摘 要： 聽證制度緣起于西方的自然正義原則。隨著我國(guó)法治的不斷發(fā)展，逐步將其引入到我國(guó)的立法、行政等領(lǐng)域。但制度借鑒過(guò)程中并未做充分的本土化研究，導(dǎo)致我國(guó)聽證制度在實(shí)踐中遇到了很多問(wèn)題，被認(rèn)為是流于形式的民主。當(dāng)前的聽證制度主要存在制度適用具有彈性、信息披露有失公正、聽證結(jié)果效力欠缺等方面的瑕疵。修改完善我國(guó)的聽證制度的途徑，一是堅(jiān)守民主價(jià)值，二是完善聽證程序，三是確認(rèn)聽證效力。

關(guān)鍵詞： 聽證制度;公共決策;民主價(jià)值;制度改良

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2019.01.11

歡迎按以下方式引用：王夢(mèng)園.從“舶來(lái)”到“自生”：我國(guó)公共聽證制度的困境分析[J].克拉瑪依學(xué)刊，2019（1）65-69.

“自然正義原則”（the Doctrine of Natural Justice）是聽證規(guī)則的基本理論來(lái)源。該原則要求當(dāng)事人在其利益受到某一決定的影響時(shí)，決定人應(yīng)該充分聽取其意見。在傳統(tǒng)法律實(shí)踐中，只有在司法或者準(zhǔn)司法功能中才適用自然正義原則。發(fā)展至今，該制度已被各國(guó)在制定有關(guān)程序的法律、法規(guī)時(shí)借鑒，聽證制度已逐漸深入到國(guó)家管理的各個(gè)層面。以聽證所涉事項(xiàng)是否與不特定多數(shù)人的利益相關(guān)為標(biāo)準(zhǔn)，聽證可以分為公共聽證和私益聽證。公共聽證是指與不特定的多數(shù)人存在利益關(guān)系的聽證，其以公眾參與和民主理論為基礎(chǔ)，為當(dāng)事人參與公共決策提供制度渠道，主要包括行政決策中的聽證和立法中的聽證。而私益聽證則是指與特定個(gè)體存在直接利益關(guān)聯(lián)的聽證，其以正當(dāng)法律程序?yàn)榛A(chǔ)，為當(dāng)事人防范公權(quán)力的侵犯提供程序保障，主要包括司法過(guò)程的聽證、行政處理中的聽證。本文主要針對(duì)前者加以研究論述。

一、舶來(lái)：聽證制度的引入

（一）域外的聽證制度

該部分將從聽證的起源、聽證的范圍、聽證的方式三個(gè)方面對(duì)英、美兩國(guó)的聽證制度作簡(jiǎn)要說(shuō)明。

在英國(guó)，其行政法中的聽證程序創(chuàng)造于普通法的法律實(shí)踐。從誕生至今，聽證程序的內(nèi)涵和名稱都經(jīng)歷了嬗變。不論是英國(guó)的制定法還是普通法似乎從未從正面羅列應(yīng)當(dāng)聽證的適用范圍，但原則上，當(dāng)公共機(jī)構(gòu)作出的決定影響他人利益時(shí)，都應(yīng)當(dāng)聽證。為了確切保障聽證程序的有效性，英國(guó)的法律還規(guī)定了具體操作規(guī)則以支持聽證程序，例如事先告知當(dāng)事人被指控的相關(guān)事實(shí)、允許當(dāng)事人查閱相關(guān)材料、給當(dāng)事人合理的時(shí)間準(zhǔn)備答辯、允許當(dāng)事人質(zhì)證等。聽證環(huán)節(jié)具體要求的規(guī)定在實(shí)踐中要與提高行政效率、保護(hù)他人權(quán)益等其他法律目的相平衡。

