2018年9月，栗戰(zhàn)書委員長出席第二十四次全國地方立法工作會議并講話，指出了地方立法空間大、靈活性大、針對性強等特點，認為地方立法針對性強，可以聚焦所要解決的問題，確定小一些的題目進行專門立法，即所謂“小切口”立法[1]。國家立法需要考慮體系、結構和分工，不能立得很細、很碎;而相對來說，在地方立法中就比較容易做到“小切口”立法。栗戰(zhàn)書委員長的上述講話既是對地方立法特征的判斷，一定意義上也是對地方立法方向和特色的要求，地方立法可以加強立法需求的針對性，探索更多“小切口”立法。本文結合北京市相關立法對上述特征進行對照分析，以期為地方“小切口”立法的理論和實踐總結一二。

一、“題目”小

“題目”是指法規(guī)的“切口”或“切入點”，即法規(guī)的議題范圍和適用對象，法規(guī)的“題目”確定了法規(guī)的適用邊界。所謂“題目”小，大體是指法規(guī)的適用范圍小、調整對象少、包含的法律關系相對簡單，以小“切入點”解決治理難題。

關于法律法規(guī)針對的議題范圍是否構成了“小題目”“小切口”，并沒有絕對的客觀的標準，只有相對的在法的適用范圍和調整對象上進行逐漸變“小”的切割。2018年底通過的《北京市小規(guī)模食品生產經營管理規(guī)定》（以下簡稱《小規(guī)模食品規(guī)定》），較原先立項時打算修訂的北京市食品安全條例做了兩次“切口”變小的“切割”：在適用對象上，由適用所有的食品生產經營者改為僅規(guī)范生產經營規(guī)模較小的四類從業(yè)者，調整對象更為聚焦。在法規(guī)的事項范圍上，由涉及食品生產經營、風險管理、政府監(jiān)督、信用懲戒等諸多事項，改為僅涉及食品從業(yè)者市場進入和生產經營規(guī)范，政府日常管理的更多內容改由其他法律法規(guī)規(guī)范，法規(guī)調整事項更為集中[2]。

二、聚焦問題

習近平總書記指出，人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題。針對問題立法、立法解決問題就是地方立法工作的重要目標?！靶∏锌凇绷⒎梢宰龅絾栴}更聚焦，也更強調著眼于具體問題的解決。

從地方立法規(guī)范看，《立法法》第六條規(guī)定，“立法應當從實際出發(fā)”“法律規(guī)范應當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”，“小切口”立法符合立法規(guī)范要求。從地方立法政策看，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“深入推進科學立法、民主立法”“推進立法精細化”，“小切口”立法適應推進立法精細化要求。從地方立法原則看，全國人大常委會工作報告曾提出“地方特色”就是“從本地的具體情況和實際需要出發(fā)，需要什么就規(guī)定什么，使地方性法規(guī)有針對性和可操作性”，“小切口”立法能夠做到有特色、可操作。

北京地方立法多年的實踐表明，“小切口”立法貴在找準立法需求，增強法規(guī)內容的針對性和有效性。以北京市養(yǎng)老立法為例，最初立項論證的項目是修訂《北京市老年人權益保障條例》。經過調研發(fā)現(xiàn)，北京市96%的老年人選擇居家養(yǎng)老，養(yǎng)老領域的突出問題在于居家養(yǎng)老服務跟不上老年群體的需求。若按照當初的立項設計，就無法有針對性地解決北京市養(yǎng)老的最突出的問題，在法規(guī)邏輯、結構、條文方面也難以避免抄搬上位法的現(xiàn)象。北京市人大常委會經過論證，確定新的立法思路，即推動解決居家養(yǎng)老服務供需不匹配的問題，并在此基礎上制定了居家養(yǎng)老服務條例。條例聚焦居家養(yǎng)老服務需求旺盛與供給不足之間的矛盾，強化了以家庭為基礎、政府主導、社會參與、專業(yè)運營、聚焦居家的社會合作型居家養(yǎng)老服務模式，完善了長期護理保障、社區(qū)用藥報銷、養(yǎng)老服務評估、特殊困難老年人補貼、養(yǎng)老服務人才保障等制度。地方“小切口”立法的實質是以問題引導立法，要求在地方治理諸多問題中確定立法項目，在問題解決過程中明確立法思路和制度設計，使“所立之法”與“所需之法”相契合。

