羅建明

2018年11月5日，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上，發(fā)表主旨演講時指出，為了更好發(fā)揮上海等地區(qū)在對外開放中的重要作用，決定將支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略。11月30日，隨著浙江省第十三屆人大常委會第七次會議表決通過《浙江省大常委會關(guān)于支持和保障長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》，標志著長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決策、協(xié)調(diào)和執(zhí)行機制，將以法治方式在長三角三省一市確定。

一、加強長三角區(qū)域合作立法的意義

與區(qū)域合作立法相對的概念是地方立法間的非合作博弈，地方立法間的非合作博弈會給地方和國家造成不利影響，加強長三角區(qū)域之間的立法合作，對于保障長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展具有重要意義。主要體現(xiàn)在五個方面。

一是可以防止招商引資中的惡性競爭。有的地方政府在地方立法中，扮演的是一個追求自身利益最大化的“經(jīng)濟人”的角色，為了實現(xiàn)招商引資的目的，競相推出優(yōu)惠的招商條件，造成經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的惡性競爭。如在2003年蘇浙滬舉行的招商引資活動中，三地便出臺“傾銷式”的規(guī)章以吸引外資。二是有利于維護經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)的社會穩(wěn)定。地方立法間的非合作博弈會導致地方立法在規(guī)定公民權(quán)利義務、行政收費方面的不統(tǒng)一，容易產(chǎn)生許多社會問題和矛盾。三省一市在勞動保障、道路交通等方面法律的實施辦法中也存在許多矛盾，而長三角區(qū)域人員之間的流動性較大，會使人們在守法時無所適從。比如浙江省對自行車實行備案制，江蘇省需要登記領牌，而上海市則未作規(guī)定。三是可以保護經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境。地方立法間的非合作博弈，會降低環(huán)境的保護力度，不利于可持續(xù)發(fā)展。比如南京對經(jīng)營中的文化娛樂場所，或在商業(yè)經(jīng)營中使用空調(diào)器、冷卻塔等產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的，責令改正，可以并處一千元以上二萬元以下罰款;杭州市則為責令其改正，并可處以五百元以上五千元以下罰款;合肥市則為責令其改正，并可處以五千元以上二萬元以下罰款;而上海市則未作規(guī)定。四是有利于維護國家和地區(qū)的法制統(tǒng)一。地方立法間的非合作博弈會增加社會成本，不利于國家法制的統(tǒng)一。比如，對于綠化用水能否從消防栓中取水之事，上海市、浙江省規(guī)定城市消防用水設施實行專用;江蘇省、安徽省則規(guī)定綠化、市容等公共用水應當計量交費，并在指定消火栓取水。五是可以防止基礎設施重復建設。地方立法間的非合作博弈會導致經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，不利于地區(qū)間的分工與協(xié)作，導致地區(qū)間相同產(chǎn)業(yè)的過度競爭，阻礙經(jīng)濟區(qū)域一體化發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2013年上海、江蘇、浙江三?。ㄊ校┫嗷ブg產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)均在0.8以上。

二、長三角區(qū)域合作立法的路徑選擇

長三角區(qū)域面積狹小，經(jīng)濟社會發(fā)展較快，而該地區(qū)立法主體較多，要保障該區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展，需要多措并舉。

一是建議由全國人大常委會制定在全國適用的地方法規(guī)規(guī)章沖突解決規(guī)則。借鑒國際私法中的沖突解決規(guī)則理念，參照國外州（區(qū)）際法律沖突解決辦法，由全國人大常委會制定在全國適用的地方立法沖突解決規(guī)則，推動我國地方立法沖突的解決。有助于協(xié)調(diào)和解決區(qū)域法規(guī)沖突，建立全國市場規(guī)則的統(tǒng)一。在沖突解決規(guī)則沒有制定之前，可以先確定法院所在地、行為人戶籍地或住所地、行為地、不動產(chǎn)所在地的法規(guī)在法院裁判中的地位。

二是建議由全國人大常委會法工委進行區(qū)域立法協(xié)調(diào)。從法律效力上講，不相隸屬的立法主體制定的法規(guī)規(guī)章之間的沖突是難以調(diào)和的?？捎扇珖舜蟪Ｎ瘯跈?quán)全國人大常委會法工委對區(qū)域立法進行協(xié)調(diào)的強制力，既可以提高地方立法效率，又可以避免地方保護主義，防止矛盾和沖突的出現(xiàn)，實現(xiàn)地方立法協(xié)作。

三是探索建立區(qū)域行政立法制度。從三省一市人大常委會制定的“關(guān)于支持和保障長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定”來看，目前還是一個框架性的法規(guī)文件。建議全國人大常委會確立區(qū)域行政立法制度，由實行國家戰(zhàn)略所在地有規(guī)章制定權(quán)的地方政府，定期制定適用于區(qū)域內(nèi)各行政單位的規(guī)章。這種行政立法具有兩方面的優(yōu)勢：一方面，相對于中央立法協(xié)調(diào)而言，區(qū)域行政立法具有因地制宜、適應性強，能充分發(fā)揮地方立法的積極性、主動性;另一方面，相對于地方性法規(guī)而言，具有快捷性、程序簡單、能因時而變的特點。

