魏晶晶 方嫻 何桂香

[摘要] 突發(fā)公共衛(wèi)生事件越來越受到全社會的關(guān)注。由于我國現(xiàn)行應(yīng)急體系仍然存在一些缺陷，面對新型突發(fā)公共衛(wèi)生事件給我國帶來的巨大挑戰(zhàn)，現(xiàn)行應(yīng)急體系亟待改革和完善，因此本文提出優(yōu)化應(yīng)急體系的設(shè)計，主要包括：完善實時監(jiān)測系統(tǒng)，設(shè)立統(tǒng)一指揮中心；加強人員演練培訓(xùn)和隊伍體系建設(shè)；完善物資和資金儲備；完善信息系統(tǒng)；加強公眾危機意識及應(yīng)急能力培養(yǎng)。期望為我國突發(fā)事件公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系提供參考和建議，進一步完善我國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系。

[關(guān)鍵詞] 突發(fā)公共衛(wèi)生事件；應(yīng)急體系；結(jié)構(gòu)框架；優(yōu)化設(shè)計

[中圖分類號] R179 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673-7210（2019）04（c）-0157-04

Optimized design of China public health emergency response system

WEI Jingjing1 FANG Xian1 HE Guixiang1 MA Guofang1 WANG Li1 Gulibadan·Kehan1 WANG Yanjie1 WANG Xin1，2

1.Public Health School， Xinjiang Medical University， Xinjiang Uygur Autonomous Region， Urumqi 830011， China； 2.College of Humanities and Social Sciences， China Medical University， Liaoning Province， Shenyang 110122， China

[Abstract] Public health emergency has received more and more attention of the whole society. Due to some defects still existing in our current emergency system， facing the new public health emergencies brings tremendous challenges to our country， the current emergency system is in urgent need of reform and improvement. Thus， this article presents optimizes design of emergency system， mainly including： improving the real-time monitoring system， establishing a unified command center； strengthening personnel training and team system construction； perfection of the material and funds storage； improving information system； deepening the awareness of the crisis of the public and strengthening emergency ability. It aims at providing reference and suggestion for China public health emergency management system， to further improve China public health emergency management system.

[Key words] Public health emergencies； Emergency system； Framework； Optimization design

2013年爆發(fā)的H7N9禽流感疫情，2016年遼寧省又卷土重來，這給突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急敲響了警鐘。從2003年的SARS至今的10余年間又出現(xiàn)了很多新型的突發(fā)事件，例如2005年的松花江水體污染事件、2008年的三鹿奶粉事件、2009年甲型H1N1流感的流行及近年來頻發(fā)的大規(guī)模食物中毒和職業(yè)中毒事件，加上最新發(fā)生的H7N9禽流感都給我國突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)急帶來了巨大的挑戰(zhàn)，亟需建立更加完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系來應(yīng)對這些挑戰(zhàn)。

1 我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系的現(xiàn)狀

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，會對公眾健康造成（或者可能造成）重大損失的突發(fā)公共事件，包括傳染病和不明原因的群體性疫病、重大食物和職業(yè)中毒，以及其他危害公共健康的突發(fā)事件。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特點主要有：成因的多樣性、分布的差異性、傳播的廣泛性、危害的復(fù)雜性、治理的綜合性、種類的多樣性。

有效地處理各種突發(fā)衛(wèi)生事件，保障國民的人身安全，使國家的社會秩序維持在一個穩(wěn)定的狀態(tài)，不僅是每一個國家的政府都必須面對的首要問題，而且也是政府的主要職責和應(yīng)該具備的行政管理能力之一[1-3]。所以，開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系建設(shè)的全面研究，有利于保障我國公民的身體健康和生命安全，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系建設(shè)早已引起了全世界的高度關(guān)注。至今H7N9禽流感疫情已經(jīng)整整過去了10多年。我國的中央、地方各級政府都采取了一系列措施來完善我國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系結(jié)構(gòu)，也為此投入了更多的人力、物力和資金，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力有了很大的提高。

