龔月

[提要] 加快土地流轉是優(yōu)化土地資源配置、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、增加農(nóng)村收入、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的有效措施。本文以海南省為例，從農(nóng)村土地確權情況、流轉情況、流轉用途、流轉方式及流轉價格等五個方面，探討海南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉現(xiàn)狀，進而分析其存在的問題，并提出完善建議。這對于更好地推動海南省農(nóng)村土地的流轉、保障農(nóng)民的經(jīng)濟利益具有非常重要的意義。

關鍵詞：海南;土地流轉;現(xiàn)狀;問題

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年1月24日

2017年6月，海南省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權分置辦法發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》（以下簡稱《意見》），這是海南省為完善農(nóng)村土地“三權分置”辦法，促進農(nóng)業(yè)適當規(guī)模經(jīng)營出臺的重要文件。

近年來，海南省在建立承包土地經(jīng)營權試點、清理整頓“三過”問題等方面取得了一定的成效，但仍存在流轉行為不規(guī)范、流轉機制不健全等問題，《意見》要求建立健全土地承包經(jīng)營權登記頒證制度，實行三權分置，這可以更好地用活土地經(jīng)營權，優(yōu)化土地資源配置，實現(xiàn)“農(nóng)地農(nóng)民有、農(nóng)地農(nóng)業(yè)用”，既促使提升土地產(chǎn)出率，又保障務農(nóng)者的勞動效率和收入水平，更好地促進規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。在這樣的背景下，探討海南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的現(xiàn)狀，分析其存在的問題，進而更好地推動海南省農(nóng)村土地的流轉，保障農(nóng)民的經(jīng)濟利益具有非常重要的意義。

一、海南省農(nóng)村土地流轉現(xiàn)狀

（一）海南省農(nóng)村土地確權（承包）情況。海南省積極開展土地確權工作，根據(jù)海南省政府數(shù)據(jù)，截至2016年底，全省共測量農(nóng)村土地994萬畝，占應測量面積的111.2%;公示審核面積858萬畝，占應測量面積的96%;頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證21萬多本，涉及農(nóng)戶21萬多戶，涉及面積約158萬畝;建立檔案96.7萬卷。

根據(jù)海南省第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)可知，2016年海南省確權（承包）的農(nóng)村土地總面積為18，909，080.31畝，其中確權（承包）的耕地面積為6，227，605.81畝，確權（承包）的林地面積為12，661，802.34畝，確權（承包）的牧草地面積為19，672.16畝。確權（承包）的農(nóng)村土地類型以林地和耕地為主。

從區(qū)域來看，東部地區(qū)確權（承包）的耕地、林地及牧草地面積分別為2，181，873.94畝、2，568，077.13畝和8，724.93畝，中部地區(qū)確權（承包）的耕地、林地及牧草地面積分別為1，044，110.50畝、4，536，932.52畝和4，023.46畝，西部地區(qū)確權（承包）的耕地、林地及牧草地面積分別為3，001，621.37畝、5，556，792.69畝和6，923.77畝。

（二）海南省農(nóng)村土地流轉情況。根據(jù)海南省第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)可知，2016年海南省實現(xiàn)農(nóng)村土地流出565，613.18畝，土地流入815，608.14畝，分別占農(nóng)村確權（承包）農(nóng)村土地面積的3%和4.31%，土地流出率和土地流入率均不高。

從區(qū)域來看，東部地區(qū)實現(xiàn)農(nóng)村土地流出161，660.2畝，土地流入280，669.47畝，中部地區(qū)實現(xiàn)農(nóng)村土地流出55，704.79畝，土地流入57，677.66畝，西部地區(qū)實現(xiàn)農(nóng)村土地流出348，248.19畝，土地流入477，261.01畝?？梢?，東部地區(qū)和西部地區(qū)均是土地流入面積大于土地流出面積，而中部地區(qū)土地流入和土地流出面積基本持平。

從流轉主體來看，普通戶實現(xiàn)農(nóng)村土地流出450，175.18畝，土地流入166，619.18畝，規(guī)模戶實現(xiàn)農(nóng)村土地流出8，186.00畝，土地流入280，289.04畝，農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位實現(xiàn)農(nóng)村土地流出107，252.00畝，土地流入368，699.92畝。可見，只有普通戶土地流出面積大于土地流入面積，而規(guī)模戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位均是土地流入面積大于土地流出面積。特別是規(guī)模戶，土地流入面積顯著大于土地流出面積。這說明普通戶是土地流出的主體，規(guī)模戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位是土地流入的主體。

（三）海南省土地流轉用途

1、普通戶土地流轉用途。根據(jù)海南省第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)可知，以普通戶為流轉主體，2016年海南省土地流轉主要是用于農(nóng)作物種植，其次是用于園林作物種植或苗木培育，后面依次是用于林業(yè)經(jīng)營、用于水產(chǎn)品養(yǎng)殖及用于畜禽養(yǎng)殖（包括圈舍）。

