孫曉雪

【摘 要】 為探索我國(guó)基層海事管理體制改革路徑，通過(guò)分析我國(guó)海事管理體制的歷史和現(xiàn)狀，結(jié)合分析H縣地方海事處管理體制現(xiàn)狀，認(rèn)為目前我國(guó)海事管理體制存在體制不完善、執(zhí)法困難多、人力資源管理不科學(xué)、部門間溝通不順暢等問(wèn)題，提出從完善管理體制、解決執(zhí)法難題、加強(qiáng)人力資源管理、創(chuàng)新協(xié)調(diào)機(jī)制等方面入手做好基層海事管理體制改革的建議。

【關(guān)鍵詞】 基層海事管理;海事體制改革;海事執(zhí)法

0 引 言

2018年國(guó)務(wù)院對(duì)我國(guó)海事海洋管理機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行了調(diào)整：將擬定漁業(yè)船檢政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督管理、行業(yè)指導(dǎo)等原屬于農(nóng)業(yè)部的職責(zé)轉(zhuǎn)交給交通運(yùn)輸部海事局;撤銷國(guó)土資源部海洋局，將原屬國(guó)土資源部海洋局的職責(zé)分別轉(zhuǎn)交給新組建的生態(tài)環(huán)境部和自然資源部。各地方海事處是我國(guó)海事管理系統(tǒng)最基層單位，是水上交通安全現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的重要執(zhí)法力量。目前，地方海事處存在一些問(wèn)題，如管理模式刻板落后、人員隊(duì)伍不穩(wěn)定、執(zhí)法力度不足、業(yè)務(wù)量繁重而職權(quán)有限等。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式從速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變對(duì)基層海事管理體制提出了新要求。

基于我國(guó)海事管理體制的現(xiàn)狀，本文認(rèn)為基層海事處管理體制是指基層海事處在履行職責(zé)過(guò)程中，國(guó)家就其管轄范圍、職責(zé)權(quán)限、運(yùn)行機(jī)制、組織建設(shè)、人事管理等方面進(jìn)行規(guī)范管理的規(guī)章制度。本文以基層海事處為主要研究對(duì)象，探討我國(guó)基層海事管理體制改革問(wèn)題。

1 我國(guó)基層海事管理體制概述

我國(guó)海事機(jī)構(gòu)承擔(dān)著水上安全監(jiān)督、水上執(zhí)法、防止船舶污染、保障水上安全生產(chǎn)的職責(zé)。我國(guó)海事管理系統(tǒng)由中央和地方兩部分組成，分為交通運(yùn)輸部海事局、直屬海事局、地方海事局和基層海事處等4個(gè)層級(jí)，其中：直屬海事局受交通運(yùn)輸部海事局直接領(lǐng)導(dǎo);地方海事局主要管理內(nèi)河水上交通;基層海事處為地方海事局派出機(jī)構(gòu)，設(shè)立于內(nèi)河沿岸各市、縣，直接監(jiān)督管理內(nèi)河水上交通安全。

2 我國(guó)基層海事管理體制沿革

1949年以后，我國(guó)海事管理體制順應(yīng)國(guó)家發(fā)展要求，逐步形成了一個(gè)比較完整的管理體系。基層海事管理體制發(fā)展歷程可分為海事管理體制探索、海事管理職權(quán)強(qiáng)化和海事管理服務(wù)建設(shè)等3個(gè)階段。[1]目前我國(guó)基層海事管理體制較復(fù)雜，海事部門雖然經(jīng)過(guò)2008年機(jī)構(gòu)改革，但是一些地區(qū)的基層海事管理體制仍延續(xù)舊的模式[2]，因此而產(chǎn)生的問(wèn)題體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）人員素質(zhì)參差不齊，機(jī)構(gòu)設(shè)置交叉、分散，職能錯(cuò)位、缺位、重疊，與精簡(jiǎn)效能原則相悖。

（2）執(zhí)法不規(guī)范，以罰為主，不規(guī)范的行政事業(yè)性收費(fèi)阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（3）在管轄重疊區(qū)域存在多重管理或相互推脫管理責(zé)任的現(xiàn)象，局部利益與整體利益沖突影響海事系統(tǒng)整體發(fā)展。

我國(guó)海事管理體制改革正處于攻堅(jiān)轉(zhuǎn)型階段，如何建立一個(gè)既有中國(guó)特色又與國(guó)際接軌的新管理體制，是海事管理體制改革面臨的重大課題。