從2013年3月31日我國出現(xiàn)H7N9禽流感疫情，到最后疫情控制進入常規(guī)化，各省應(yīng)急機構(gòu)均啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急，及時有效地控制了疾病的傳播[4-5]。但仍然暴露了一些問題，比如衛(wèi)生應(yīng)急辦機構(gòu)人員編制不完善、應(yīng)急經(jīng)費不足、衛(wèi)生工作條件不完善[6-7]、基層地區(qū)衛(wèi)生應(yīng)急的監(jiān)測系統(tǒng)和信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)不夠完善等問題。

2 優(yōu)化我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系結(jié)構(gòu)的建議

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系建設(shè)構(gòu)成包括5個部分，即監(jiān)測系統(tǒng)、應(yīng)急隊伍建設(shè)、應(yīng)急儲備（包括物資儲備和資金儲備）、信息公開系統(tǒng)、公眾危機意識和能力培養(yǎng)（圖1）。每個環(huán)節(jié)共同作用、相互配合，才能對突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行全面的事前監(jiān)測，及時的事中處理，最終進行事后評估并完善應(yīng)急體系建設(shè)。因此，針對我國應(yīng)急體系仍然存在的問題，從監(jiān)測系統(tǒng)、應(yīng)急隊伍建設(shè)、應(yīng)急儲備、信息公開系統(tǒng)、公眾危機意識和能力培養(yǎng)等5個方面提出如下措施，期望進一步優(yōu)化我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系的設(shè)計。

2.1 完善實時監(jiān)測系統(tǒng)，以統(tǒng)一指揮部為中心

疫情的監(jiān)測是發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件第一步。H7N9禽流感之所以能得到有效控制，主要得益于及時的事前發(fā)現(xiàn)和有效的監(jiān)測系統(tǒng)。各省醫(yī)院一旦出現(xiàn)疑似H7N9禽流感病例，就馬上進行隔離和監(jiān)控。每當我國有新的疫情出現(xiàn)時，當?shù)匦l(wèi)生部門都高度重視，及時采取了臨床救治、流行病學(xué)調(diào)查、標本采集與送檢、密切接觸者醫(yī)學(xué)觀察等措施，并加強了對不明原因病癥病例的監(jiān)測工作。我國應(yīng)急監(jiān)測系統(tǒng)在此次H7N9禽流感疫情的處理中做得比較好[8]。

一旦疫情爆發(fā)就要馬上做好應(yīng)急處理工作，并及時控制疫情，避免進一步擴大。疫情出現(xiàn)后立即進行流行病學(xué)調(diào)查，同時建立一個強大的監(jiān)控系統(tǒng)來跟蹤流感病例。還應(yīng)當制訂詳細的規(guī)章制度保證系統(tǒng)的有序運行，通過立法、宣傳等方式提高公民監(jiān)測預(yù)警意識，對謊報癥狀和病例的個人和機構(gòu)進行嚴懲。另外，疫情大流行的控制不僅需要國家和地方指揮中心的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，更重要的是各級地方政府的一致努力。

2.2 加強人員演練培訓(xùn)和應(yīng)急隊伍體系建設(shè)