從區(qū)域來看，東部地區(qū)土地流轉的用途依次是用于農(nóng)作物種植，用于園林作物種植或苗木種植、用于畜禽養(yǎng)殖（包括圈舍）、用于水產(chǎn)品養(yǎng)殖及用于林業(yè)經(jīng)營。中部地區(qū)土地流轉的用途依次是用于農(nóng)作物種植、用于林業(yè)經(jīng)營、用于園林作物種植或苗木培育、用于水產(chǎn)品養(yǎng)殖及用于畜禽養(yǎng)殖（包括圈舍）。西部地區(qū)土地流轉的用途依次是用于農(nóng)作物種植、用于園林作物種植或苗木培育、用于水產(chǎn)品養(yǎng)殖、用于林業(yè)經(jīng)營及用于畜禽養(yǎng)殖（包括圈舍）。

可見，海南省土地流轉的最大用途還是農(nóng)作物種植。此外，無論是海南省整體還是東、中、西不同區(qū)域，土地流轉后依然是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營，均沒有改變農(nóng)業(yè)土地的性質和用途。

2、規(guī)模戶土地流轉用途。根據(jù)海南省第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)可知，以規(guī)模戶為流轉主體，2016年海南省土地流轉主要是用于農(nóng)作物種植，后面依次是用于園林作物種植或苗木培育、用于水產(chǎn)品養(yǎng)殖、用于林業(yè)經(jīng)營及用于畜禽養(yǎng)殖（包括圈舍）。

從區(qū)域來看，東部地區(qū)和西部地區(qū)土地流轉主要用于農(nóng)作物種植，而中部地區(qū)則主要用于園林作物種植或苗木培育。

可見，無論是普通戶還是規(guī)模戶，無論是海南省整體還是東、中、西不同區(qū)域，土地流轉后依然是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營，均沒有改變農(nóng)業(yè)土地的性質和用途。

3、農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位土地流轉用途。根據(jù)海南省第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)可知，以農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位為流轉主體，2016年海南省土地流轉主要是用于農(nóng)作物種植，后面依次是用于園林作物種植或苗木培育、用于水產(chǎn)品養(yǎng)殖、用于畜禽養(yǎng)殖（包括圈舍）及林業(yè)經(jīng)營。

從區(qū)域來看，東部、中部和西部地區(qū)差異不大，土地流轉的最大用途均是用于農(nóng)作物種植及園林作物種植或苗木培育。

可見，無論是普通戶、規(guī)模戶還是農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位，無論是海南省整體還是東、中、西不同區(qū)域，土地流轉后依然是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營，均沒有改變農(nóng)業(yè)土地的性質和用途。

（四）海南省土地流入方式

1、規(guī)模戶土地流入方式。根據(jù)海南省第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)可知，2016年海南省規(guī)模戶農(nóng)村土地流入面積為280，289.04畝，其中通過轉包流入土地最多，為205，875.33畝，其次通過出租流入64，155.63畝，而通過互換流入的土地最少，為131.40畝。可見，以規(guī)模戶為流轉主體，海南省土地流轉以轉包和出租為主。

從區(qū)域來看，無論是東部地區(qū)、中部地區(qū)還是西部地區(qū)，也仍然是以轉包和出租為主。其中，東部地區(qū)轉包和出租的土地面積分別為53，383.57畝和20，940.66畝，中部地區(qū)轉包和出租的土地面積分別為14，818.92畝和1，755.65畝，西部地區(qū)轉包和出租的土地面積分別為137，672.84畝和41，459.32畝。

2、農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位土地流入方式。根據(jù)海南省第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)可知，2016年海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位農(nóng)村土地流入面積為368，699.92畝，其中通過轉包流入土地最多，為248，777.37畝，其次通過出租流入94，919.31畝，而通過互換流入的土地最少，為206.00畝。可見，以農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位為流轉主體，海南省土地流轉仍以轉包和出租為主。

從區(qū)域來看，無論是東部地區(qū)、中部地區(qū)還是西部地區(qū)，同樣也是以轉包和出租為主。其中，東部地區(qū)轉包和出租的土地面積分別為91，777.87畝和24，424.11畝，中部地區(qū)轉包和出租的土地面積分別為14，742.10畝和8，389.00畝，西部地區(qū)轉包和出租的土地面積分別為142，257.40畝和62，106.20畝。

（五）海南省土地流轉價格。根據(jù)海南省第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)可知，2016年海南省農(nóng)村土地流轉均價在500～600元/畝·年左右，其中普通戶土地流轉均價為548.75元/畝·年，規(guī)模戶土地流轉均價略低于普通戶，為524元/畝·年，而農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位土地流轉均價最高，為685元/畝·年。