2017年國(guó)務(wù)院編辦、交通運(yùn)輸部下發(fā)的《關(guān)于地方交通運(yùn)輸行業(yè)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》要求：改革試點(diǎn)地區(qū)交通運(yùn)輸行業(yè)事業(yè)單位承擔(dān)的港航海事管理職能中有關(guān)行政許可、行政裁決的職權(quán)，將這些職權(quán)劃歸交通運(yùn)輸主管部門;盡可能地整合現(xiàn)有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能，綜合設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格堅(jiān)持“三定”原則;統(tǒng)籌執(zhí)法力量，組建統(tǒng)一的交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，推進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置;交通運(yùn)輸行業(yè)事業(yè)單位剝離行政職能后只保留公益服務(wù)職能。目前，寧夏回族自治區(qū)已經(jīng)將地方海事機(jī)構(gòu)單位職能整合到交通運(yùn)輸主管部門并設(shè)立相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu);岳陽(yáng)市將市地方海事局調(diào)整為市政府工作部門;六安市將垂直管理的4個(gè)基層海事處及其所轄海事（港航管理）所的人、財(cái)、物劃歸所在縣（區(qū)）管理，海事機(jī)構(gòu)隸屬縣（區(qū)）交通運(yùn)輸部門，單位性質(zhì)為公益一類事業(yè)單位;無(wú)錫市、紹興市等試點(diǎn)地區(qū)也按要求基本完成改革。這次改革順應(yīng)了新時(shí)代海洋海事發(fā)展要求和航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，對(duì)我國(guó)海事管理體制進(jìn)行了優(yōu)化和調(diào)整，構(gòu)建起依法行政、職責(zé)明確、公信力和執(zhí)行力強(qiáng)的服務(wù)型海事機(jī)構(gòu)。

3 H縣海事處管理體制現(xiàn)狀及 問(wèn)題剖析

3.1 管理體制現(xiàn)狀

H縣海事處作為地方基層海事機(jī)構(gòu)，與上級(jí)市的船舶檢驗(yàn)處合署辦公。目前H縣海事處隸屬于上級(jí)市交通運(yùn)輸局，是上級(jí)市海事局的派出機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)、財(cái)政、人事方面由上級(jí)市海事局直接管理，由縣交通運(yùn)輸部門給予指導(dǎo)。

從海事處職工和普通群眾兩個(gè)視角對(duì)H縣海事處管理體制現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查。海事處職工認(rèn)為：H縣海事處職能劃分詳細(xì)，且近年來(lái)新增職能使海事處的職權(quán)更加全面;在組織機(jī)構(gòu)關(guān)系上，H縣海事處與縣政府之間的關(guān)系有待理順;在人才隊(duì)伍管理與建設(shè)方面，H縣海事處存在人員配置不足、津貼補(bǔ)助不到位、人才隊(duì)伍建設(shè)滯后的問(wèn)題。與航運(yùn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相關(guān)職業(yè)的群眾認(rèn)為：目前H縣海事處的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能職責(zé)較清楚，對(duì)海事處當(dāng)場(chǎng)接受辦理的業(yè)務(wù)能當(dāng)場(chǎng)完成，無(wú)法當(dāng)場(chǎng)接受辦理的業(yè)務(wù)會(huì)告知相關(guān)事項(xiàng)和辦理的流程等表示非常滿意。非航運(yùn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相關(guān)職業(yè)的群眾對(duì)H縣海事處的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)職能了解不多，認(rèn)為H縣海事處上下班時(shí)間過(guò)于隨意，存在遲到早退現(xiàn)象，部分人員懶散，組織較松散。

3.2 改革的方向與困難

目前事業(yè)單位面臨新一輪改革，地方海事部門作為承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位同樣面臨著深刻的體制、機(jī)制改革。H縣海事處具體的改革方案雖未出臺(tái)，但改革思路已經(jīng)明確。

3.2.1 改革的思路

（1）機(jī)構(gòu)設(shè)置。在隸屬關(guān)系上，H縣海事處的人、財(cái)、物將移交給縣交通運(yùn)輸局管理，上級(jí)地方海事局在業(yè)務(wù)上對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo);內(nèi)部部門將根據(jù)各自職責(zé)與縣交通運(yùn)輸局相關(guān)職能部門進(jìn)行整合，船舶檢驗(yàn)科劃歸中國(guó)船級(jí)社，不單獨(dú)設(shè)立辦公機(jī)構(gòu)。海事處可能不再作為一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。