對于專業(yè)隊伍體系建設(shè)，我國應(yīng)該充分利用高等院校的教育作用，創(chuàng)建醫(yī)科大學(xué)、醫(yī)學(xué)院或疾病控制中心培訓(xùn)基地，對各級人員防控突發(fā)事件的能力進行培訓(xùn)。基層人才可能缺乏最新的應(yīng)急知識和方法，建議在基層設(shè)立專職應(yīng)急人員，并對其進行專業(yè)培訓(xùn)。另外，應(yīng)對基層人才進行定期的應(yīng)急知識和技能培訓(xùn)，給予他們免費的培訓(xùn)機會[9]。一方面派遣基層人員到省級培訓(xùn)基地學(xué)習(xí)并參與省級突發(fā)事件應(yīng)急，吸取實戰(zhàn)經(jīng)驗和學(xué)習(xí)先進技術(shù)。例如在此次H7N9禽流感中，基層或社區(qū)醫(yī)務(wù)人員如果有經(jīng)驗不足的，可以在該省流感首發(fā)病例出現(xiàn)后，就前往病例所在的省級大型醫(yī)院進行緊急學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。另一方面，派遣省級專業(yè)人員下鄉(xiāng)下縣到基層指導(dǎo)工作并檢驗基層突發(fā)事件的應(yīng)急水平，從而針對基層實際情況采取相應(yīng)培訓(xùn)方案。

由于我國人口眾多，突發(fā)事件發(fā)生時往往需要大量應(yīng)急人員?？山梃b日本的經(jīng)驗，組織民間兼職專業(yè)應(yīng)急人員[10]。另外，建議成立專業(yè)的流行病調(diào)查組作為突發(fā)疫情的快速反應(yīng)部隊，并創(chuàng)建包括醫(yī)生、護士、社會工作者、藥劑師、營養(yǎng)師在內(nèi)的家庭健康團隊，對患者提供集成、跨學(xué)科、跨專業(yè)的指導(dǎo)和護理。平時應(yīng)多進行應(yīng)急模擬演練，在此次H7N9禽流感中，發(fā)生病例后就有多個省市的醫(yī)院進行了應(yīng)急演練。但是大部分演練都是對醫(yī)務(wù)人員和醫(yī)院進行演練，應(yīng)擴大演練人群，讓公眾參與演練可以達到提高公眾應(yīng)急意識和能力的作用。學(xué)校是人口聚集的地方，我國應(yīng)經(jīng)常進行學(xué)校突發(fā)事件演練，尤其可應(yīng)對學(xué)校突發(fā)食物中毒事件和群體性疾病的突發(fā)。對學(xué)生進行定期的突發(fā)公共衛(wèi)生事件演練，可以培養(yǎng)學(xué)生更多的使用積極的應(yīng)對方式，并訓(xùn)練學(xué)生的實戰(zhàn)應(yīng)對能力，使其掌握最基本的自救技能和互救技能[11]。

除了培訓(xùn)和演練外，網(wǎng)上自主學(xué)習(xí)是一個節(jié)省費用和資源、時間自由、覆蓋面廣、效果可視化的培訓(xùn)方式，可以彌補傳統(tǒng)培訓(xùn)方式的缺陷[12]。預(yù)測在互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)達的今天，網(wǎng)絡(luò)在線培訓(xùn)方式因為其自身的優(yōu)點[13]，將可能成為中國應(yīng)急培訓(xùn)的發(fā)展趨勢，并進一步提高我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力。因此針對我國在衛(wèi)生應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)在線培訓(xùn)系統(tǒng)的開發(fā)與應(yīng)用方面投入較少的特點，建議開發(fā)衛(wèi)生應(yīng)急在線培訓(xùn)系統(tǒng)，并應(yīng)立足于基層的實際需求和特點。

2.3 建立完善的應(yīng)急儲備模式

2.3.1 建立完善的物資儲備系統(tǒng) 我國應(yīng)急醫(yī)療衛(wèi)生物資國家儲備體系并不完善，現(xiàn)行的物資儲備目錄在實際中發(fā)現(xiàn)了基層物資不足、藥品過期浪費、臨近地區(qū)物資無法共享等問題?；谖覈鴳?yīng)急醫(yī)療物資儲備與配置的現(xiàn)狀，將大型醫(yī)院作為應(yīng)急儲備體系的中心來進行提供物資是個不錯的選擇[14]。

