蘇海南

摘? 要：應對我國老齡化問題需加強有關制度建設，要著眼于經(jīng)濟社會文化建設全局和民生建設全局，在充分體現(xiàn)公平正義性和普惠性、共享理念和均衡性、協(xié)調性和可持續(xù)性的基礎上，建立健全廣義老年人扶養(yǎng)制度、研究出臺并穩(wěn)妥實施延遲退休制度、加快完善鼓勵生育制度三方面制度，并多方發(fā)力構建對老齡化社會及老年人良善友好的環(huán)境;與此同時，要加強應對我國老齡化問題有關制度建設的組織領導。

關鍵詞：老齡化? 制度建設

據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，截至2018年底，我國老齡化率已達17.9%;其中65歲及以上老年人占全國人口比重已達11.9%，是典型的未富先老。這一狀況已經(jīng)給我國經(jīng)濟社會發(fā)展和穩(wěn)定等多方面造成了日益明顯的負面影響，主要有日益增多數(shù)量巨大老年人體面或至少有尊嚴生活保障的壓力，勞動參與率下降食之者眾、生之者寡的沖擊以及人口結構可能持續(xù)老化的壓力等。抓緊研究建立健全相關制度以應對我國老齡化問題，已成為當前十分緊迫和重要的任務。

一、建立健全應對我國老齡化問題有關制度的著眼點和落腳點

基于我國老齡化問題涉及社會、經(jīng)濟、文化等多方面，建立健全相關制度是一個牽涉面廣、影響度大、政策性強的復雜的系統(tǒng)工程，其制度建設的著眼點和落腳點必須站位高、視角寬、協(xié)同性強。

概括而言，制度建設的著眼點有二，一是要著眼于經(jīng)濟社會文化建設全局，聚焦于努力化解老齡化問題對我國經(jīng)濟社會等多方面的負面影響;二是要著眼于民生建設全局，聚焦于保障好全體老年人享有老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所學、老有所樂、老有所為、老有所尊、老有所規(guī)的“七老”生活。其中“老有所尊、老有所規(guī)”是增加的一對緊密聯(lián)系的新要求，既一方面要尊老敬老，另一方面規(guī)范少數(shù)老年人的不文明行為。

制度建設的落腳點主要有三：一是要充分體現(xiàn)公平正義性和普惠性，即保障好老年人生活的制度應是面向全體老年人，不是針對的部分老年人;老年人所獲得的各種回報應與其歷史累計所做貢獻相匹配，老年人內部回報差別不大。二是要充分體現(xiàn)共享理念和均衡性，即一方面要切實保證老年人能夠共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，另一方面要能夠平衡好老年人與其他社會成員的利益分配關系，不對中青年人造成較大負擔。三是要充分體現(xiàn)協(xié)調性和可持續(xù)性，即保障老年人生活、化解老齡化對社會經(jīng)濟等方面的負面影響必須與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平和承受能力相協(xié)調、相適應，不能超出經(jīng)濟社會的承受能力;同時，相關制度可以長期實施，從而保證能夠持續(xù)并逐步地化解老齡化帶來的各種問題。

二、建立健全應對我國老齡化問題有關制度的主要措施

遵循上述制度建設的著眼點和落腳點，筆者認為應對我國老齡化問題的制度建設概括而言是“3+1”，即建立健全三方面制度，再加構建一個環(huán)境?，F(xiàn)分述如下：

（一）建立健全廣義老年人扶養(yǎng)制度

第一，加快研究并出臺實施逐步解決養(yǎng)老金雙軌制的政策，建立公平合理的機關事業(yè)單位和企業(yè)退休人員養(yǎng)老金待遇制度。據(jù)媒體報道，目前機關事業(yè)單位退休金平均水平高于企業(yè)退休金平均水平一倍以上，剔除其中因人員素質結構等不可比因素應有的差距外，據(jù)估算不合理差距達30%以上。為此，應采取措施經(jīng)過一定年份逐步縮小這兩部分人員不合理的養(yǎng)老金待遇落差;同時建立城鄉(xiāng)居民一體化的養(yǎng)老保險制度，逐步縮小城鎮(zhèn)退休居民與農村符合退休條件居民的養(yǎng)老金水平中的不合理差距。