（2）權(quán)力配置。部門職能將得到進(jìn)一步整合完善，職責(zé)劃分更加科學(xué)明確，海事執(zhí)法權(quán)與其他交通運(yùn)輸部門的執(zhí)法權(quán)進(jìn)行整合以組建綜合交通執(zhí)法隊(duì)，其他部分職責(zé)將得到加強(qiáng)。

（3）人事制度。涉及改革的人員要嚴(yán)格按照規(guī)定要求進(jìn)行調(diào)整登記，符合轉(zhuǎn)任條件的要予以轉(zhuǎn)任，不符合轉(zhuǎn)任條件的要積極內(nèi)部消化。

3.2.2 改革的困難

體制改革的困難歸納為以下幾點(diǎn)：

（1）部門整合積極性不高。部門拆散與新部門整合，導(dǎo)致涉改部門的利益受影響，涉改部門不積極配合改革甚至出現(xiàn)消極抵觸情緒。

（2）缺乏監(jiān)督約束機(jī)制。海事執(zhí)法權(quán)力職能雖然得到完善，但是整體的執(zhí)法監(jiān)督約束機(jī)制并沒(méi)有得到進(jìn)一步完善。

（3）涉改人員缺乏改革積極性。轉(zhuǎn)任后待遇、職務(wù)降低等問(wèn)題直接影響涉改人員的切身利益，而目前人事政策銜接不順暢使得涉改人員缺乏改革動(dòng)力。

4 我國(guó)基層海事管理體制存在的問(wèn)題

4.1 體制不完善

目前，我國(guó)基層海事管理體制采用因地制宜的辦法，導(dǎo)致基層海事部門的設(shè)置、名稱、職能職責(zé)不統(tǒng)一。一方面，由于地理原因，我國(guó)基層海事部門的發(fā)展不均衡，沿海地區(qū)基層海事部門的發(fā)展層次和被重視程度遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)基層海事部門，中西部地區(qū)基層海事人才難以得到重任;另一方面，由于各省市基層海事機(jī)構(gòu)的設(shè)置不統(tǒng)一，群眾無(wú)法準(zhǔn)確了解基層海事部門的職能，跨省市經(jīng)營(yíng)的船舶經(jīng)營(yíng)人難以及時(shí)找到對(duì)應(yīng)部門辦理業(yè)務(wù)。以H縣海事處為例，大部分職工了解本省海事系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行情況，而對(duì)全國(guó)海事系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行情況僅大致了解。我國(guó)基層海事部門不受地方政府管理，在外部監(jiān)管機(jī)制上有所欠缺，內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制也往往不能充分發(fā)揮監(jiān)督的作用。

4.2 執(zhí)法困難多

我國(guó)基層海事部門執(zhí)法設(shè)備不足、執(zhí)法人員工作量較大，導(dǎo)致執(zhí)法力度不夠，內(nèi)河水上安全監(jiān)管無(wú)法得到充分保障。大部分基層海事部門本著預(yù)防為主的原則對(duì)內(nèi)河水上安全進(jìn)行監(jiān)管，具體體現(xiàn)為對(duì)轄區(qū)內(nèi)的渡口、渡船、作業(yè)船舶的安全設(shè)施進(jìn)行檢查和管理。內(nèi)河航道水深較淺、水流不急、船舶噸位較小，常見(jiàn)的船舶碰撞、擱淺等水上事故造成的后果不嚴(yán)重，執(zhí)法人員普遍不予重視;水上執(zhí)法工作內(nèi)容枯燥，執(zhí)法人員較易懈怠。據(jù)調(diào)查，H縣海事處平均每月要學(xué)習(xí)上級(jí)文件三四份，大量的文案工作占據(jù)了執(zhí)法人員的工作時(shí)間，執(zhí)法人員的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管力被削弱，影響了內(nèi)河水上安全監(jiān)管工作。

4.3 人力資源管理不科學(xué)

基層海事部門人員編制不統(tǒng)一，招聘不規(guī)范，缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，培訓(xùn)機(jī)制不健全。

