張玉明

關(guān)鍵詞：農(nóng)村承包土地;經(jīng)營權(quán);抵押貸款

天津市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目：“農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款國家級試點(diǎn)評價與推進(jìn)對策研究”（TJYJ18-006）部分成果

中圖分類號：F832.43 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年3月19日

一、農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)現(xiàn)狀

2016年3月，中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國保監(jiān)會、財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，為依法穩(wěn)妥規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)提供了規(guī)范。以筆者所在的天津市為例，2014年天津市第13家村鎮(zhèn)銀行獲批開業(yè)時天津就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)區(qū)縣村鎮(zhèn)銀行全覆蓋，涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)齊全。同年，天津市也出臺了關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的政策，但直到2017年2月，天津銀行寶坻支行發(fā)放首筆農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，才真正實(shí)現(xiàn)了該業(yè)務(wù)在天津的具體實(shí)踐。但通過對業(yè)務(wù)供給方的了解，截至2018年，仍有部分在津商業(yè)銀行接收詢問時稱未聽說過此項業(yè)務(wù)，超過60%的在津商業(yè)銀行未開展此項業(yè)務(wù)，而未開展此項業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行對未來推進(jìn)此項貸款業(yè)務(wù)的意愿也并不強(qiáng)烈。與此相對應(yīng)的是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款需求逐年升高。

二、試點(diǎn)中出現(xiàn)的主要問題

（一）信息問題。主要包括信息建立、信息核準(zhǔn)、信息傳遞這三個部分的問題。首先是信息建立部分的問題。雖然有耕地作為貸款的擔(dān)保物品，但仍然需要對借款人的信用狀況進(jìn)行了解。然而，現(xiàn)今針對農(nóng)村集體或農(nóng)戶的信用檔案并沒有完全建立，造成金融機(jī)構(gòu)為了防治違約需要在提供貸款時進(jìn)行大量的信息審核。一方面龐大的人力成本降低了金融機(jī)構(gòu)的利潤率;另一方面繁瑣的核準(zhǔn)過程也降低了貸款的效率，最終導(dǎo)致貸款過程手續(xù)多、時間長、額度小，不能便利地滿足農(nóng)民的需要。其次是信息核準(zhǔn)部分的問題。主要是土地資料不準(zhǔn)確，既有土地未確權(quán)所造成的土地價值難以準(zhǔn)確估計的問題，也有土地確權(quán)過程中登記所產(chǎn)生的利益問題。比如，在第二輪登記中部分地區(qū)將土地按等級進(jìn)行折算分配，但只按面積進(jìn)行登記，即只記面積未記等級位置，這樣很容易在農(nóng)戶之間引起沖突。此外，即便經(jīng)過確權(quán)的土地信息準(zhǔn)確，也難以保證土地價值準(zhǔn)確估計，因?yàn)樵趯?shí)踐過程中對于土地價值通常依靠土地租金、土地預(yù)期凈收益等指標(biāo)由金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶協(xié)商進(jìn)行估值，這就造成了很大的不確定性，一方面指標(biāo)受自然和市場的因素影響較大;另一方面估值過程中人為因素影響較大，金融機(jī)構(gòu)出于防范風(fēng)險的考慮，評估的結(jié)果會更為謹(jǐn)慎，導(dǎo)致農(nóng)戶得不到足夠的貸款。最后，信息傳遞部分的問題。主要包括農(nóng)戶對這一新的貸款方式不了解或者雖然了解但需要資金時不知道怎樣去貸款的情況，也有農(nóng)戶思想保守且缺乏基層工作人員引導(dǎo)的情況。還包括農(nóng)戶違規(guī)使用貸款時金融機(jī)構(gòu)不能及時得知的情況，比如有些農(nóng)戶貸款時約定資金用于購買種子、肥料等生產(chǎn)資料，但實(shí)際卻用于子女結(jié)婚支出。