從區(qū)域來看，東部地區(qū)農(nóng)村土地流轉價格明顯高于中西部地區(qū)。東部地區(qū)土地流轉均價為627.09～780元/畝·年之間，中部地區(qū)的普通戶土地流轉價格最低，均價為255.49元/畝·年，西部地區(qū)土地流轉均價介于東部和中部之間。具體來說，從市縣來看，土地流轉價格最高的是東部地區(qū)的三亞，特別是農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位，均價為1，616，255.49元/畝·年。普通戶土地流轉價格最低的是白沙縣，僅為58.13元/畝·年，規(guī)模戶土地流轉價格最低的是瓊中縣，僅為111元/畝·年，農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位土地流轉價格最低的是臨高縣，也僅為171元/畝·年。

二、海南省農(nóng)村土地流轉問題分析

（一）土地細碎化嚴重?，F(xiàn)階段，海南省農(nóng)村分散的土地和閑置的土地較多，并沒大規(guī)模減少農(nóng)村土地的細碎化，農(nóng)村土地難以形成規(guī)?；?jīng)營，還是以分散種植為主，未提高農(nóng)村閑散土地的利用率，使得農(nóng)村土地資源配置未得到最優(yōu)，制約了海南省農(nóng)村土地流轉效率的提高。

根據(jù)海南省第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)整理可知，2016年海南省普通戶的確權（承包）耕地面積一半以上要小于10畝/戶，比重為66.12%，而大于等于300畝/戶以上的比重僅為14.78%。2016年海南省規(guī)模戶的確權（承包）耕地面積一半以上要小于100畝/戶，大于等于300畝/戶以上的比重僅為14.78%。這同樣說明，一半以上的規(guī)模戶經(jīng)營的耕地面積較小，土地分散化，細碎化。

（二）流轉方式單一，轉包為主要流轉形式。根據(jù)海南省第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)整理可知，無論是規(guī)模戶還是農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位，無論是東部地區(qū)、中部地區(qū)還是西部地區(qū)，同樣也是以轉包和出租為主?？梢姡Ｄ鲜⊥恋亓鬓D的方式還是比較保守和單一，尤其是一些新型的流轉方式如入股流轉的比例較低，這不利于土地的規(guī)?；l(fā)展，不能很好地發(fā)揮土地的資源效益。而轉包之所以成為農(nóng)戶流轉土地的優(yōu)先選擇方式，是因為這種形式不僅能夠保護農(nóng)戶的經(jīng)營權，還可以讓農(nóng)戶有相對穩(wěn)定的收入，具有廣泛的認可性。

（三）農(nóng)戶流轉意愿受制約。在某種程度上來說，農(nóng)民的收入結構會對農(nóng)民的土地流轉意愿產(chǎn)生影響，如果農(nóng)民較少從事非農(nóng)業(yè)行業(yè)，非農(nóng)業(yè)收入較低，那么一定程度上會制約農(nóng)民的流轉意愿。

根據(jù)海南省第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)整理可知，海南省普通戶農(nóng)民有一半以上，61%的農(nóng)民沒有參與任何形式的非農(nóng)行業(yè)，也就沒有任何非農(nóng)業(yè)收入。而且即使從事非農(nóng)行業(yè)，也主要以務工為主，這類工作不僅辛苦而且工作環(huán)境較差，收入也不算太高。目前的現(xiàn)狀表明，海南省普通戶農(nóng)民較少從事非農(nóng)行業(yè)，還是主要以從事農(nóng)林牧漁業(yè)為主，那么海南省普通戶農(nóng)民對土地的依賴程度會比較高，這將制約農(nóng)民的土地流轉意愿，將不利于土地的自由大規(guī)模流轉。

規(guī)模戶農(nóng)民收入構成都是以農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入為主，其比重更是高達94%。這同樣表明，海南省農(nóng)民主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，較少參與非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。那么，農(nóng)民對土地的依賴程度就會比較高，會在某種程度上抑制農(nóng)民的土地流轉意愿。

（四）社會保障體系不完善影響土地流轉。雖然早在2011年海南省就已逐步推行新農(nóng)合、養(yǎng)老保險的全面覆蓋，但仍然存在覆蓋不全、落實不到位等問題。從海南省第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)可知，海南省農(nóng)村的社會保障制度還不是特別完善。

以普通戶為例，沒有參加任何形式農(nóng)業(yè)保險的戶數(shù)為826，307戶，占比68%，參加政策性保險的戶數(shù)為385，351戶，占比31%，參加商業(yè)性保險的戶數(shù)僅為8，620戶，占比僅為1%?？梢钥闯觯糠洲r(nóng)民的保險意識還不是很強，海南省農(nóng)村的社會保障制度還有待進一步完善。對農(nóng)民來說，收入主要以農(nóng)業(yè)經(jīng)營所得為主，又沒有基本的保險來保障自己的生活，那么土地就是他們最可靠的保障，他們對土地的依賴程度越高，那么越不利于土地的流轉。