三、專門立法

專門立法是相對于綜合性立法而言的，立法者需要在立法模式上作出選擇。綜合性立法是一領域內規(guī)范對象完整、法律關系界定周全的系統(tǒng)性、基礎性立法，專門立法更多的是以問題為導向、針對具體事項的專項立法。

立法模式的選擇沒有優(yōu)劣之分，彌補“立法空白”的初創(chuàng)型立法或需要整體規(guī)定的基礎性立法多為綜合性立法，如“水法”;“填補漏洞”型立法或問題相對集中的領域可專項立法，如“水利工程保護”立法?！靶∏锌凇绷⒎ㄒ驗椤邦}目”僅針對某一領域的事項，問題聚焦，法規(guī)內容體量較小，因而比較適宜采用專項立法，不追求“大而全”的綜合性立法。

選擇專門立法或綜合性立法，統(tǒng)一于具體問題的解決。有的專項立法具有相對獨立性，如《北京市查處非法客運若干規(guī)定》之外沒有綜合性、一般性的地方性法規(guī)，主要以國務院《道路運輸條例》和國家“行政三法”作為法律依據(jù)。有的專項立法需要依托相關的綜合性立法，如《小規(guī)模食品規(guī)定》之外還有普遍適用的《北京市食品安全條例》。有的領域事務需要一般規(guī)則與專項規(guī)則共同發(fā)揮作用，如各省一般在“制定地方性法規(guī)條例”或“立法條例”之外，還有“主任會議議事規(guī)則”或“常委會工作規(guī)則”等，使立法程序更加完備可行[3]。

四、結構完整性問題

時任全國人大常委會委員長吳邦國同志曾在十一屆全國人大二次會議上作常委會工作報告中就提出“一部法律的規(guī)定有很多，但群眾最關注的往往就那么幾條;工作中需要解決的矛盾和問題會不少，實際上關鍵的問題往往就那么幾個”?！靶∏锌凇绷⒎ň珳试O計制度，條文具體明確，可簡化結構體例，精簡條款數(shù)量。

立法體例可以分為完備體例和簡易體例，區(qū)別在于法的結構形式是不是要完整地具備卷、編、章、節(jié)、條、款、項、目等結構[4]?！靶∏锌凇钡姆ㄒ?guī)內容體量一般較小，不必選擇完備的體例結構。對于條款數(shù)量問題，大體可以將法律條款區(qū)分為針對問題的“核心條款”和非核心條款，也可以結合法律條款的相互關系作實體條款、“穿靴戴帽”條款、銜接條款和“重復上位法”條款等的大致區(qū)分。“小切口”的法規(guī)可以靈活操作，減少“穿靴戴帽”條款、準用條款、“重復上位法”條款等非核心條款。

“小切口”立法因為題目小、聚焦了問題，該部法律法規(guī)的條款數(shù)目一般不會特別多，大多也就不必設置章、節(jié)、目。如《北京市居家養(yǎng)老服務條例》共二十二條，無章節(jié)結構設置。《北京市查處非法客運若干規(guī)定》共十六條，無章節(jié)設置?！缎∫?guī)模食品規(guī)定》由于在審議時調整了草案中“服務與監(jiān)督管理”章內容，進而取消了章節(jié)設置，減少了照抄、重復和準用性條款。

五、“細”的問題

所謂法律條文的“粗”與“細”，首先是指具體法律條文本身的特性，法律條款或者是抽象、原則性的，或者是具體、明確性的。另外是指一部法律條款的內容涵蓋性，或者是周全、具體的，一部法律法規(guī)就可以基本解決所有執(zhí)行適用問題;或者是“有粗有細”，仍需要其他實施細則或授權立法予以補充完善。

客觀來說，國家立法和地方立法在條文制定風格和內容體系性方面可以有所區(qū)別。一般來講，不同層級的法律規(guī)范，其條款規(guī)定的“細致”程度和術語規(guī)范程度會有不同。法律層級較高，其選定的“題目”就相對宏大，規(guī)定則相對宏觀，一些具體事務的管理可能采取授權立法的方式;如果法律層級低，其內容更強調針對性和可操作性。國家立法針對全國，需要平衡多地域、多主體、多事項，地方立法需要在不抵觸上位法的情況下，做好有特色、可操作。一般來說，立法選定的“題目”越小，法律的內容越細、越專業(yè)具體?！靶∏锌凇绷⒎ㄊ恰傲⒎ň毣币蟮淖畹湫蛯嵺`。

