趙鈺欣

由于白宮和國會在修建美墨邊境墻的經(jīng)費(fèi)問題上始終沒有達(dá)成一致，自2018年12月22 日開始，美國政府陷入部分停擺的狀態(tài)。盡管2019年1月25日，白宮與國會終于達(dá)成臨時協(xié)議，結(jié)束了長達(dá)35天的“史上”最長停擺，民主黨和共和黨的“拉鋸戰(zhàn)”遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有結(jié)束。回顧歷史，政府停擺并不罕見，甚至成為美國總統(tǒng)的“必經(jīng)關(guān)卡”。從1980年至今，僅有前總統(tǒng)小布什任期內(nèi)沒有發(fā)生過政府停擺事件，不禁讓人發(fā)問：美國政治怎么了？

關(guān)門最久的一次停擺

2018年12月開始的政府停擺發(fā)生在特朗普政府上臺兩周年之際，也是美國歷史上首次在白宮、參議院及眾議院均由一個政黨控制的情況下出現(xiàn)政府停擺。此次政府關(guān)門并不是毫無征兆的“突發(fā)事件”，而是源于共和黨與民主黨在邊境問題上長久的分歧。

早在2016年競選期間，特朗普就承諾要在墨西哥—美國邊境修墻，以防止非法移民翻越美墨邊境。在墨西哥總統(tǒng)拒絕為邊境墻的修建提供資金后，2018年12月，特朗普要求聯(lián)邦政府為翻新美國邊境的老化圍欄提供57億美元的聯(lián)邦資金。這一提議遭到了民主黨的強(qiáng)烈反對。民主黨人認(rèn)為，隔離墻是無效的，他們愿意提供約13億美元的邊境安全資金，但不會為建造鋼質(zhì)隔離墻提供額外的資金。

由于白宮與國會在美墨邊境隔離墻修建問題上存在分歧，參議院未能通過包含美墨筑墻資金的臨時撥款法案，特朗普則拒絕簽署不含美墨筑墻經(jīng)費(fèi)的臨時支出法案，臨時撥款法案在國會“難產(chǎn)”。從12月22日凌晨開始，約四分之一聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)因此陷入停頓狀態(tài)，至少80萬聯(lián)邦雇員的工作和生活受到影響，35天的關(guān)門時長更是打破前總統(tǒng)克林頓任期內(nèi)21天的關(guān)門紀(jì)錄，成為美國政府史上關(guān)門最久的一次。

誰該為政府停擺負(fù)責(zé)？共和黨和民主黨的相互指責(zé)看起來更像是一場“政治足球游戲”。特朗普在推特上表示：“民主黨需為此次停擺負(fù)責(zé)。”美國媒體則援引民主黨消息人士的話說，白宮沒有提供預(yù)算需求細(xì)節(jié)并且拒絕讓受影響的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)重新“開門”。路透社與益普索公布的民調(diào)則顯示，47%的受訪者認(rèn)為特朗普應(yīng)為政府停擺負(fù)責(zé)，33%則認(rèn)為國會民主黨人應(yīng)對此負(fù)責(zé)。

盡管總統(tǒng)、國會相互推諉，但政府停擺給美國社會生活帶來了巨大影響。包括國土安全部、農(nóng)業(yè)部、交通部在內(nèi)的九大聯(lián)邦機(jī)構(gòu)及幾十個下屬機(jī)構(gòu)受到波及，約42萬人被迫無薪工作，其他人則被強(qiáng)制無薪休假。美國政府雇員聯(lián)合會聲討政府違反了《公平勞工法案》，組織部分政府雇員發(fā)起了討薪活動；美國國家航空航天局（NASA）的員工由于被迫休假，不得不缺席被譽(yù)為“天文超級碗”的美國天文學(xué)會會議；華盛頓特區(qū)的婚姻登記處職員被迫休假，使得部分結(jié)婚登記被迫延期。福布斯雜志則進(jìn)一步認(rèn)為，此次美國政府停擺暴露了美國中產(chǎn)階級經(jīng)濟(jì)上的脆弱，正如著名脫口秀主持人Bill Maher在節(jié)目中所說：“聯(lián)邦雇員，盡管過著典型的中產(chǎn)階級生活，卻無法承擔(dān)一次工資拖欠?！?/p>

35天的僵持最終以雙方讓步告終，2019年1月25日，美國國會終于通過法案，同意撥款13億美元用于美墨邊境的圍欄建設(shè)。雖然這一金額遠(yuǎn)低于特朗普要求的58億美元，為了避免政府再度陷入停擺，特朗普最終做出讓步，簽署了臨時撥款法案。盡管停擺結(jié)束，國會和白宮的“持久戰(zhàn)”卻仍在繼續(xù)。特朗普隨即宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，以便繞過國會取得約80億美元的建墻預(yù)算。