三、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的建議

（一）引導農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。引導土地經(jīng)營權向專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體集中。鼓勵農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)重點從事農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會化服務，帶動農(nóng)戶和農(nóng)民合作社發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。鼓勵規(guī)模經(jīng)營者向二三產(chǎn)業(yè)延伸，以產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展帶動規(guī)模經(jīng)營。土地流轉和適度規(guī)模經(jīng)營要尊重農(nóng)民意愿，不能強制推動。各地要依據(jù)自然經(jīng)濟條件、農(nóng)村勞動力轉移情況、農(nóng)業(yè)機械化水平等因素，研究確定當?shù)赝恋匾?guī)模經(jīng)營的適宜標準，防止片面追求超大規(guī)模經(jīng)營的傾向?，F(xiàn)階段，對土地經(jīng)營規(guī)模相當于當?shù)貞艟邪孛娣e10～15倍、務農(nóng)收入相當于當?shù)囟a(chǎn)業(yè)務工收入的，應當給予重點扶持。有條件的地區(qū)可根據(jù)農(nóng)民的意愿，統(tǒng)一連片整理耕地，將土地折股量化、確權到戶，經(jīng)營所得收益按股分配，也可以引導農(nóng)民以承包地入股組建土地股份合作社。鼓勵承包農(nóng)戶開展聯(lián)戶經(jīng)營，發(fā)展多種形式的農(nóng)民合作組織。

（二）創(chuàng)新完善土地流轉方式。鼓勵采用土地股份合作、土地托管、土地信托、聯(lián)耕聯(lián)種、代耕代種等多種經(jīng)營方式，探索多種放活土地經(jīng)營權的有效途徑。完善轉包、出租、互換、轉讓、入股等土地流轉方式，引導土地經(jīng)營權在公開市場有序流轉。土地流轉須向發(fā)包方、村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府書面?zhèn)浒福谕葪l件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有土地流轉優(yōu)先權。鼓勵有條件的地區(qū)出臺土地流轉扶持政策。探索多元化的入股載體，允許承包農(nóng)戶以土地經(jīng)營權入股企業(yè)、合作社發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵農(nóng)民在自愿前提下采取轉讓、互換的方式進行土地流轉解決承包地細碎化問題。通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權采取轉讓、互換方式流轉的，應在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)進行，且需經(jīng)發(fā)包方同意;采取轉讓、互換以外其他方式流轉的，無須經(jīng)發(fā)包方同意;通過其他方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權證或者林權證等證書的，可以依法流轉。

（三）增加農(nóng)民收入，促進土地流轉。目前，海南省農(nóng)民的收入水平在全國來說是偏低的，且主要以農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入為主，非農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入較少，這就造就了當?shù)剞r(nóng)民對土地高度的依賴性。除了要擴大農(nóng)戶自身的農(nóng)業(yè)收入外，同時也應當增加他們的非農(nóng)收入。首先，要努力增加農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入。農(nóng)民的經(jīng)營性收入是擴大土地流轉規(guī)模的必要前提。由于海南獨特的地理位置和氣候條件，可以著力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、熱帶農(nóng)業(yè)，重點打造一批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，鼓勵和支持熱帶作物的種植。同時，要繼續(xù)優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼，增加農(nóng)民的轉移性收入。通過優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼方式，向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，確保農(nóng)民收入有增加;其次，要大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育和培訓，提高農(nóng)民的文化水平與素質。通過農(nóng)村職業(yè)技術教育和培訓，提高農(nóng)民職業(yè)技能水平，增加其財富創(chuàng)造能力和非農(nóng)就業(yè)適應能力，有助于農(nóng)民獲得更多非農(nóng)就業(yè)機會和非農(nóng)收入，減少對農(nóng)地的依賴性，加快農(nóng)地流轉。

（四）完善社會保障，加快農(nóng)村土地流轉進程。建立健全社會保障制度，使每位農(nóng)民得到更好的社會保障，享受完善的社會保障制度。社會保障制度完善了，農(nóng)民的基本生活得到保障，無后顧之憂，從而促進農(nóng)民的土地流轉意愿，提高農(nóng)村土地的流轉效率。使一部分有能力外出創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民從土地中解脫出來，為農(nóng)村土地流轉創(chuàng)造條件。同時，要對進城農(nóng)民在農(nóng)村的承包土地、房屋、宅基地，要通過創(chuàng)新體制機制，完善資產(chǎn)處置辦法，幫助其完成進城落戶的資產(chǎn)積累。降低農(nóng)民進城的后顧之憂，使其所經(jīng)營的農(nóng)用地能夠進入農(nóng)用地流轉市場。

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