六、“碎”的問題

立法應考慮法律制度之間的體系性，避免立法的碎片化?！靶∏锌凇绷⒎ǎ绕涫窃诰C合性法律法規(guī)基礎上的專門立法，除了要考慮其自身的“小體系”完整，還應注意法律法規(guī)的體系協(xié)調[5]，還應上下對正、左右看齊、前后銜接。

“上下對正”就是“小切口”專門立法要符合上位法規(guī)定和立法精神，不能同上位法相抵觸。《北京市查處非法客運若干規(guī)定》的直接上位法為國務院《道路運輸條例》。對于《道路運輸條例》調整范圍外的、無直接上位法的非法從事網約、克隆出租車及利用殘摩載客等行為，地方立法空間較大，但不能抵觸《道路運輸條例》的基本原則精神和國家“行政三法”的規(guī)定[6]。

“左右看齊”就是要注意專門法與一般法、各專門法之間相協(xié)調，確定合適的立法“切口”，避免法規(guī)內容重合甚至相互沖突。北京市在“實施水法辦法”“實施防洪法辦法”“河湖保護管理條例”“濕地保護條例”以及“水利工程條例”中都有關于“水利工程”的規(guī)定，同一事項的制度規(guī)范有差異，在同位階的一般性法規(guī)和專項法規(guī)之間、各專項法規(guī)之間，一定程度上存在著“碎片化”的問題。

“前后銜接”就是要注意后法與先法相銜接，避免在前法基礎上簡單的“疊床架屋”，必要時可同時啟動先法的修法、清理工作[7]，或納入立法規(guī)劃統(tǒng)籌考慮?！缎∫?guī)模食品規(guī)定》的政府草案規(guī)定《北京市食品安全條例》中有關小作坊、食品攤販的規(guī)定“同時停止執(zhí)行”。但實際上，《北京市食品安全條例》既規(guī)定了適用于所有食品生產經營者的一般規(guī)定，也規(guī)定了適用于小作坊、食品攤販的專門規(guī)定，兩類規(guī)定無法截然分開，就無從判斷哪些條款必然繼續(xù)生效或必須停止執(zhí)行。最后常委會選擇適用“后法優(yōu)于先法”“特別法優(yōu)于一般法”的基本原則處理兩法適用問題，同時將修訂《北京市食品安全條例》列入五年立法規(guī)劃，有待在后期立法中一體解決。

綜上，“題目”小、聚焦問題是“小切口”立法的實質要件;專項立法是比較適合“小切口”立法的立法模式;條款數(shù)量及法規(guī)章節(jié)等體例結構設置是“小切口”立法產生的形式和結果，不是必要條件;“小切口”立法更為精細具體，同時應避免立法的碎片化。地方可以就城市治理中出現(xiàn)的突出問題進行針對性立法，不求建構宏大體系，不搬抄其他法律規(guī)定，不拘體例結構完備，不斷發(fā)掘“小切口”立法的優(yōu)勢，以“小切口”之良法促和諧宜居之善治。

注釋：

[1]李小?。骸度绾胃愫眯聲r代地方立法工作？》，載《中國人大》2018年第18期。

[2]李振寧：《精準發(fā)力“小切口”立法保障食品安全》，載《北京人大》2019年第1期。

[3]如福建省級地方性法規(guī)的完整立法程序，包含在《福建省人民代表大會及其常務委員會立法條例》《福建省人民代表大會議事規(guī)則》《福建省人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》《福建省人民代表大會常務委員會主任會議議事規(guī)則》《福建省人民代表大會常務委員會組成人員守則》等一系列地方性法規(guī)中。

[4]周旺生：《立法學教程》，北京大學出版社2006年第1版，第508頁。

[5]郝永偉：《關于地方立法碎片化現(xiàn)象的思考》，載《人大研究》2017年第3期。

[6]熊菁華：《堅持依法立法、民主立法、科學立法依法治理客運市場秩序》，載《北京人大》2018年第7期。

[7]北京市在制定《北京市非機動車管理條例》時即遇到與《北京市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》的協(xié)調問題，后者第四章第三節(jié)“非機動車、行人和乘車人通行規(guī)定”中也有與非機動車管理相關的內容。常委會選擇了“立一修一”的立法項目考慮，同時提出關于修改《北京市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》的修正案，保證兩法規(guī)的統(tǒng)一?！侗本┦蟹菣C動車管理條例》雖然不屬于“小切口”立法，但這種立法體系協(xié)調的處理方式可資“小切口”立法時借鑒。

（作者單位：北京市人大常委會法制辦）