馮少杰　熊文萍　劉暢　高尚

【摘要】伴隨著我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施和“城鎮(zhèn)化”的推進(jìn)，我國(guó)在國(guó)內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中的政府支出不斷增加，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中通過(guò)引入PPP融資模式（政府支出與市場(chǎng)私人投入的結(jié)合）可以有效緩解政府財(cái)政資金緊張問(wèn)題，減少項(xiàng)目建設(shè)中的利益腐敗現(xiàn)象，提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中的管理決策水平。但是由于我國(guó)在PPP融資模式起步相對(duì)較晚，相關(guān)法律制度不夠完善，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目融資過(guò)程存在著融資難，私人資金投機(jī)性強(qiáng)，相關(guān)法律建設(shè)不全面等等問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)PPP融資過(guò)程中這些問(wèn)題的研究，得出應(yīng)對(duì)PPP融資過(guò)程問(wèn)題的方法，從而為完善PPP融資模式提供合理的解決措施。

【關(guān)鍵詞】基礎(chǔ)設(shè)施 經(jīng)濟(jì)發(fā)展 PPP融資模式

一、引言

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是一國(guó)企業(yè)和居民日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與生活的基礎(chǔ)，同時(shí)也是促進(jìn)一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，科技的進(jìn)步與進(jìn)出口貿(mào)易的快速擴(kuò)張為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，同時(shí)也對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施提出了更高的要求，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)全部依賴于政府財(cái)政支出和政府負(fù)債，這對(duì)財(cái)政造成巨大的支出壓力，PPP融資模式通過(guò)引入市場(chǎng)資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以增加項(xiàng)目建設(shè)中的市場(chǎng)資金支持，但是市場(chǎng)資金的逐利性與基礎(chǔ)設(shè)項(xiàng)建設(shè)時(shí)間往往較長(zhǎng)，資金回報(bào)耗時(shí)久的特點(diǎn)構(gòu)成一對(duì)天生的矛盾，另外私人資金的引入必將使項(xiàng)目建設(shè)中的關(guān)系網(wǎng)更加復(fù)雜，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)面對(duì)更大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何在保持PPP融資模式利益條件的基礎(chǔ)上控制其可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題即成為PPP融資模式的重點(diǎn)所在。

二、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于PPP融資模式的研究和應(yīng)用，國(guó)外已經(jīng)有了一定的研究成果和實(shí)際應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)，英國(guó)政府最早于1982年開始應(yīng)用PPP融資模式。Stephen（2006）通過(guò)實(shí)證分析來(lái)驗(yàn)證PPP融資過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，Mskin E（2008）分析了PPP融資過(guò)程所可以吸引社會(huì)資金的參與從而可以減少政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。Gasiorowski P（2008）在帕累托最優(yōu)理論基礎(chǔ)上，分析PPP融資過(guò)程中的資本結(jié)構(gòu)問(wèn)題，為PPP融資提供了建設(shè)性的意義。Siemiatyki（2011）對(duì)英國(guó)1987年到2009年的PPP融資項(xiàng)目進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的實(shí)施將產(chǎn)生利弊兩種效果，即PPP私人資本與政府資本的合作可以促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展但是會(huì)增加建設(shè)成本。Balu Y和Tawalare A通過(guò)由政府資與私人合伙兩種融資操作來(lái)實(shí)施同一類似項(xiàng)目的研究得出與私人合作相比，政府資助的項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程表現(xiàn)更好。

國(guó)內(nèi)對(duì)PPP融資模式的研究總體要晚于國(guó)外，但同樣也有一定的研究成果。李秀輝與張世英（2002）介紹國(guó)外PPP融資模式的應(yīng)用的優(yōu)勢(shì)并對(duì)這一在模式在國(guó)內(nèi)的應(yīng)用前景進(jìn)行了分析。吳緒亮（2003）通過(guò)對(duì)國(guó)外過(guò)去20年P(guān)PP融資模式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的研究預(yù)測(cè)我國(guó)將掀起PPP融資模式的浪潮，并指出私人資本與貧困地區(qū)低支付能力間的矛盾。只通過(guò)微觀和宏觀方面的政策改革才能夠促進(jìn)PPP模式在貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中的投入。馮鋒和張瑞青（2005）通過(guò)對(duì)公共項(xiàng)目建設(shè)中BOT、TOT、PPP三種模式的比較。

三、我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP融資模式存在的問(wèn)題

（一）融資結(jié)構(gòu)單一化

截止到目前，我國(guó)PPP融資模式主要有：銀行貸款、PPP基金，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化三種方式。但是由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)，所需資金量大，資金回收周期久并且PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目未來(lái)盈利存在著很大不確定性，因此私人資金多數(shù)不愿意以股權(quán)融資進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，所以盡管市場(chǎng)上有多種PPP融資模式，但是債權(quán)融資仍然是最主要的融資模式。即便所粗，基礎(chǔ)項(xiàng)目耗時(shí)長(zhǎng)所導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等原因的存在使得市場(chǎng)資金參與度仍然不高，最后商業(yè)銀行貸款成為了PPP項(xiàng)目融資的主要來(lái)源。

