戴志華

2018年底，筆者參加了國家外專局“立法的理論與實踐——以生態(tài)文明立法為例”赴澳大利亞培訓(xùn)項目。在澳期間，在悉尼大學進行了系統(tǒng)培訓(xùn)，了解澳大利亞聯(lián)邦環(huán)保立法情況;拜訪新南威爾士州議會、州自然資源保護委員會，了解該州環(huán)保立法和執(zhí)法情況;拜訪墨爾本瑞納克斯污染治理公司，了解被工業(yè)污染破壞的種植耕地的修復(fù)措施和相應(yīng)法律保障;實地考察藍山等國家公園，了解國家公園立法情況和具體運作;實地考察世界著名的重污染廢地成功恢復(fù)生態(tài)的案例——悉尼奧林匹克濕地公園，了解將悉尼垃圾填埋場改造為生態(tài)濕地的過程、經(jīng)驗和成效?，F(xiàn)將澳大利亞環(huán)保立法的情況和啟示介紹如下。

一、澳大利亞環(huán)保法的基本情況和特點

澳大利亞地理位置特殊、生態(tài)系統(tǒng)脆弱，歷來重視環(huán)保，注重運用法治手段保護環(huán)境，形成了獨具特色、體系完善、務(wù)實管用的環(huán)保法律制度。大多數(shù)環(huán)境法為成文法，包括有關(guān)環(huán)境規(guī)劃和污染防治的法律，有關(guān)保護自然遺跡和人文遺跡的法律，有關(guān)開發(fā)、利用和管理自然資源的法律等。此外，在勞動保護、職業(yè)安全、消費者權(quán)益保護和刑法等相關(guān)法律中，也有環(huán)保相關(guān)規(guī)定。按照層級，澳大利亞環(huán)境法主要分聯(lián)邦和州兩級（市政廳也會出臺生活垃圾分類、收集等細化性質(zhì)的環(huán)保行為規(guī)范），聯(lián)邦和各州都有各自的環(huán)境法。由于澳大利亞憲法明確規(guī)定環(huán)境保護屬于州的事權(quán)，因此聯(lián)邦政府只負責有限范圍的環(huán)?；顒?。但近年的發(fā)展趨勢是聯(lián)邦政府正逐步直接或間接地通過環(huán)境立法擴大其管理環(huán)境事務(wù)的職能和范圍。從近年發(fā)展情況看，澳大利亞聯(lián)邦和州的環(huán)境法有如下幾個特點。

一是積極推進綜合化、體系化的環(huán)境立法。從聯(lián)邦層面看，體現(xiàn)澳大利亞環(huán)境法寬廣的調(diào)整范圍和綜合化的一個重要法律，是在布倫特蘭報告《我們共同的未來》（1987年）發(fā)表之后不久，于1989年制定的《資源評價委員會法》，是一部調(diào)整范圍廣泛、具有綜合性的法律。從州的層面看，環(huán)境管理活動主要由地方立法規(guī)定，近十幾年來地方立法（主要是州）也出現(xiàn)了綜合化趨勢。例如，從20世紀90年代開始，新南威爾士州環(huán)境立法呈現(xiàn)一定程度綜合化、一體化的趨勢。該州政府1991年通過《環(huán)境保護法》，設(shè)立了統(tǒng)一管理環(huán)境事務(wù)的環(huán)境保護局。1995年通過《廢物最少化和資源管理法》，規(guī)定了一系列預(yù)防、減少廢物產(chǎn)生的措施和制度。1996年12月公布《環(huán)境保護行動計劃法》，規(guī)定了一系列體現(xiàn)環(huán)境法綜合化的措施，將大量現(xiàn)行環(huán)保法規(guī)合并，消除法規(guī)重復(fù)和矛盾的現(xiàn)象，增強環(huán)保立法的系統(tǒng)性和針對性。