三、當前長三角區(qū)域合作立法的任務

在地方立法體制未調(diào)整，且全國人大常委會未就長三角區(qū)域制定單行法之前，建議長三角區(qū)域地方立法機關(guān)應著手完成以下工作。

一是清理現(xiàn)有互相沖突的地方性法規(guī)和規(guī)章。長三角有關(guān)立法主體，應抽調(diào)立法經(jīng)驗豐富又能代表長三角各方利益的專家，對現(xiàn)有互相沖突的地方性法規(guī)進行清理，打破法規(guī)制度壁壘。對有爭議的、不適應長三角經(jīng)濟一體化發(fā)展的法規(guī)規(guī)章進行修改;對牽涉面廣且存在嚴重沖突的法規(guī)規(guī)章需要重新制定。

二是加強地方立法協(xié)同。應當加強長三角地區(qū)兩個層級（省、市）四類立法主體（人大、政府）的立法協(xié)同。長三角區(qū)域的地方人大或政府可以通過訂立聯(lián)合立法協(xié)議，制定區(qū)域統(tǒng)一規(guī)則，制定統(tǒng)一法規(guī)或規(guī)章，減少區(qū)域內(nèi)的多頭立法。對社會關(guān)注、群眾關(guān)心的熱點、難點、重點立法項目，三省一市人大可成立聯(lián)合工作組開展聯(lián)合立法，制定共同法規(guī)，然后各自公布;對于有共性的立法項目，可由某省（市）牽頭組織起草，其他省市予以配合，立法結(jié)果由三省一市資源共享，法規(guī)各自公布。這種立法協(xié)作既可節(jié)約寶貴、稀缺的立法資源，又能從源頭上避免長三角區(qū)域立法沖突，從而有效規(guī)范和促進長三角區(qū)域經(jīng)濟一體化的法制進程。

三是建立長三角地區(qū)利益協(xié)調(diào)補償機制。由于長三角地區(qū)資源有限，且地區(qū)差異性較大，要全面平衡各方各地利益是比較困難的，為了加快長三角地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，做好資源、產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化配置，避免重復建設和惡性競爭，需要對區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行重新規(guī)劃調(diào)整，這就需要各立法主體、利益主體在公平合法的基礎上對淘汰轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)進行評估和預測，建立利益補償和共享機制。

四、長三角地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的立法建議

把長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略的目的是發(fā)揮上海的龍頭作用，帶動區(qū)域共同發(fā)展。在目前的立法體制之下，亟需全國人大常委會對兩方面的法律進行制定、修改完善。

一是制定長三角區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展單行法?？梢园验L三角區(qū)域作為繼續(xù)深化改革開放，促進經(jīng)濟社會發(fā)展的一個“大特區(qū)”來看待，制定專門的單行法予以調(diào)整該區(qū)域在新時代經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)的法律關(guān)系，可以融長三角區(qū)域發(fā)展的組織法、程序法和實體法于一體。比如，可以包括長三角區(qū)域的性質(zhì)、地位、經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)惠政策;長三角區(qū)域相關(guān)立法協(xié)調(diào)機構(gòu)、組織機構(gòu)的性質(zhì)、工作方式，人員、經(jīng)費來源等;違反本法的法律責任等。

二是對部分法律法規(guī)的條款在長三角地區(qū)暫停適用。以浙江嘉興為例，嘉興從1992年開始接軌上海，2017年4月作為浙江省接軌上海示范區(qū)，提出了接軌上海工作的“三個無差別，兩個更好”的要求，從嘉興20多年的發(fā)展情況看，主要有兩方面的制約。一方面是法律制度的制約。如嘉興市只有嘉善、海鹽兩縣列入“農(nóng)村三權(quán)制度改革”試點名單，而嘉興市作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)，十多年前就開展了“兩分兩換”改革，有必要全域進行“農(nóng)村三權(quán)制度改革”。根據(jù)立法法第十三條規(guī)定：“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定”。嘉興作為黨的誕生地和紅船精神發(fā)源地，接軌上海示范區(qū)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)先行地，理應為全省乃至全國的經(jīng)濟社會發(fā)展提供可復制的樣板，建議中央授權(quán)嘉興就對外貿(mào)易、財政稅收等事項進行改革試點。另一方面是土地制約。嘉興地域狹小，又處平原地區(qū)，屬于基本農(nóng)田保護區(qū)，基礎設施占用大量土地，可以應用的土地較少，“耕地占補平衡”制度涉及法律的強制性規(guī)定，而這一制度是在全省范圍內(nèi)平衡。建議將“占補平衡”制度修改為在全國范圍內(nèi)平衡，以便為長三角區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造更多空間。

（作者單位：浙江省嘉興市人大法制委員會）