（二）政策問題。主要包括人大立法、政府參與這兩個部分的問題。首先是人大立法的問題。由于迄今為止農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款只在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)工作，因此法律保障并不完善。臨時性的法律授權(quán)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)在執(zhí)行中存在一定顧慮，部分金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心會出現(xiàn)農(nóng)戶用于抵押的土地不能正常處置的情況;其次是政府參與的問題。雖然銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可以自主確定貸款抵押率、額度、期限、利率，但是受制于政策和農(nóng)民貸款意愿的限制，不能將利率定的太高，而如果將利率定得太低又會造成機(jī)會成本的損失。所以，如果政府不參與進(jìn)去，則很難說服銀行大力開展此項工作，但政府如果直接參與到交易中對銀行放貸進(jìn)行補(bǔ)貼，就會很容易變成直接給農(nóng)戶提供政策性低息貸款，造成農(nóng)戶和金融機(jī)構(gòu)對政府過于依賴。此外，業(yè)界有很多人要求豐富參與農(nóng)村貸款的金融機(jī)構(gòu)種類。目前，我國參與農(nóng)村貸款的金融機(jī)構(gòu)主要包括政策性銀行、商業(yè)銀行和其他涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)，就實(shí)踐層面上來講對于保險機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)的需求也很大，需要由政府來牽頭引導(dǎo)。

（三）需求問題。主要包括農(nóng)戶貸款需求、農(nóng)戶生存需求、金融機(jī)構(gòu)利潤需求等問題。首先是農(nóng)戶貸款需求得不到滿足。主要包括信貸額度低和融資期限短這兩個方面。由于金融機(jī)構(gòu)對于農(nóng)戶的貸款數(shù)額很大程度上依據(jù)于土地承包期的長短和當(dāng)?shù)赝恋刈饨鸬母叩?，所以在剩余承包期過短的情況下很可能出現(xiàn)農(nóng)戶貸款數(shù)額達(dá)不到其自身需求的狀況。以天津農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所公布的天津?qū)氎鎱^(qū)相關(guān)數(shù)據(jù)為例，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓成交價格普遍在700～1，400元/年/畝，假設(shè)轉(zhuǎn)讓價格為1，000元/年/畝，有一家庭農(nóng)場耕地面積為50畝，在辦理經(jīng)營權(quán)抵押時只有兩年的剩余流轉(zhuǎn)期限，銀行認(rèn)定抵押物價值為1000×50×2=100000元，該農(nóng)戶一般可以得到60，000～80，000元的貸款，這部分款項很難滿足農(nóng)戶的實(shí)際需求。而且很多金融機(jī)構(gòu)為了防范風(fēng)險，將準(zhǔn)入門檻提的較高，把普通農(nóng)戶排除在外，造成農(nóng)戶貸款需求得不到滿足;其次是農(nóng)戶生存需求得不到滿足。農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押獲取貸款用于擴(kuò)大經(jīng)營，一旦經(jīng)營不善導(dǎo)致違約，耕地就會被處置，很可能無法保障基本生活。比如暴雨能導(dǎo)致部分地區(qū)農(nóng)作物減產(chǎn)，農(nóng)戶收益大幅下降，一邊要維持生活，一邊要償還貸款，很可能就會出現(xiàn)違約的情況。因此，謹(jǐn)慎的農(nóng)戶可能更愿意直接將土地轉(zhuǎn)包，或者留下老人在家種田、自己進(jìn)城務(wù)工，而不是從金融機(jī)構(gòu)貸款以擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模;最后是金融機(jī)構(gòu)利潤需求得不到滿足。金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款的根本目的是盈利，但是農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款這項業(yè)務(wù)在現(xiàn)有條件下由于其規(guī)模小、總量少、利潤低、風(fēng)險高，難形成規(guī)模效應(yīng)，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)開展此項業(yè)務(wù)并不積極。