美國(guó)的聽證制度蘊(yùn)藏在憲法第14修正案中，它要求政府在損害一個(gè)人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)利益之前，必須給予他（她）告知和合理聽證的機(jī)會(huì)。通過(guò)政府在實(shí)施法律時(shí)強(qiáng)迫其運(yùn)用一種公平的決策程序，達(dá)到確保因政府的錯(cuò)誤作為而導(dǎo)致的對(duì)個(gè)人的不公平剝奪減少到最低限度。傳統(tǒng)上，只有那些在普通法保障范圍內(nèi)并可以對(duì)抗私人侵犯的利益，才有權(quán)獲得憲法保障，并可以對(duì)抗政府的干預(yù)。隨著社會(huì)的發(fā)展，聽證保障還被運(yùn)用到未經(jīng)事前裁決式聽證行政機(jī)關(guān)就終止制定法賦予的權(quán)益的保護(hù)。在考慮聽證的詳盡程度時(shí)，美國(guó)法院經(jīng)常運(yùn)用“馬休斯訴埃爾德里奇標(biāo)準(zhǔn)”①，考慮以下三方面因素：一是受政府行為影響的私人利益的重要性;二是其他程序性保障可能減少錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)程度;三是快捷且有效地解決爭(zhēng)議的公共利益。簡(jiǎn)言之，法院通過(guò)這一標(biāo)準(zhǔn)，平衡聽證程序?yàn)橐皇芮趾€(gè)體所添加的利益與其對(duì)政府和公眾造成的負(fù)擔(dān)，決定是否啟動(dòng)聽證程序。在聽證時(shí)間問(wèn)題上，一般認(rèn)為個(gè)體在被剝奪任何重大自由或財(cái)產(chǎn)權(quán)以前，都應(yīng)獲得聽證權(quán)利。但事前聽證也有例外情況，例如事前聽證不具可能性，或認(rèn)為錯(cuò)誤、嚴(yán)重的剝奪行為的風(fēng)險(xiǎn)性很低。

（二）我國(guó)聽證制度的建立

早在我國(guó)古代《管子·君臣上》中就有提及“夫民別而聽之則愚，合而聽之則圣”，但這種逐步萌芽的程序意識(shí)一直保持在思想層面，并未形成實(shí)質(zhì)意義上的行政聽證制度。20世紀(jì)末21世紀(jì)初，公共聽證在中國(guó)興起。為了確保行政行為的規(guī)范化、透明化、科學(xué)化、民主化，提升行政機(jī)關(guān)的合法性和權(quán)威，“全球化”的趨勢(shì)促使立法機(jī)關(guān)制定公共聽證規(guī)則。這為公共聽證的種子在我國(guó)生根發(fā)芽提供了契機(jī)。

1993年，價(jià)格聽證制度作為深圳價(jià)格審查制度的組成部分，初具雛形。1996年之后，我國(guó)在立法、行政處罰、行政許可方面相繼確立了聽證制度。目前，關(guān)于聽證制度的法律規(guī)范散見于憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件之中，作為廣泛采集民意和匯集群眾共識(shí)的主要制度渠道，制度設(shè)立者期望通過(guò)聽證制度增強(qiáng)公眾在行政過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)，打破實(shí)踐中行政過(guò)程的封閉性和單向性，讓公眾充分行使在公共政策方面的表達(dá)權(quán)和參與權(quán)。公共聽證確實(shí)在實(shí)踐中發(fā)揮出了其獨(dú)有的政治價(jià)值、法律價(jià)值、社會(huì)價(jià)值，在提升公共行政的合法性，促進(jìn)法治政府的建設(shè)，構(gòu)筑政府與社會(huì)公眾之間的協(xié)商與合作機(jī)制方面發(fā)揮著不可忽視的作用。同時(shí)，也培養(yǎng)了社會(huì)公眾的主體性意識(shí)，使社會(huì)公眾獲得“過(guò)程性利益”，保障其實(shí)體權(quán)利。

二、困境：理想與現(xiàn)實(shí)的鴻溝

目前我國(guó)的價(jià)格制定、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境行政許可、重大決策等領(lǐng)域都存在公共聽證。公共聽證制度的設(shè)立推動(dòng)著政府行政向平等、公正的價(jià)值目標(biāo)前行，有力地保障了公民、法人和其他組織的正當(dāng)權(quán)益，在提高公共行政透明化、民主化過(guò)程中有著不容小覷的作用。但由于我國(guó)在聽證制度借鑒之初，聽證制度構(gòu)建相對(duì)粗糙，社會(huì)基礎(chǔ)薄弱以及我國(guó)“官本位”思想的影響，導(dǎo)致實(shí)踐與制度產(chǎn)生了錯(cuò)位，聽證制度成為“走過(guò)場(chǎng)”，其民主性逐漸被淡化。實(shí)踐中暴露出的諸多問(wèn)題與該制度引入時(shí)的美好愿望產(chǎn)生了極大的反差。