第二，研究逐步縮小退休高干醫(yī)療待遇與其他職工退休后醫(yī)療保險待遇差別中的不合理差距，減少退休高干醫(yī)療中存在的過度醫(yī)療導致的醫(yī)療資源浪費;同時逐步建立城鄉(xiāng)居民包括老年人一體化的醫(yī)療保險制度，逐步縮小現(xiàn)實存在的城鄉(xiāng)居民主要是其中老年人醫(yī)療保險待遇中的某些不合理差別。

只有下決心逐步解決以上問題，才能逐步減少并最終杜絕部分企業(yè)退休人員就養(yǎng)老金待遇不合理差距上訪甚至游行等現(xiàn)象，才能減少并逐步消除各類老年人中因醫(yī)療保險待遇某些不合理差別所引發(fā)的矛盾，才能在老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)領域更好地體現(xiàn)老年人養(yǎng)老、醫(yī)療制度建設的公平正義性和普惠性，才能使化解老齡化問題具備重要的制度基礎。

第三，建立健全老年人養(yǎng)老、醫(yī)療以及其他方面待遇水平的科學合理調整制度。這一制度要著重發(fā)揮好兩個平衡的功能：一是平衡好老年人內部待遇水平合理調整的比例關系，堅決防止現(xiàn)有不合理差距擴大，并確保在待遇水平調整提高過程中逐步縮小;二是平衡好全國老年人生活改善與全國中青年人、少年兒童等生活改善的關系，協(xié)調好與經(jīng)濟社會發(fā)展及其承受能力的關系，盡心而為、量力而行，一定不要寅吃卯糧，給在職人員群體等增加額外負擔。

第四，加快建立健全住院、社區(qū)及居家養(yǎng)老制度。一方面要努力多建公立養(yǎng)老院，同時引導、鼓勵社會力量建立主要不以營利為目的的社會養(yǎng)老院，盡可能滿足部分老年人住院養(yǎng)老的愿望和需求;另一方面要加強社區(qū)及居家養(yǎng)老制度建設，努力提供有利于社區(qū)及居家養(yǎng)老的各種資源。如建立健全社區(qū)醫(yī)療站;建立社區(qū)及居家養(yǎng)老服務站;組織成立社區(qū)助老志愿者隊伍和居家養(yǎng)老信息員隊伍;探索試行類似于歐洲等國家實行的“時間銀行”制度，鼓勵老年人在本人身體尚可時參加社區(qū)助老或其他志愿服務工作，將這些工作時間累積或換算成積分，待本人需要助老服務時能夠折算成被服務的時間 。將以上多種措施結合實施，為選擇在社區(qū)及居家養(yǎng)老的老年人特別是其中弱、病、殘等行動不便者和自理能力差或無者提供必要的養(yǎng)老幫助。

第五，加快建立健全老年人醫(yī)療護理、康復護理、臨終護理制度。這一護理需求必然隨著當前老年人的壽命延長及日益衰老而大幅度增加，特別是獨生子女家庭，其父母年老力衰住院治療、居家康復、臨終護理，離不開人，而其子女絕大多數(shù)因忙于現(xiàn)職工作和照看下一代，無法長時間在醫(yī)院或家里直接撫養(yǎng)父母，必須依靠專門的護理人員就近或貼身提供起居、洗漱、如廁、喂食、翻身、按摩等多項具體幫助。為此，要建立健全專職和臨時的護理人員隊伍，組織有關機構制定護理行業(yè)工作標準，組織開展必要的培訓，保證其獲得合理的報酬，切實保障其能夠提供符合質量要求的護理服務;同時，國家要積極引導并鼓勵有關科研機構和企業(yè)大力研發(fā)老年人自助洗漱起居器械和各種護理設備、設施乃至護理機器人，且應盡可能物美價廉，拓展其使用率。通過從以上護理隊伍建設、護理設備設施研發(fā)制造等多方面著力，為喪失自理能力的老年人有尊嚴的生活和有尊嚴的離世提供制度、人員以及設備設施等保障。

第六，逐步健全老有所學和老有所樂制度。進一步健全完善現(xiàn)行老年大學等老年人學習場所及其教學服務，開辟更多適宜于老年人學習、娛樂的場所、地點、渠道、形式，促進老年人提高自身素質和增加生活樂趣，以更好地改善提升老年人生活質量。