二是高度重視預(yù)防環(huán)境污染的發(fā)生。澳大利亞環(huán)境法注重環(huán)境污染的事前控制和預(yù)防，有關(guān)源頭控制、分類處理、排污許可證、環(huán)境影響評價、污染企業(yè)監(jiān)控等預(yù)防措施占法律條款的絕大多數(shù)。此外，特別重視運用經(jīng)濟手段，盡可能降低環(huán)境污染的風險和損害。比如，新南威爾士州等州，從20世紀90年代就已開始實施最先在美國采用的可交易的排放行動計劃（tradable emission scheme）、排污許可費（load-based licensing fees）、要求許可證持有者提供經(jīng)濟保證（financial assurances）等經(jīng)濟措施。近年來，聯(lián)邦議會和新南威爾士州議會還多次就環(huán)保議題進行辯論，及時調(diào)整有關(guān)領(lǐng)域環(huán)保政策和立法，提前預(yù)防環(huán)境污染。例如，制定和實施土地利用規(guī)劃必須充分考慮環(huán)保因素;通過環(huán)境影響評價和頒發(fā)許可證來控制發(fā)展項目;加強對污染防治的監(jiān)督管理;加強對危險廢物的進出口管理;加強對危險廢物的使用、貯存、轉(zhuǎn)移和處置的監(jiān)督管理。

三是不斷增強環(huán)境法的可執(zhí)行性、可操作性。無論是聯(lián)邦還是各州的環(huán)境法，法律條款都很細致、可操作性也較強，如排污收費法規(guī)條款多達百余條，從收費的種類、標準、單位、計算公式到最大排污允許量、交費流程、費用減免等，都規(guī)定得十分詳細，既避免了執(zhí)法的隨意性，減少執(zhí)法過程中的摩擦，又增強了執(zhí)法的公正性和權(quán)威性。為增強環(huán)境法的可操作性，澳大利亞聯(lián)邦和各州還立法授予環(huán)保部門廣泛的調(diào)查權(quán)、應(yīng)急處置權(quán)和處罰權(quán);各州還立法在環(huán)保部門組建了人數(shù)不少的“環(huán)保警察”（SEPP）。環(huán)保警察身著統(tǒng)一制服，佩帶鮮明臂章，專司環(huán)境執(zhí)法，具有很大權(quán)威。

四是多管齊下加大環(huán)境法執(zhí)行力度。近年來，澳大利亞聯(lián)邦和各州政府針對日益突出的環(huán)保問題，不斷加大環(huán)保法執(zhí)行力度。首先，加強執(zhí)法力量。健全的環(huán)保機構(gòu)、充足的執(zhí)法人員和持續(xù)的環(huán)保資金投入是澳大利亞環(huán)保法順利實施的重要保證。澳大利亞在聯(lián)邦政府、州政府和市政府三個層次都設(shè)有專門環(huán)保機構(gòu)。聯(lián)邦環(huán)境與遺產(chǎn)部有近500名工作人員，新南威爾士州和維多利亞州環(huán)境部門的工作人員都在1000人以上。近幾年，澳大利亞每年的環(huán)保投入都超過85億美元，約占GDP的1.6%。新南威爾士州和維多利亞州環(huán)保局每年的財政預(yù)算分別超過4000萬美元、3200萬美元，其中大部分來源于州政府撥款，少部分來源于排污收費。其次，改革司法體制。為了及時處理日益增多的環(huán)境糾紛、提高處理效率，一些州還立法成立專門的環(huán)境法院。如新南威爾州的土地和環(huán)境法庭，處理、審理不少環(huán)境資源糾紛。一些州還從環(huán)境立法和司法訴訟兩方面放寬公民提起環(huán)境訴訟的資格限制。例如，根據(jù)新南威爾士州《環(huán)境規(guī)劃與評價法》，對于違反本法的，“任何人可以向法院提起訴訟，請求法院頒布救濟令或制止違法令，不管該人的權(quán)利是否已經(jīng)受到或可能受到該違法行為或該違法行為的后果的侵害”;《環(huán)境保護行動計劃法》規(guī)定，第三者（third parties）有權(quán)對違反環(huán)境保護法的行為向法院提起訴訟，以制止違法行為。