（一）制度適用具有彈性

聽證制度的適用從行政決定領(lǐng)域拓展到行政決策領(lǐng)域和行政立法領(lǐng)域，其引入之初的民主性一直被遮蔽，未能引起立法者的關(guān)注。2015年修改的《立法法》第36條和第67條將“聽證會(huì)”作為“座談會(huì)”“論證會(huì)”的并列選項(xiàng)，可選擇適用。由此看出，立法者并未意識(shí)到“聽證會(huì)”與“座談會(huì)”“論證會(huì)”民主本質(zhì)上的區(qū)別。此外，根據(jù)第36條規(guī)定，法案若存在嚴(yán)重的意見分歧或者須大幅調(diào)整所涉及的利益關(guān)系時(shí)可以召開聽證會(huì)，“嚴(yán)重的意見分歧”和“利益關(guān)系”等含糊表述使聽證會(huì)的適用更具有靈活性。2017年修改的《規(guī)章制定程序條例》《行政法規(guī)制定程序條例》中的相關(guān)規(guī)定亦是如此。在立法決策過(guò)程中，在立法過(guò)程中，聽證會(huì)具有可選擇性，立法機(jī)關(guān)可決定是否需要聽取公眾意見，但并未將聽證作為必經(jīng)程序。

目前，在決策聽證層面，除了價(jià)格聽證的范圍較為明確，其適用具有一定的強(qiáng)制性②，并于2001年頒布了《政府價(jià)格決策聽證暫行辦法》，進(jìn)一步規(guī)范價(jià)格聽證制度③。但在有關(guān)決策聽證、環(huán)境聽證、規(guī)劃聽證的法律規(guī)范中，條文明文涉及“公共利益”“行政管理部門認(rèn)為需要”的表述意義不清，范圍不明的適用條件。最終導(dǎo)致實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)享有是否召開聽證會(huì)的決定權(quán)，占據(jù)了主導(dǎo)地位。

（二）信息披露有失公正

獲取全面、準(zhǔn)確的聽證相關(guān)資料是聽證參與人作出正確判斷的前提要件，但現(xiàn)實(shí)生活中，無(wú)論是從立法層面還是實(shí)踐層面都存在一些紕漏。價(jià)格聽證制度已屬于相對(duì)完善的公共聽證制度，但在聽證前資料的送達(dá)方面，其規(guī)定仍相當(dāng)有限。重大決策、環(huán)境、規(guī)劃等領(lǐng)域，對(duì)于聽證前信息披露部分的法律規(guī)范仍處于空白，實(shí)踐操作層面也是五花八門，這造成了聽證各方信息無(wú)法充分平等地獲取。

在這種信息不對(duì)稱的情形下，“聽證各方很難就實(shí)質(zhì)問(wèn)題進(jìn)行針鋒相對(duì)的討論，聽證代表無(wú)法以平等的地位完整合理地提出自己的意見和主張”[1]211。聽證會(huì)的組織機(jī)關(guān)挑揀性的披露聽證會(huì)的信息，將民意向有利于自己政策執(zhí)行的方向引導(dǎo)，聽證會(huì)就變成了一種形式，其只具有表面的程序意義，失去了其民主的內(nèi)核。

（三）聽證結(jié)果效力欠缺

聽證制度的設(shè)計(jì)意圖并不是匯總各方意見，其核心不僅在于“聽”公眾意見，更在于“取”。由于聽證筆錄和結(jié)果并沒(méi)有明確的法律規(guī)范確定其效力，因此本該被認(rèn)真對(duì)待的各方意見材料最終只是一場(chǎng)毫無(wú)實(shí)際意義的“聽證秀”的產(chǎn)物，一種僅具有程序意義的證明。從目前我國(guó)聽證制度的運(yùn)行狀況來(lái)看，聽證會(huì)最終結(jié)論與事先的判斷并無(wú)實(shí)質(zhì)性差異，聽證的效果并未達(dá)到預(yù)設(shè)效果。因此，聽證過(guò)程中形成的聽證報(bào)告和筆錄的法律效力欠缺依然是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