以前是將藥品儲備在國藥企業(yè)，應(yīng)該改變這種現(xiàn)狀，優(yōu)化應(yīng)急物資儲備的結(jié)構(gòu)，由大型醫(yī)院作為應(yīng)急儲備體系的中心部門，來調(diào)撥、配發(fā)、使用應(yīng)急醫(yī)療衛(wèi)生物資。還可在當?shù)貞?yīng)急中心儲備物資，并及時更換過期藥品和物資，從而解決基層和偏遠地區(qū)物資無法快速到達的問題。

2.3.2 加大資金投入并創(chuàng)立應(yīng)急專項資金 和國外發(fā)達國家相比，我國政府長期以來對突發(fā)公共衛(wèi)生事件重視程度不夠，資金投入相對不足[15-17]，這是造成我國公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是預(yù)防保健方面薄弱的主要原因。尤其是基層和偏遠地區(qū)的應(yīng)急資金無法及時到位、可用資金不足等問題，導(dǎo)致該地區(qū)物資、裝備、人員、醫(yī)生等儲備不夠充分，最終導(dǎo)致突發(fā)事件應(yīng)急延遲的嚴重后果。所以基層和偏遠地區(qū)更需要政府的資金支持。建議政府加大資金投入，提高地方政府應(yīng)急資金預(yù)算，將基層應(yīng)急專項資金納入中央財政預(yù)算，并按不同級別（縣、鄉(xiāng)級）基層地區(qū)的實際水平劃分不同檔位不同額度的資金。

2.4 完善實時信息網(wǎng)絡(luò)報告和基層信息反饋系統(tǒng)

中國政府對今年發(fā)生的H7N9禽流感疫情的處理獲得了國際科學(xué)家的贊譽，但以往處理疫情時信息公開程度不夠，造成中國公民在一定程度上恐慌。實際上，公眾擔心的往往不是禽流感，而是擔心對疫情的掩蓋和透明度的缺乏。信息溝通暢通，可以為救援工作贏得寶貴時間，對疾病控制來說也是非常重要。

國外都非常注重網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，尤其是日本、英國建立了完善的防災(zāi)應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)體系，對突發(fā)衛(wèi)生事件進行及時的信息公開[18]。我國應(yīng)進一步完善實時信息網(wǎng)絡(luò)報告系統(tǒng)，對疫情的相關(guān)信息進行及時發(fā)布?；鶎舆€需建立完善的責任制，堅決杜絕基層隱瞞和謊報事件及數(shù)據(jù)，做到在規(guī)定時間內(nèi)及時上報疫情和通報疫情的最新狀況。另外，通過基層信息反饋系統(tǒng)，政府應(yīng)對公眾的疑惑和傳聞給予及時回應(yīng)和調(diào)查。

2.5 加強公眾危機意識及應(yīng)急能力培養(yǎng)

國外對于公眾危機意識培養(yǎng)非常重視，如日本定期進行應(yīng)急演練和教育宣傳，美國有FEMA應(yīng)急能力考試[19]。而我國還沒有可以全面評價的工具，國內(nèi)專家學(xué)者對應(yīng)急能力進行測評采用的都是自行設(shè)計的調(diào)查問卷[20]。借鑒國外經(jīng)驗，我國應(yīng)加強公眾危機意識的培養(yǎng)，傾力普及公共衛(wèi)生應(yīng)急知識。同時，利用大眾傳媒的敏感性進行動員和健康宣傳教育。針對基層廣大群眾加大培訓(xùn)演練力度，定期開展流行病學(xué)培訓(xùn)周和免疫響應(yīng)活動周。

3 小結(jié)

通過以上措施來構(gòu)建完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系，使我們有能力在應(yīng)對突發(fā)事件時最大程度地減少公眾的人身傷害和財產(chǎn)損失，從而維護我國社會秩序的穩(wěn)定，促進經(jīng)濟社會的快速穩(wěn)定持續(xù)健康發(fā)展。

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（收稿日期：2018-10-24 本文編輯：金 虹）