停擺次數(shù)最多的總統(tǒng)任期

雖然2018年的政府停擺事件引發(fā)了各方的激烈反響，事實(shí)上，政府關(guān)門在美國歷史上并不罕見，其根源在于美國獨(dú)特的制度安排。

三權(quán)分立的制度下，國會掌握著國家的“錢袋子”，聯(lián)邦政府的所有經(jīng)費(fèi)，都必須經(jīng)由國會授權(quán)及撥款。預(yù)算撥款法案一經(jīng)提出，必須提交國會討論，其最終版本隨后由國會參眾兩院投票通過，最后經(jīng)由美國總統(tǒng)簽署生效。

自《1974年國會預(yù)算和扣押控制法案》確立美國國會預(yù)算程序以來，出現(xiàn)過22次因某類撥款未獲通過而導(dǎo)致的聯(lián)邦政府資金缺口，但第一次政府“停擺”發(fā)生在1980年總統(tǒng)吉米·卡特當(dāng)政期間，當(dāng)時，聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）因國會未通過該機(jī)構(gòu)的撥款法案而被迫關(guān)停一天，約1600名聯(lián)邦雇員被迫休假。

政府停擺頻率最高時期出現(xiàn)在羅納德·里根的總統(tǒng)任期內(nèi)。1981～1989年，美國一共經(jīng)歷了8次資金缺口，其中有3次導(dǎo)致了聯(lián)邦雇員被迫休假，影響了政府機(jī)構(gòu)的正常工作。爭議主要圍繞政府赤字展開，1981年，時任總統(tǒng)里根（共和黨人）要求達(dá)成約84億美元的預(yù)算削減計劃，該計劃遭到了由民主黨控制的眾議院的反對，最終國會達(dá)成的撥款法案的開支削減遠(yuǎn)低于里根的要求，里根因此否決了該撥款法案，直接導(dǎo)致了11月20日至23日間聯(lián)邦政府部分停擺。

圍繞政府赤字和開支削減的爭端也貫穿了喬治·W.布什（共和黨）任期和比爾·克林頓（民主黨）任期。1990年，由于民主黨和共和黨無法在削減支出的具體金額以及是否增稅上達(dá)成一致，聯(lián)邦政府被迫關(guān)門。在克林頓任期內(nèi)，1995～1996年間美國政府兩次面臨停擺，總時長達(dá)到了26天。僵局主要發(fā)生在克林頓與共和黨眾議員議長金里奇間，共和黨占據(jù)多數(shù)席位的眾議院試圖通過減少政府開支的法案以反對克林頓在教育、環(huán)境和公共衛(wèi)生方面的政治目標(biāo)。1995年11月，克林頓否決了國會通過的預(yù)算案，其中要求聯(lián)邦政府在7年內(nèi)達(dá)到收支平衡，導(dǎo)致部分政府機(jī)構(gòu)關(guān)閉，約80萬聯(lián)邦雇員被迫休假。盡管此次停擺于5天后結(jié)束，但總統(tǒng)與國會間的政治摩擦并未得到解決，并引發(fā)了1995年12月～1996年1月間持續(xù)21天的第二次政府停擺，直至參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖杜爾與克林頓達(dá)成相對比較溫和的刪減預(yù)算協(xié)議。

1996年之后，美國政府維持了17年的“平和時期”，未出現(xiàn)資金缺口，直至2013年10月，奧巴馬第二任期內(nèi)，政府“停擺危機(jī)”再次爆發(fā)。此次停擺危機(jī)的核心分歧是奧巴馬醫(yī)改法案，時值美國債務(wù)即將突破16.699萬億美元的債務(wù)上限，如果國會不及時通過提高債務(wù)上限的議案，美國將面臨歷史首次債務(wù)違約。國會共和黨議員以預(yù)算案為籌碼，要求奧巴馬政府在醫(yī)改問題上做出讓步。白宮與國會僵持不下，聯(lián)邦政府自10月1日起開始停擺，約80萬雇員被迫休假，130萬雇員無薪工作，時任總統(tǒng)奧巴馬也因此縮短了亞洲之行，取消了對馬來西亞和菲律賓的訪問。雖然10月16日國會通過議案對聯(lián)邦政府進(jìn)行臨時撥款同時提高公共債務(wù)上限，“停擺危機(jī)”隨之告一段落，但其造成的經(jīng)濟(jì)影響難以挽回。標(biāo)準(zhǔn)普爾公司分析認(rèn)為，長達(dá)16天的政府停擺造成了約240億美元的經(jīng)濟(jì)損失；密歇根大學(xué)發(fā)布的消費(fèi)者信心指數(shù)也降至當(dāng)年最低。