三、反思：形成鴻溝的緣由

公共聽證的引入旨在破解公共決策過(guò)程的封閉性和單向性問(wèn)題，為公眾提供參與決策的通道，也為決策的科學(xué)性、可行性提供必要的保障，最終使政府決策、立法更易推行和實(shí)施。但在我國(guó)，聽證制度的現(xiàn)狀和立法初衷相差甚遠(yuǎn)。公共聽證制度并沒(méi)有在公共決策形成過(guò)程中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在實(shí)踐中，公共聽證制度的弊端逐漸暴露，導(dǎo)致制度與理想的鴻溝逐漸形成。具體來(lái)說(shuō)，這種鴻溝的形成主要源于制度設(shè)計(jì)不夠完善。

（一）適用缺乏強(qiáng)制性

我國(guó)未明確規(guī)定公共聽證會(huì)的適用范圍，加之立法大多規(guī)定可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)的方式采納意見，因此在實(shí)踐中，聽證會(huì)的召開次數(shù)少之又少。而且，哪些涉及公共利益，哪些涉及重大利益關(guān)系也完全依賴行政機(jī)關(guān)的裁量，行政機(jī)關(guān)享有絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)。公共聽證制度缺乏強(qiáng)制性最終導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)根據(jù)自身需求，隨意決定聽證程序是否啟動(dòng)。

（二）過(guò)程缺乏民主性

我國(guó)尚未制定統(tǒng)一法律規(guī)范聽證的各個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)地方和領(lǐng)域的相關(guān)辦法和條例的詳盡程度、寬嚴(yán)程度都不相同。大部分立法的價(jià)值判斷都重在提升行政效率，其他因素尚欠考慮。以價(jià)格聽證中的信息不對(duì)稱為例，公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者和公眾消費(fèi)者是對(duì)立的，作為利益再分配的相關(guān)雙方，而政府主管部門與這些經(jīng)營(yíng)者又存在一定利益關(guān)系，聽證會(huì)前的信息和資料是不可能完整、準(zhǔn)確的告知聽證參與人。此外，價(jià)格形成的信息和經(jīng)營(yíng)信息具有高度專業(yè)性，消費(fèi)者中的聽證代表由于素質(zhì)和職業(yè)等的限制是不可能理清價(jià)格調(diào)整的信息，更不用說(shuō)提出意見、建議。最終，聽證會(huì)在各種因素作用下成為這些公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者的信息發(fā)布會(huì)。

（三）結(jié)果缺乏法律效力

對(duì)聽證的法律效力的規(guī)定將直接決定聽證會(huì)在實(shí)踐中的功效。而“我國(guó)決策聽證法律效力的缺位直接導(dǎo)致了決策聽證程序在法定形式、社會(huì)效果方面不令人滿意的現(xiàn)狀?！盵2]130目前實(shí)踐中，聽證筆錄通?？梢栽诠俜骄W(wǎng)站中獲取，但對(duì)決策真正起到實(shí)質(zhì)性作用的聽證報(bào)告一直尚未公開。公眾無(wú)法獲取聽證報(bào)告就無(wú)法知曉聽證會(huì)公眾的意見是否采納，意見又是被如何加工處理的。這種模糊性與不可知性將嚴(yán)重降低公眾的參與感，形成聽證會(huì)是走過(guò)場(chǎng)的直觀感受，影響公眾參與積極性。因此，為了逐步拓寬聽證制度的發(fā)展空間，必須從根本上解決行政聽證的效力問(wèn)題。

四、自生：我國(guó)聽證制度的進(jìn)路分析

聽證制度在我國(guó)的適用尚不足三十年，從設(shè)立至今，實(shí)踐效果并沒(méi)有完全達(dá)到立法預(yù)期。但我們不能否認(rèn)該制度設(shè)立的初心以及制度本身的民主價(jià)值，為此我們需要對(duì)其進(jìn)行修正與改善。

（一）堅(jiān)守民主價(jià)值

與私益聽證不同，公共聽證的核心在于民主參與，它是公眾表達(dá)自身利益訴求，參與民主決策的重要途徑。

要真正實(shí)現(xiàn)公共聽證的民主功能，決策者是關(guān)鍵。決策者應(yīng)當(dāng)以開放、公正的態(tài)度去聽取民眾的不同聲音，并且在意見篩選時(shí)做到公正，不能只聽取“不痛不癢”的意見，應(yīng)當(dāng)關(guān)注公眾反映強(qiáng)烈的意見，最后，應(yīng)當(dāng)全面考慮不同訴求，做好利益的兼顧和權(quán)衡。此外，公眾參與的有效性不可或缺。公共聽證的參與人要具有普遍性和代表性，聽證所涉及的問(wèn)題應(yīng)通過(guò)充分討論，不同意見得到認(rèn)真對(duì)待。決策應(yīng)是一個(gè)權(quán)衡各方利益并使各方有所妥協(xié)的產(chǎn)物，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該給予聽證參與者一種被平等對(duì)待的感受，公開聽證意見的處理結(jié)果，讓公眾的意見成為影響決策的因素。