一方面，基層海事部門職工的招聘由上級(jí)交通運(yùn)輸管理部門統(tǒng)籌管理，招收的對(duì)象主要是不納入公務(wù)員編制的退伍軍人。由于資質(zhì)審查較松，職工的專業(yè)素質(zhì)有待提高，與基層海事部門工作人員的磨合有待加強(qiáng)?；鶎雍Ｊ虏块T的任務(wù)繁多，人員數(shù)量卻不足，為了滿足業(yè)務(wù)的需求，基層海事部門還會(huì)向社會(huì)招聘臨時(shí)工作人員，而臨時(shí)工作人員無(wú)法納入人才隊(duì)伍建設(shè)范疇。人員編制不統(tǒng)一，不利于基層海事隊(duì)伍的建設(shè)和發(fā)展。

另一方面，基層海事部門往往重視職工業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)，而忽視職工海洋意識(shí)的培養(yǎng)?；鶎雍Ｊ虏块T工作人員直接面對(duì)群眾，是國(guó)家海事部門的形象代表，不僅要業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，還應(yīng)擁有較強(qiáng)的海洋意識(shí)，主動(dòng)承擔(dān)起宣傳和教育的責(zé)任。據(jù)群眾反映，H縣海事處職工的業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)，但在宣傳海洋安全意識(shí)等方面做得明顯不足。據(jù)H縣海事處職工反映，海事處每個(gè)月都會(huì)進(jìn)行海事安全業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，其他方面的學(xué)習(xí)較少。

4.4 與其他部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢

海事執(zhí)法離不開(kāi)其他部門的協(xié)助，如水文部門提供汛期信息、氣象部門提供降水量信息等。海事執(zhí)法過(guò)程不僅需要內(nèi)部各部門之間溝通協(xié)調(diào)，還需要與外部其他部門進(jìn)行溝通交流。海事部門與其他部門的電子信息系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立，信息傳遞效率低下，造成海事部門與其他部門間協(xié)調(diào)溝通不順暢;各基層海事部門之間協(xié)調(diào)手段落后，無(wú)法滿足海事系統(tǒng)整體發(fā)展的需要。就同級(jí)海事部門間的關(guān)系來(lái)看，相鄰基層海事部門之間的學(xué)習(xí)溝通交流較少，甚至?xí)驗(yàn)楣茌犞丿B等原因產(chǎn)生糾紛?；鶎雍Ｊ虏块T之間溝通協(xié)調(diào)不順暢還會(huì)造成凝聚力低、設(shè)施重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，不利于海事管理的整體發(fā)展。

5 對(duì)策建議

5.1 完善管理體制

（1）統(tǒng)一我國(guó)基層海事部門的機(jī)構(gòu)名稱，提高基層海事隊(duì)伍認(rèn)知度。基層海事部門的主要工作內(nèi)容基本相同，統(tǒng)一機(jī)構(gòu)名稱不僅有利于梳理我國(guó)基層海事隊(duì)伍，還可以提高海事部門認(rèn)知度，方便群眾辦理業(yè)務(wù)。

（2）健全基層海事監(jiān)管體制，引入第三方監(jiān)督力量。監(jiān)管是保障權(quán)無(wú)濫用、權(quán)為民用的必要條件，對(duì)于基層海事部門的監(jiān)管尤為重要。在外部監(jiān)管機(jī)制上，基層海事部門歸屬縣級(jí)政府管理后，政府應(yīng)當(dāng)加大監(jiān)管力度，對(duì)工作內(nèi)容和流程進(jìn)行監(jiān)督。此外，還應(yīng)引入群眾監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)航運(yùn)從業(yè)人員的監(jiān)督力度。在內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制上，要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，提高職工思想素質(zhì)，通過(guò)與其他優(yōu)秀基層海事部門交流學(xué)習(xí)的方式促進(jìn)職工積極向上。

5.2 解決執(zhí)法難題

加大海事執(zhí)法的力度，提高執(zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)和執(zhí)法意識(shí)。首先，要提高基層海事執(zhí)法人員的安全意識(shí)和執(zhí)法意識(shí)，要充分意識(shí)到自己的責(zé)任;其次，制定相應(yīng)的法律法規(guī)政策，規(guī)范基層海事執(zhí)法的內(nèi)容、程序和手段，讓執(zhí)法人員有法可依;最后，通過(guò)培訓(xùn)提高職工的專業(yè)素養(yǎng)，轉(zhuǎn)變職工的執(zhí)法態(tài)度，從“重懲罰”轉(zhuǎn)變成“重教育”，要深刻認(rèn)識(shí)到執(zhí)法不是為了懲戒，而是為了糾正錯(cuò)誤。此外，還應(yīng)升級(jí)執(zhí)法設(shè)備，創(chuàng)新執(zhí)法手段，將“互聯(lián)網(wǎng)+”與海事系統(tǒng)結(jié)合起來(lái)，提高信息傳遞效率和執(zhí)法檢查效率，例如：用二維碼儲(chǔ)存船舶信息、船員信息等，執(zhí)法人員掃描二維碼即可獲取相關(guān)信息并進(jìn)行檢查核對(duì);建立臺(tái)賬系統(tǒng)，工作流程電子化，不僅有利于信息整理和查看，還有利于信息的及時(shí)傳遞。