通過以上廣義老年撫養(yǎng)制度六方面措施，切實保障好全國老年人公平享有與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的高質量的“七老”生活。

（二）研究出臺并穩(wěn)妥實施延遲退休制度

延遲退休（以下簡稱“延退”）是世界潮流、大勢所趨，也是緩解老齡化問題的必要措施。目前，市場經(jīng)濟發(fā)達國家都已實行“延退”，金磚國家中已有俄羅斯開始實行“延退”，巴西已經(jīng)把男女退休年齡統(tǒng)一，我國也必然走上這同一條道路。但是，我們也看到，在我國以及其他國家，都有為數(shù)很大反對延遲退休的群體，甚至由此引發(fā)社會動蕩。究其原因，主要是由于對此項制度不理解或制度本身政策不夠周全合理所造成。因此，需要周密設計、穩(wěn)妥施行。主要可考慮把握好以下三點：

一是合理選擇率先“延退”對象。建議首先在白領人員或技能人才等灰領人員中施行，這些群體人員一般都有“延退”意愿和條件;其中，除國家法律有規(guī)定的外，其他各用人單位各級黨政領導仍按現(xiàn)行退休年齡離開領導崗位，但可按白領“延退”年限延，繼續(xù)在非黨政領導崗位發(fā)揮余熱;白領女性“延退”年限可與男性達成一致。

二是合理設定“延退”條件。對藍領人員特別是其中苦臟累險崗位人員“延退”應以改善工作條件、環(huán)境以及減輕體力付出或降低精神專注度、緊張度等為前提條件。其啟動“延退”時間也可稍晚于白領、灰領崗位人員;其“延退”年限（可以設定兩個“延退”時間階段，比如前期為4-6年，后期4-6年），前期可稍短于白領、灰領崗位人員，后期再達成一致（其中苦臟累險崗位人員延退年限繼續(xù)低于其他藍領崗位人員）。

三是把簡稱“延退”更名為簡稱“延領”，即“延遲領取養(yǎng)老金”，

以增強勞動者個人對是否延遲退休的選擇權。按國家新規(guī)定的延領年限退休的，可領取本人全額養(yǎng)老金;在國家新規(guī)定的延領年限與現(xiàn)行法定退休年限之間退休的，根據(jù)相應年份按有關公式計算減少全額養(yǎng)老金領取額度;在現(xiàn)行退休年限之前就不工作的，取消養(yǎng)老金待遇，只能按類似居民最低生活保障標準領取生活救助費;在國家新規(guī)定的延領年限以后年份退休的，在領取本人全額養(yǎng)老金以外按有關公式計算超額領取相應年份的養(yǎng)老金。

通過穩(wěn)妥實施“延領”，一方面可減緩我國勞動參與率下降趨勢，另一方面可減輕養(yǎng)老等基金支付壓力，對沖老齡化在這些方面的負面影響。

（三）加快完善鼓勵生育制度

要從整體上降低我國老齡化率，必須提高我國生育率，增加新生人口，從而減緩并逐步扭轉當前老年人口占比日益上升的趨勢。為此，需抓好以下三條：

第一，摸清底數(shù)，正確決策。目前，根據(jù)國內某些機構或媒體發(fā)布數(shù)據(jù)，我國近些年來生育率只有1%—1.3%，而主管計劃生育機構卻未就此明確表態(tài)并發(fā)布相關信息。這需要有關方面組織力量全面調查統(tǒng)計，摸清我國生育真實情況，切實掌握基本準確的數(shù)據(jù)，為中央生育政策的正確決策夯實基礎。在此基礎上，根據(jù)準確的全國調研數(shù)據(jù)決定是否進一步放開二胎生育政策。