（二）完善聽證程序

公共聽證是一場(chǎng)不同利益之間的博弈，我國(guó)現(xiàn)階段博弈雙方力量存在不均衡的情況，制定一套公正公開、嚴(yán)謹(jǐn)透明的聽證程序尤為重要。可以說(shuō)，“規(guī)則越明晰，行政恣意越會(huì)受到擠壓，裁量誤差越能接近當(dāng)事人的容忍度，博弈也就越能取得成效” [3]63。但是，由于我國(guó)現(xiàn)階段還沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的聽證法律規(guī)范，在各地實(shí)踐中聽證會(huì)的程序規(guī)則也繁簡(jiǎn)各異，這嚴(yán)重影響了其預(yù)設(shè)作用的發(fā)揮。

聽證會(huì)前聽證信息的透明公開是聽證制度發(fā)揮效能的第一要?jiǎng)?wù)，是保障聽證有效性的基石。只有行政機(jī)關(guān)及時(shí)、準(zhǔn)確地向公眾傳遞聽證事項(xiàng)的相關(guān)資料信息，才能保障公眾可以及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握聽證會(huì)相關(guān)情況，才能為下一步有效表達(dá)意見和建議奠定基礎(chǔ)。

（三）確認(rèn)聽證效力

聽證有效果，參與才有意義。除了上文已提及的聽證程序的統(tǒng)一立法，我國(guó)法律也應(yīng)當(dāng)對(duì)聽證效力進(jìn)行進(jìn)一步的明確，尤其是決策聽證結(jié)果的法律效力。我國(guó)立法存在聽證會(huì)與論證會(huì)、座談會(huì)選擇適用的情況。這樣的并列規(guī)定，將聽證會(huì)與論證會(huì)、座談會(huì)放到了同一層面，忽視了其獨(dú)有的民主性質(zhì)。明確經(jīng)過(guò)聽證程序作出的行政決策應(yīng)當(dāng)以聽證記錄為決策依據(jù)。

結(jié) 語(yǔ)

聽證制度作為西方法律制度的重要組成部分，隨著“自然正義原則”和正當(dāng)程序理論的引入逐漸被我國(guó)法學(xué)界所熟知。我們深知每一個(gè)制度背后都有孕育它的社會(huì)和歷史土壤，如果貿(mào)然進(jìn)行法律移植就會(huì)導(dǎo)致水土不服。公共聽證制度并未像制度設(shè)計(jì)者所想象的那樣體現(xiàn)行政決策、行政立法過(guò)程民主性，反倒為決策者在多元主體參與的形式民主中行使獨(dú)占決策權(quán)提供了合法依據(jù)。應(yīng)對(duì)現(xiàn)階段公共聽證制度存在的問(wèn)題的關(guān)鍵在于該領(lǐng)域立法的完善，只有對(duì)民主價(jià)值、聽證程序、法律效力明文規(guī)定，才能使聽證回歸其應(yīng)有之義，建立具有科學(xué)性、民主性的參與性決策機(jī)制，加快法治政府的建設(shè)。

注釋：

①1976年，馬休斯訴埃爾德里奇案圍繞終止社會(huì)保障傷殘津貼決定前，是否需要采取正式的聽證程序的問(wèn)題爭(zhēng)議不休，最終上訴到美國(guó)最高聯(lián)邦法院。對(duì)此，最高法院提出了“情境化”的衡量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)正當(dāng)程序的具體衡量標(biāo)準(zhǔn)予以了明確。該標(biāo)準(zhǔn)被后世成為“馬休斯訴埃爾德里奇標(biāo)準(zhǔn)”。

②根據(jù)1998年《價(jià)格法》第二十三條：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性?！?/p>

③根據(jù)2001年《政府價(jià)格決策聽證暫行辦法》第一條：“為規(guī)范政府價(jià)格決策聽證行為，提高政府價(jià)格決策的科學(xué)性和透明度，促進(jìn)政府價(jià)格決策的民主化和規(guī)范化，根據(jù)《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》，制定本辦法?！?/p>

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