng)價(jià)納入了制度化、法制化的軌道，從法律上確定第三方評(píng)估主體的權(quán)利和義務(wù)并成為普法成效評(píng)估體系不可或缺的組成部分，使評(píng)估具有制度性保障，才能實(shí)現(xiàn)持續(xù)推進(jìn)普法工作的根本目標(biāo)。這也需要相關(guān)部門在作出頂層設(shè)計(jì)時(shí)，從社會(huì)公眾的視角出發(fā)，堅(jiān)持以普法工作實(shí)際需要為導(dǎo)向，充分利用第三方機(jī)構(gòu)的外部性，促使普法實(shí)效評(píng)估在促進(jìn)公眾參與方面取得實(shí)質(zhì)性突破。除了納入普法工作推進(jìn)情況、普法工作成效情況和普法工作創(chuàng)新情況等普法成效這些基本指標(biāo)外，還應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)公眾認(rèn)不認(rèn)可、滿不滿意作為強(qiáng)化指標(biāo)，這是保障普法工作真正獲得實(shí)效的關(guān)鍵。這樣做既可以有效消除外界對(duì)第三方評(píng)估的合法性質(zhì)疑，又讓社會(huì)公眾在評(píng)估實(shí)踐中增強(qiáng)法治理念。要緊密結(jié)合普法責(zé)任制、普法規(guī)劃和制度建設(shè)、普法工作管理和保障機(jī)制等配套措施，認(rèn)真研究規(guī)定實(shí)際操作過程中的評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估方法等方面做出規(guī)定，使第三方評(píng)估工作的開展有理有據(jù)，成為普法工作的基本環(huán)節(jié)，從而保證普法實(shí)效評(píng)估工作的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

（三）促進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)外溝通交流，增強(qiáng)政府及社會(huì)對(duì)第三方評(píng)估的認(rèn)同

“我國(guó)的第三方評(píng)估公司和非營(yíng)利性民間組織由于成立時(shí)間短、實(shí)力較弱、影響力小、數(shù)量少等原因，目前并沒有得到社會(huì)和政府的廣泛認(rèn)可。”豑作為一種創(chuàng)新工具，第三方的內(nèi)部構(gòu)成、功能和績(jī)效等等也還未為社會(huì)各界所廣泛認(rèn)知?！皩?duì)法治建設(shè)的評(píng)價(jià)，不僅要看立法、執(zhí)法、司法、法學(xué)教育等部門所提供的數(shù)據(jù)，更重要的是看人民群眾的獲得感和滿意度?！必U在第三方評(píng)估的發(fā)展與作用尚未得到外界理性看待的情況下，第三方應(yīng)加大宣傳力度，提升公眾對(duì)自身的正確認(rèn)識(shí)。比如，邀請(qǐng)普法單位、高校青年學(xué)生、群眾基層組織成員到機(jī)構(gòu)中參加體驗(yàn)式學(xué)習(xí)，通過親身體驗(yàn)對(duì)第三方普法評(píng)估工作有最直觀的了解，進(jìn)一步弄準(zhǔn)普法工作發(fā)展?fàn)顩r。普法單位也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)第三方的考察，在充分肯定“第三方”的獨(dú)立性和專業(yè)性對(duì)評(píng)估的重要價(jià)值基礎(chǔ)上，系統(tǒng)理解普法成效評(píng)估工作的理念，認(rèn)識(shí)第三方普法成效評(píng)估工作的意義

（四）拓寬信息溝通渠道，彌補(bǔ)評(píng)估數(shù)據(jù)來源不足

普法成效工作考核是對(duì)普法工作推進(jìn)情況及其成效的全面驗(yàn)收評(píng)估，其實(shí)質(zhì)上是對(duì)普法效果的評(píng)估。評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確度依賴于充足的信息來源，但即使委托方授予第三方足夠的權(quán)限，“第三方”相較于普法單位仍然彰顯信息匱乏，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果的可信度不同程度降低?；膺@一矛盾，一要借助當(dāng)前迅速便捷的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，促使普法單位在普法日常信息，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)及時(shí)、真實(shí)地向第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)以及公眾公開信息，使第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)能夠全而了解普法工作過程，在拓寬信息來源的基礎(chǔ)上對(duì)普法實(shí)效做出權(quán)威性評(píng)價(jià)。二要探索普法成效評(píng)估與第三方機(jī)構(gòu)合作的互聯(lián)網(wǎng)模式，通過互聯(lián)網(wǎng)共建評(píng)估平臺(tái)，創(chuàng)新工作方式，降低評(píng)估過程中各種外界因素的干擾，使普法工作信息獲得更為準(zhǔn)確和及時(shí)。

四、結(jié)語(yǔ)

第三方在普法實(shí)效評(píng)估過程中具有不可替代的優(yōu)勢(shì)。盡管在實(shí)際操作過程中也難免存在一些問題，但其對(duì)推進(jìn)普法工作和普法考核評(píng)估體系建設(shè)仍然具有不容忽視的積極影響。各政府和普法單位開展的第三方評(píng)估探索，是科學(xué)有效推進(jìn)普法工作做出的有益嘗試。針對(duì)實(shí)踐過程中暴露出的問題和原因，完善與優(yōu)化第三方介入評(píng)估的方式和手段，是進(jìn)一步推進(jìn)普法成效評(píng)估工作順利進(jìn)行的有力保障，也為各地、各普法單位高效開展第三方評(píng)估提供有益的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

注釋：

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