5.3 加強(qiáng)人力資源建設(shè)

科學(xué)招聘人員，統(tǒng)一人員編制標(biāo)準(zhǔn)，不僅有利于人才管理，還有利于營(yíng)造良好的內(nèi)部工作氛圍。對(duì)于專業(yè)執(zhí)法技術(shù)人員，應(yīng)面向相關(guān)專業(yè)人員招聘;對(duì)于行政或后勤人員，可適當(dāng)面向社會(huì)招聘，減少成本。建立激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)職工的積極性。改革領(lǐng)導(dǎo)班子，提高領(lǐng)導(dǎo)班子的思想、業(yè)務(wù)水平。要重視改革過(guò)程中職工的訴求，在堅(jiān)持改革的同時(shí)保證職工的正當(dāng)利益。此外，還要健全培訓(xùn)機(jī)制，加快基層海事部門工作由單一執(zhí)法向兼顧服務(wù)轉(zhuǎn)變。

建議：通過(guò)海事服務(wù)質(zhì)量評(píng)比，提高海事部門服務(wù)意識(shí)，營(yíng)造良好的海事服務(wù)氛圍;通過(guò)向優(yōu)秀職工學(xué)習(xí)，提高海事部門的服務(wù)能力;制定相應(yīng)的業(yè)務(wù)流程和服務(wù)制度，規(guī)范業(yè)務(wù)流程。

5.4 創(chuàng)新部門間協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制

為加快海事管理現(xiàn)代化進(jìn)程，海事部門應(yīng)當(dāng)重視信息化建設(shè)，通過(guò)深化信息系統(tǒng)建設(shè)、加快電子政務(wù)建設(shè)來(lái)掃除信息不對(duì)稱所造成的執(zhí)法阻礙。首先，建立海事部門內(nèi)部的整體操作平臺(tái)，整合海事內(nèi)部各部門系統(tǒng)，通過(guò)及時(shí)傳遞電子信息來(lái)解決內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)問(wèn)題，保障政策的傳達(dá)、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制順暢;其次，建立海事部門與其他部門間的系統(tǒng)信息傳遞樞紐;最后，轉(zhuǎn)變信息傳遞方式，加快建設(shè)電子信息網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)網(wǎng)上傳遞文件和信息，保證文件及時(shí)傳達(dá)和信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性。針對(duì)同層級(jí)基層海事部門間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，一方面基層海事部門要有全局觀，要積極主動(dòng)召開(kāi)跨區(qū)學(xué)習(xí)交流會(huì)議，另一方面上級(jí)海事部門應(yīng)重視基層海事部門間的合作與協(xié)調(diào)，組織協(xié)調(diào)相鄰海事部門在管轄重疊區(qū)的執(zhí)法配合。

6 結(jié) 語(yǔ)

目前，對(duì)我國(guó)基層海事管理體制改革方面的研究較少，隨著改革的不斷深入，基層海事管理體制不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的矛盾越來(lái)越突出?；鶎雍Ｊ鹿芾眢w制改革對(duì)我國(guó)海事系統(tǒng)整體轉(zhuǎn)型升級(jí)起著重要的作用，研究基層海事體制改革問(wèn)題具有現(xiàn)實(shí)意義。為加快海事現(xiàn)代化進(jìn)程，基層海事部門承擔(dān)著改革的重任?；鶎雍Ｊ虏块T應(yīng)積極響應(yīng)國(guó)家改革、健全基層海事管理體制的號(hào)召;要重視海事文化的宣傳和教育，提高海事人的服務(wù)意識(shí)，培養(yǎng)國(guó)民的海洋海事意識(shí);要重視科學(xué)信息技術(shù)的運(yùn)用，積極向服務(wù)型、責(zé)任型、學(xué)習(xí)型、創(chuàng)新型海事轉(zhuǎn)變。

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