五是重視綜合運用多種環(huán)境治理手段。環(huán)保領(lǐng)域違法行為種類多、查處難，既要靠法律手段，也要有經(jīng)濟措施。澳大利亞聯(lián)邦和各州的環(huán)保法，針對環(huán)保違法行為多管齊下，重罰與引導(dǎo)并重，努力做到疏堵結(jié)合。首先，環(huán)保領(lǐng)域的處罰面廣且十分嚴格。在澳大利亞，不論是個人、企業(yè)，還是政府機構(gòu)，只要違反了聯(lián)邦或者州的環(huán)保法，都要受到嚴厲懲罰。比如，從處罰幅度看，對法人最高可以判處100萬澳元罰金，對自然人最高可判處25萬澳元罰金，對直接犯罪者可判處高達7年的有期徒刑。在藍山、大堡礁等國家公園，任何采摘植物（或者貝殼）、丟棄垃圾的行為都是違法的，管理人員可以直接給予500澳元罰款。又如，澳大利亞近年屢遭大旱，一些地方終年滴雨未下，一些州立法規(guī)定了嚴格節(jié)水措施，在時間上嚴格限制洗車、澆草坪等耗水性活動，任何人違反都要繳納罰款。其次，政府在節(jié)約資源能源、保護生態(tài)環(huán)境等方面還出臺了一系列鼓勵措施。比如，為節(jié)約能源和減輕機動車造成的大氣污染，澳大利亞政府鼓勵機動車的動力由燃油改造成燃氣，政府給予補助。又如，為抗擊干旱，解決城市缺水這個突出問題，各州鼓勵居民實施家庭節(jié)水方案，并在網(wǎng)上公布節(jié)水措施，幫助居民購買和安裝水罐、中水系統(tǒng)、節(jié)水洗衣機和淋浴頭等，取得明顯成效。

二、體會和啟示

筆者在學習培訓(xùn)和訪問交流中，有以下幾點體會和啟示。

一是增強學習貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的政治自覺。此次學習訪問期間，大家最直觀的感受、最深刻的印象就是澳大利亞生態(tài)良好、環(huán)境優(yōu)美，空氣清新、綠草遍地，人居幸福指數(shù)在全球名列前茅。與澳大利亞等發(fā)達國家相比，中國等發(fā)展中國家的生態(tài)環(huán)境還存在諸多短板，部分領(lǐng)域的情況還比較嚴重。如何科學認識和辯證分析這一差別，是學深弄懂做實習近平生態(tài)文明思想的前提，也是增強“四個自信”的基礎(chǔ)。我們既要虛心學習借鑒澳大利亞生態(tài)環(huán)境保護的有益經(jīng)驗，又要通過比較，深入分析其客觀優(yōu)勢、歷史教訓(xùn)、不足之處，做到“知其然知其所以然”。首先，從客觀優(yōu)勢看，澳大利亞四面環(huán)海，是世界上唯一國土覆蓋整個大陸的國家，地理位置和氣候條件得天獨厚;同時，澳大利亞地廣人稀，人口主要分布在東海岸的悉尼和墨爾本等大型城市，國土面積的近三分之二沒有人類活動，環(huán)境容量較大。其次，從發(fā)展歷程看，澳大利亞對環(huán)保問題重要性的認識，同樣經(jīng)歷了從教訓(xùn)中吸取經(jīng)驗的艱難過程。澳大利亞被稱為“騎在羊背上的國家”和“坐在礦山上的國家”，過度放牧和非法采礦，對生態(tài)環(huán)境的影響最直接、最嚴重。水土流失、草場退化、土壤污染、沙塵暴等生態(tài)環(huán)境問題，也曾一度困擾澳大利亞。從放任自由到嚴格監(jiān)管，澳大利亞進行了長達幾十年的政策辯論和利益博弈，直到20世紀70年代經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，環(huán)保政策與立法才逐漸定型并不斷加強。再次，從實際做法看，澳大利亞是全球第二大垃圾出口國，其產(chǎn)生的廢塑料、廢舊電子產(chǎn)品等固體廢物絕大多數(shù)都出口到中國等發(fā)展中國家，不僅賺取了出口利潤，而且轉(zhuǎn)移了環(huán)境污染，轉(zhuǎn)嫁了治理固體廢物污染的環(huán)境成本。