而特朗普雖僅執(zhí)政兩年，美國政府已經(jīng)發(fā)生3次資金短缺。因?yàn)閷﹂L期預(yù)算分配存在分歧，自2017年10月起，美國聯(lián)邦政府一直以臨時撥款的方式維持運(yùn)作。2017年9月，特朗普宣布廢除奧巴馬任期內(nèi)推出的“童年入境暫緩遣返”（簡稱DACA）項(xiàng)目，該項(xiàng)目旨在保護(hù)80萬被稱為“夢想者”的非法移民后代。民主黨議員要求保護(hù)80萬“夢想者”不被遣返，特朗普則強(qiáng)調(diào)任何保護(hù)“夢想者”的法案必須同時包含其他幾個移民政策條款，例如批準(zhǔn)修建美墨邊境墻的資金。由于無法達(dá)成一致，2018年1月20日，美國政府開始了特朗普任期內(nèi)的首次停擺，盡管2天后國會很快通過決議將預(yù)算案短暫延期，結(jié)束停擺狀態(tài)，但白宮與國會關(guān)于預(yù)算的斗爭才剛剛開始，并一直持續(xù)至今。

停擺不等于脫軌

回顧歷史，22次資金短缺，10次涉及到聯(lián)邦雇員無薪休假或無薪工作，美國聯(lián)邦政府停擺已經(jīng)成為美國政治的家常便飯。

從美國憲法和政治傳統(tǒng)來看，政府停擺并非政治鬧劇，實(shí)質(zhì)凸顯了美國“分權(quán)政治”的制度安排。為了防止專制獨(dú)裁的出現(xiàn)，國會掌握立法權(quán)、財政權(quán)等權(quán)力，從源頭上對行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效制約；進(jìn)一步，國會被分為參眾兩院相互制衡。因此財政預(yù)算無法達(dá)成一致并不罕見，也絕非“脫軌”。事實(shí)上，在大部分時間內(nèi)，這套機(jī)制都運(yùn)行良好，成為美國民主繁榮的重要制度保證。

但隨著美國財政赤字問題加劇，政黨博弈愈發(fā)激烈，權(quán)力分散的弊端也日益凸顯，政府難以在關(guān)鍵問題上達(dá)成一致，造成長期的政治割裂，甚至使得行政機(jī)構(gòu)陷入癱瘓，影響正常的國民生活。美國學(xué)者弗朗西斯·福山認(rèn)為，由于制度設(shè)計，兩黨僵局可能還將持續(xù)多年。

本次政府關(guān)門的關(guān)鍵分歧是美墨邊境墻的撥款問題，背后是共和黨、民主黨對于2020年大選的政治博弈。美墨邊境隔離墻是特朗普重要的競選承諾之一，盡管自特朗普上任后美墨邊境墻經(jīng)歷了“由墨西哥全額出資”到“墨西哥提供部分資金”再到“美國聯(lián)邦政府撥款”的變化，這一承諾依然是特朗普獲得選民信任、穩(wěn)固票倉以尋求連任的重要政治籌碼。

共和黨與民主黨、白宮與國會在“建墻”問題上的強(qiáng)勢對立也是美國政治碎片極化現(xiàn)象的縮影，反映出兩黨意識形態(tài)極化愈演愈烈，共識和合作越來越少，黨內(nèi)分歧也在不斷擴(kuò)大。近年來，兩黨越來越依賴和迎合少量極端選民的要求，政治上活躍且立場極端的關(guān)鍵少數(shù)使得兩黨的意識形態(tài)日漸趨向政治光譜的左右極端。聯(lián)邦政府關(guān)門后，國會兩黨往往陷入相互指責(zé)，指稱對方不顧大局，將一己之利放在國家利益之上。與此同時，黨內(nèi)分歧也不斷擴(kuò)大，以2018年12月聯(lián)邦政府關(guān)門為例，參議院共和黨人也并非“齊心協(xié)力”，部分共和黨參議員就公開呼吁通過不包含“造墻費(fèi)用”的撥款法案。

當(dāng)撥款成為兩黨政治角力的工具，追問誰該為政府停擺負(fù)責(zé)很難得到客觀的答案，為之付出代價的卻是數(shù)以萬計的聯(lián)邦雇員，甚至整個美國社會。數(shù)次政府停擺使得被迫放無薪假的政府雇員群起示威，數(shù)百人手持抗議標(biāo)語站在白宮外，高呼讓政府部門“重新開門”“我們要工資”；政府服務(wù)項(xiàng)目受限，使簽證、交通管制等正常的經(jīng)濟(jì)社會生活受到影響。美聯(lián)儲主席杰伊·鮑威爾警告稱，盡管短期的政府停擺不會造成太大的影響，但長時間停擺不可避免會對美國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生明顯的負(fù)面影響。

站在歷史長河中不斷追溯，聯(lián)邦政府停擺可以說是美國政治生活中時常奏響的插曲?！巴[”不意味著“脫軌”，但也并不是偶然現(xiàn)象。在頻繁的政府停擺背后，是分權(quán)政治的弊端凸顯，是美國社會難以逆轉(zhuǎn)的撕裂。制造業(yè)空心化，中產(chǎn)階級危機(jī)感四起，移民問題加速社會分裂……種種問題擺在美國社會面前，平靜水面下也許正醞釀著下一次風(fēng)暴的到來。