（四）違約問題。主要是農(nóng)戶違約風(fēng)險高、抵押物處置難度大、缺乏保險機(jī)制這三部分的問題。首先是農(nóng)戶違約風(fēng)險高的問題。農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)抵押獲得的貸款主要是投入到土地經(jīng)營中去，最終獲得農(nóng)產(chǎn)品以取得收入，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身具有的周期性、季節(jié)性、脆弱性的特點(diǎn)加大了信貸風(fēng)險，一旦遇到干旱、洪澇、暴雨等自然災(zāi)害使農(nóng)戶無法獲得預(yù)期收益導(dǎo)致其無力償還貸款本息，就會出現(xiàn)違約的情況。而且這些由自然災(zāi)害導(dǎo)致的很可能不是個別農(nóng)戶違約，而是區(qū)域性大面積違約的狀況;其次是抵押物處置難度大的問題。金融機(jī)構(gòu)無法自己去種植土地，只有通過拍賣、變賣等方式進(jìn)行處置，所以作為抵押權(quán)人的金融機(jī)構(gòu)，最關(guān)心的是抵押物的變現(xiàn)能力。由于農(nóng)戶承包的土地面積相對較小、分布相對零散，因而競拍后可供規(guī)劃的具體使用方向就很局限，所以競買者不多。并且根據(jù)現(xiàn)有相關(guān)政策規(guī)定，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)戶只有使用權(quán)，不可以隨意改變土地用途，這就引申出一個問題，即農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物向金融機(jī)構(gòu)借款，一旦在未來無法償還本息，金融機(jī)構(gòu)處置抵押物的途徑其實(shí)很有限，最后更多的是流轉(zhuǎn)給附近的農(nóng)戶。但是，農(nóng)戶之間出于熟人關(guān)系一般不愿意接收這部分違約的土地經(jīng)營權(quán)，這就導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)很難實(shí)現(xiàn)。此外，抵押的土地如果是流轉(zhuǎn)來的，抵押人一般按年向出租人支付租金，一旦抵押人違約，抵押物處置后出租人就失去了相應(yīng)的租金收入，因此出租人往往不同意抵押人將耕地抵押;最后是缺乏保險保障的問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域比較容易受自然環(huán)境影響，并且主要勞動力也有可能遭受意外事故，這都有可能造成農(nóng)戶違約。但一方面農(nóng)戶參保意識較為缺乏，另一方面受制于農(nóng)業(yè)保險現(xiàn)有品種相對較少的現(xiàn)狀，所以很難彌補(bǔ)經(jīng)營權(quán)抵押貸款違約所產(chǎn)生的風(fēng)險。雖然目前商業(yè)保險機(jī)構(gòu)大多進(jìn)入到農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域，但其本身多處于虧損狀態(tài)，主要依靠政府兜底進(jìn)行補(bǔ)貼，所以商業(yè)保險機(jī)構(gòu)進(jìn)入土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款領(lǐng)域意愿不強(qiáng)，如果發(fā)生違約情況，市場缺乏有效的風(fēng)險補(bǔ)償，這既包括對金融機(jī)構(gòu)貸款的保護(hù)和對農(nóng)戶未來生活的保障。

三、對策建議

（一）信息方面：建議政府盡快完善農(nóng)戶信用檔案和農(nóng)村土地信息，在加強(qiáng)信息核實(shí)情況下，可使用現(xiàn)代化方案，如微信小程序，一方面便利基層和農(nóng)戶，有助于及時完善和調(diào)整資料信息;另一方面也可保證信息的有效傳遞，使金融機(jī)構(gòu)隨時了解土地狀況，促進(jìn)信息互聯(lián)互通，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析農(nóng)戶違約風(fēng)險。

（二）改進(jìn)政策方面：建議政府加快立法，從法律層面給予農(nóng)戶和金融機(jī)構(gòu)更大保障，積極推進(jìn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)、保險機(jī)構(gòu)進(jìn)入經(jīng)營權(quán)抵押貸款領(lǐng)域，進(jìn)一步推動農(nóng)村土地盤活和農(nóng)村金融發(fā)展。只有從法律層面上確認(rèn)農(nóng)村土地承包權(quán)的財產(chǎn)權(quán)和用益物權(quán)的屬性，當(dāng)農(nóng)戶發(fā)生違約時金融機(jī)構(gòu)可以依照法律維護(hù)自己的權(quán)利，才能促進(jìn)農(nóng)戶積極履約，促使雙方共同推動農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款的發(fā)展。

（三）保障需求方面：建議金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險可控的情況下依托數(shù)據(jù)分析和內(nèi)部提速加快貸款審批速度以更好地滿足農(nóng)戶需求。在人民銀行完善信用檔案后，相信審批速度會得到相應(yīng)提升。此外，農(nóng)村集體可設(shè)立共同基金，在農(nóng)戶違約后為農(nóng)戶解決部分生存問題。政府也可限制農(nóng)戶抵押貸款的比例，比如規(guī)定農(nóng)戶至少留1/3的土地不能進(jìn)行抵押貸款。

（四）降低違約方面：建議農(nóng)村集體可設(shè)立互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)，由于農(nóng)村熟人社會的特殊性，互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)可以提供在農(nóng)戶違約后幫助處理土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、在農(nóng)村集體內(nèi)部直接轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)等間接增信服務(wù)，解決金融機(jī)構(gòu)后顧之憂，這一方面有助于使金融機(jī)構(gòu)更加積極提供貸款，比如有的農(nóng)戶原先資格不夠但現(xiàn)在有互助保險機(jī)構(gòu)提供保障則金融機(jī)構(gòu)就樂于貸款了;另一方面不至在農(nóng)戶違約后浪費(fèi)土地資源。

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