由此可見，生態(tài)環(huán)境保護不可能一蹴而就，更不可能畢其功于一役，始終與一個國家的地理環(huán)境、人口分布、發(fā)展水平、環(huán)保理念密切相關(guān)。我們既不能為了發(fā)展而忽視環(huán)境，同樣也不可能為了保護環(huán)境而停滯發(fā)展。沒有發(fā)展，環(huán)護就沒有堅實的支撐;沒有環(huán)保，發(fā)展也將不可持續(xù)。只有在生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展之間找到一個平衡點和契合點，才能確?？沙掷m(xù)發(fā)展。通過對比，我們深刻感到，習近平總書記在中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要歷史關(guān)頭，明確提出建設(shè)美麗中國，強調(diào)“綠水青山就是金山銀山”，形成了習近平生態(tài)文明思想，符合實際、正當其時。習近平生態(tài)文明思想聚焦人民群眾感受最深刻、要求最迫切的突出環(huán)境問題，從根本上扭轉(zhuǎn)了多年存在的一些不正確的發(fā)展理念，對生態(tài)文明建設(shè)進行了頂層設(shè)計和全面部署，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。我們要增強“四個自信”，深刻認識到“藍天白云，青山綠水”不僅僅是大自然的恩賜，也是黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾通過努力奮斗可以實現(xiàn)的目標。作為立法工作者，我們要以習近平生態(tài)文明思想為指引和遵循，深刻把握生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定位和政治定位，努力做好生態(tài)文明領(lǐng)域立法工作，自覺把經(jīng)濟社會發(fā)展同生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)籌起來，將綠色發(fā)展理念貫徹到立法工作中，依法保護環(huán)境，促進生態(tài)文明，為滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要提供制度供給和法治保障。

二是積極在環(huán)保議題上發(fā)出中國聲音，提出中國方案。西方發(fā)達國家在環(huán)境法規(guī)日益嚴格，公民環(huán)境意識日益高漲，廢物處置場所難以滿足的情況下，開始向發(fā)展中國家越境轉(zhuǎn)移廢物，包括危險廢物。危險廢物越境轉(zhuǎn)移數(shù)量的迅速增加，對人類的生存發(fā)展以及整個人類社會的進步繁榮構(gòu)成威脅。1990年3月22日，我國政府簽署了《聯(lián)合國控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》。我國作為最早批準巴塞爾公約的締約國，歷來主張睦鄰友好、守望相助，堅持互惠互利，反對以鄰為壑。我們始終認為，任何一個國家，都不能為了保護自身的生態(tài)環(huán)境而把危險廢物和生活垃圾“出口”或“轉(zhuǎn)移”到其他國家。特別是發(fā)達國家，不能把自身的幸福建立在他人的痛苦之上，更不能把本國的“藍天白云、綠水青山”建立在他國生態(tài)危機、環(huán)境惡化的基礎(chǔ)之上。2018年初，我國正式宣布禁止洋垃圾進口，雖然受到部分西方國家的無理指責和非難，但完全站在道德和法律的制高點上。我們要按照習近平總書記提出的“人類命運共同體”的重要理念，進一步加強對外宣傳，把垃圾進口造成的生態(tài)環(huán)境污染惡果特別是對人民身體健康的傷害講清楚、說明白，堅決回擊西方發(fā)達國家的無理指責。同時，要積極參與巴塞爾公約等國際規(guī)則的發(fā)展完善，推動將習近平總書記提出的“人類命運共同體”等重要理念融入國際法，倒逼垃圾出口國提升自身的垃圾處理能力、加快資源再生技術(shù)的研發(fā)和利用;推動發(fā)達國家承擔起相應(yīng)的國際義務(wù)，減少垃圾出口，幫助發(fā)展中國家改進垃圾處理設(shè)施和技術(shù)，保護好地球這個共同的家園。