第二，要加快研究并出臺鼓勵生育的多方面扶助和保障的政策，解除多生育家庭的后顧之憂。一是進一步健全“孕期”“產期”“哺育期”以及產假的保護政策，減少并努力消除生育適齡婦女“孕期”“產期”“哺育期”和產假的擔憂;二是進一步明確產婦勞動崗位保持政策，切實消除婦女“生育即失業(yè)”的擔憂;三是進一步健全嬰幼兒護理制度包括幼兒園、托兒所建設和依法正常運行，減少并努力消除多生育家庭對新生兒入托入園難和貴以及入園后可能受虐等擔憂;四是健全面向全體新生兒童公正公平的中小學義務教育制度，減少并努力消除多生育家庭對新生兒上學難、貴以及所獲得的教育資源不公平等擔憂;五是研究如何建立健全國家對多胎父母及家庭的補助、援助制度等，同時對多胎家庭給予明顯不同于丁克家庭和少子家庭的稅收優(yōu)惠，充分體現(xiàn)國家對承擔多生育責任父母及家庭的關心愛護，形成鼓勵生育的社會氛圍。

第三，切實抓好上述制度、政策的貫徹落實。需要立法的立法，需要強制的強制，為鼓勵生育、緩解老齡化趨勢提供系統(tǒng)周全的法規(guī)政策及其制度保障，使我國的生育率逐步恢復到切實保障民族延續(xù)的水平，以此對沖老齡化負面影響。

（四）構建老齡化社會及對老年人良善友好的環(huán)境

構建老齡化社會及對老年人良善友好的環(huán)境需要以下多方面發(fā)力：

一是宣傳介紹我國老齡化實際情況，客觀分析其發(fā)展趨勢以及已經(jīng)和可能帶來的負面影響和新的機遇，讓社會各界客觀了解老齡化，理性認識老齡化，既看到嚴重挑戰(zhàn)，也看到帶來拓展老年群體消費等新機遇，減少并努力消除社會對老齡化的單純抵觸和擔憂情緒。

二是在多方研究并確定應對老齡化問題的制度后加大宣傳和貫徹執(zhí)行的力度;同時，對執(zhí)行中做得好的表揚，對做得差的批評或依規(guī)糾正，有效發(fā)揮相關制度應對老齡化問題的作用。

三是各級財政在統(tǒng)籌好民生建設資金基礎上，拿出合理額度支持應對和化解老齡化問題;同時，稅務部門還應對為老年人提供各種服務的生產企業(yè)、民營養(yǎng)老院、幼兒園、護理機構等給予稅收優(yōu)惠，鼓勵支持這些機構努力為應對老齡化問題作出自己的貢獻。

四是動員社會各有關方面積極參與應對老齡化工作，鼓勵其拿出力所能及的各種資源，共同應對和化解老齡化帶來的問題。

五是大力培育并發(fā)揚尊老敬老助老的中華民族優(yōu)良傳統(tǒng)，同時采取恰當措施糾正并逐步杜絕少數(shù)老年人的不良言行，真正構建起“老有所尊”“老有所規(guī)”的社會氛圍。

三、加強應對我國老齡化問題有關制度建設的組織領導

化解我國老齡化造成的負面影響，保障好我國老年人的生活，形成優(yōu)生優(yōu)育格局以及科學的生育更替水平，是事關中華民族生存發(fā)展及其偉大復興的大事。為此，要充分發(fā)揮我國社會主義制度的優(yōu)越性，大力加強組織領導，把上述3+1制度建設工作這項復雜的系統(tǒng)工程建設好。現(xiàn)提出如下建議：

（一）將應對我國老齡化問題有關制度建設納入黨中央、國務院的重要議事日程，專題研究，抓好相關頂層設計，為此項工作保持正確方向并積極穩(wěn)妥推進提供政治保障和指引。

（二）各地方黨政領導應結合本地區(qū)老齡化程度的實際狀況和需要，在中央有關大政方針指引下，進一步組織落實好《中華人民共和國老年人權益保障法》，研究制定本地區(qū)切合實際的可行政策并加強指導和監(jiān)督檢查，逐步建立健全上述三方面制度和環(huán)境。

（三）各級政府主管部門和老齡委等有關機構要通力合作、協(xié)同發(fā)力，擇時成立關于應對老齡化問題國務院有關部際、各省市區(qū)有關廳局際聯(lián)席會議制度，共同專題研究并齊抓共管推動應對老齡化的相關制度建設工作，力爭取得好的效果。

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（作者系中國勞動學會副會長、研究員）

責任編輯：康偉