三是充分發(fā)揮國家和地方立法在環(huán)保領(lǐng)域的各自優(yōu)勢和獨特作用。根據(jù)澳大利亞聯(lián)邦憲法，環(huán)保事務(wù)屬于各州事務(wù)，并非聯(lián)邦事權(quán)，但鑒于環(huán)保問題的極端重要性，聯(lián)邦政府通過多種方式介入環(huán)保事務(wù)。第一，有效行使憲法賦予的“外交事務(wù)”權(quán)限。以立法落實、督促執(zhí)行聯(lián)邦政府簽署的環(huán)保領(lǐng)域國際條約的名義，自然而然地“合憲”介入本屬各州事權(quán)的環(huán)保領(lǐng)域。第二，通過財政資源分配等方式，引導(dǎo)各州政府制定符合聯(lián)邦環(huán)保政策意圖或傾向的法律。我國是單一制國家，環(huán)保事務(wù)屬于中央和地方共享事權(quán)。要發(fā)揮體制優(yōu)勢，在堅持中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，充分發(fā)揮地方的積極性、主動性。國家層面的環(huán)保立法要綜合考慮“全國一盤棋”，確定環(huán)保的宏觀政策、重點領(lǐng)域、發(fā)展方向、措施手段。地方層面的環(huán)保立法要發(fā)揮貼近人民群眾、貼近地方實際的優(yōu)勢，制定更加詳細、更加嚴格、更有特色的實施性細則。特別是在“行政三法”尚未修改之前，要深入總結(jié)環(huán)境保護法等法律授權(quán)省級地方立法可以增加“按日計罰”情形的有益經(jīng)驗，繼續(xù)探索通過單項環(huán)保立法授權(quán)省級和設(shè)區(qū)的市人大常委會更多的立法權(quán)限和手段，真正讓制度長出“牙齒”。

四是推動各區(qū)域、各地方在環(huán)保領(lǐng)域的立法協(xié)同。澳大利亞作為一個聯(lián)邦制國家，各州之間相互獨立，無論是聯(lián)邦層面，還是各州層面，長期以來在環(huán)保領(lǐng)域缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機制。這就導(dǎo)致聯(lián)邦與各州以及各州之間的環(huán)境管理目標不明確、標準不統(tǒng)一、步調(diào)不一致，影響環(huán)境保護的實效。為此，在澳大利亞聯(lián)邦政府推動下，聯(lián)邦政府、各州政府以及地方政府協(xié)會共同簽署了具有法律效力的《澳大利亞政府間環(huán)境協(xié)定》（簡稱《協(xié)定》），用來協(xié)調(diào)全國范圍內(nèi)的環(huán)境保護行動。該《協(xié)定》建立機制，促進各州對環(huán)境保護開展合作，確立有關(guān)政府責任，減少聯(lián)邦、州、地方政府在環(huán)境問題上的爭執(zhí)，以便于形成保護環(huán)境的合力。我國是單一制國家，中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是最大的體制優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，有條件也有能力促進各地區(qū)、各地方在環(huán)保領(lǐng)域加強政策和立法協(xié)同。特別是對跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境污染問題，我們要深入總結(jié)京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)立法協(xié)同的有益經(jīng)驗，建立協(xié)調(diào)機制、加強環(huán)評會商、推進協(xié)同監(jiān)管、強化聯(lián)防聯(lián)治，破除行政壁壘和地方保護，形成區(qū)域污染防治合力，保證黨中央?yún)^(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和生態(tài)環(huán)保決策得到貫徹落實。

五是深入推進公民的環(huán)境教育和公共參與。澳大利亞優(yōu)美的環(huán)境，得益于政府對環(huán)保的重視，更得益于公眾具有強烈而自覺的環(huán)保意識。聯(lián)邦和各州將環(huán)保教育貫穿于學校教育、家庭教育、公民教育的全過程，人們可以從多種渠道、多個層次受到良好的環(huán)境教育，因此公眾有很強的環(huán)境意識和環(huán)保理念，不僅能自覺遵守環(huán)保法律法規(guī)，而且還積極主動參與環(huán)境監(jiān)督管理。比如，在澳期間，著名的“Clean Up Australia”（清掃澳大利亞）環(huán)保運動的創(chuàng)始人不幸去世，澳大利亞社會各界都表達了沉痛哀悼，同時也展示了澳大利亞公民對生態(tài)環(huán)保的高度重視。又如，維多利亞野生動物保護中心是一家非營利的社會組織，在保護野生動物和生物多樣性方面發(fā)揮了重要作用。該組織每年上百萬澳元的運營經(jīng)費，全部來自于社會各界的捐款;專職工作人員雖然只有十多名，但志愿者多達六百余名，不少志愿者已經(jīng)有20年以上的服務(wù)經(jīng)驗。建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。我們可以借鑒澳大利亞的經(jīng)驗，努力構(gòu)建社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，不斷提高社會公眾節(jié)約資源、保護環(huán)境的意識，推動形成節(jié)約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式，讓人民群眾真正成為環(huán)境保護的踐行者、推動者。

（作者單位：全國人大常委會法工委）