（二）法律制度落后

PPP融資模式屬于我國(guó)對(duì)國(guó)外項(xiàng)目建設(shè)融資模式的借鑒，但由于自身經(jīng)驗(yàn)不足，我國(guó)對(duì)PPP融資模式的應(yīng)用仍然處在初級(jí)階段。目前與PPP融資模式有關(guān)的法律制度仍不健全，法律制度不健全就導(dǎo)致PPP融資過(guò)程不確定的風(fēng)險(xiǎn)大。由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目多為公益性項(xiàng)目，公益性就決定了其收費(fèi)定價(jià)方面受著諸多限制，然而社會(huì)資本的根本目的是逐利性，這就造成社會(huì)資本與政府初衷的相矛盾，進(jìn)而導(dǎo)致私人社會(huì)資本在參與PPP項(xiàng)目建設(shè)中存在潛在的隱患一旦項(xiàng)目進(jìn)行后，私人資本由于利益原因想要退出項(xiàng)目建設(shè)那么就有可能面臨一些列的法律風(fēng)險(xiǎn)。此外，私人參與公共設(shè)施項(xiàng)目的根本目的是為了分擔(dān)政府的財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)，私人資本與政府在簽訂相關(guān)的利益合同是基于合同簽訂時(shí)對(duì)未來(lái)的預(yù)期，但是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)的存在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在進(jìn)行中政府一方可能會(huì)根據(jù)項(xiàng)目的發(fā)展情況而進(jìn)行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)調(diào)整，從而導(dǎo)致原有的合同失去其應(yīng)有的保障效益，進(jìn)而對(duì)私人資本方造成不確定的利益損失。

（三）社會(huì)資本參與度不高

就目前我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中PPP融資模式的資金來(lái)源來(lái)看，社會(huì)私人資本參與度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于大型國(guó)有企業(yè)，一方面，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目較長(zhǎng)的資金回收期，不確定的損失風(fēng)向使得風(fēng)險(xiǎn)承受能力較低的民營(yíng)企業(yè)望而卻步。另一方面，由于私人資本風(fēng)向承受能力不足，導(dǎo)致與大型國(guó)企相比，私人企業(yè)借款成本更高，因此，地方政府在融資選擇時(shí)更青睞資本雄厚的國(guó)企、央企。這就使得私人社會(huì)資本的參與更加困難，使所謂的私人資本與政府結(jié)合變的名存實(shí)亡，偏離其引入私人資本來(lái)解決政府資金問(wèn)題的初衷。

四、我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP融資模式問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施

（一）政府信用擔(dān)保吸引多樣化資金參與

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中PPP融資來(lái)源的單一歸根到底還是PPP融資模式制度設(shè)計(jì)上的不足多導(dǎo)致的。這不僅僅暴露出我國(guó)現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目融資過(guò)程所存在的問(wèn)題，更為PPP融資發(fā)展提供了方向。基礎(chǔ)設(shè)施本身的耗時(shí)長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)就決定了PPP融資模式必須在政府的政策支持下才能有所發(fā)展，因此，政府部門要調(diào)整現(xiàn)行PPP項(xiàng)目融資政策，給予保險(xiǎn)業(yè)、信托等行業(yè)政策上的優(yōu)惠來(lái)增加PPP項(xiàng)目的投資吸引力。另外政府可以自身信用為擔(dān)保來(lái)提升基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的信用等級(jí)吸引多方資金的參與，增加PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源，從而更好地促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中PPP融資模式的實(shí)施。

（二）完善相關(guān)法律制度

PPP融資模式相關(guān)法律制度的不完善必將會(huì)增加社會(huì)投資人的潛在風(fēng)險(xiǎn)，因此通過(guò)對(duì)相關(guān)法律制度的完善可以來(lái)減少這種法律的漏洞，增加社會(huì)投資人的信心。首先，通過(guò)合理控制項(xiàng)目規(guī)模來(lái)縮短項(xiàng)目建設(shè)的投資期，從而減少項(xiàng)目建設(shè)周期過(guò)長(zhǎng)而導(dǎo)致的法律保障的額不確定性。另外，通過(guò)加強(qiáng)PPP融資模式的監(jiān)管，明確項(xiàng)目中不同部門間的產(chǎn)權(quán)和責(zé)任關(guān)系，如“錢權(quán)分離”有效避免多部門對(duì)同一權(quán)利的問(wèn)題，成立項(xiàng)目的董事，監(jiān)事。股東大會(huì)做到合規(guī)合法，權(quán)責(zé)明晰，從而提高政府部門的執(zhí)行力，減少不必要的流程，提高項(xiàng)目管理決策水平。此外引入市場(chǎng)監(jiān)管，避免政府專權(quán)而缺少監(jiān)管的局面?？梢悦鞔_項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程的資金去向，有效控制和減少貪污腐敗現(xiàn)象。從而達(dá)到政府與私人部門間平等分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的目的，從而達(dá)到私人與政府部門之間的相對(duì)公平，給予PPP融資有效地法律保障，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

（三）完善私人資本參與的政策支持

私人資本的背后大都是中小企業(yè)，盈利是其生存的根本保障，然后基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往是政府政策的產(chǎn)物這就從根本上決定了私人資本與政府方面的利益矛盾，只有晚上針對(duì)小微企業(yè)的相關(guān)政策支持，如引入第三方擔(dān)保，保障中小企業(yè)參與的最低收益，另外還可以給予參與基礎(chǔ)實(shí)施投資的小微企業(yè)稅費(fèi)方面的優(yōu)惠，如對(duì)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的小微企業(yè)基于3年里的稅收優(yōu)惠。此外政府方面要不斷完善自身的信用，保證政府的良好信用，增加私人企業(yè)對(duì)政府的信任。從根本利益上保證私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)厚待遇，才能夠提高私人企業(yè)參與的積極性，激活社會(huì)資本的活力，使PPP融資模式不斷地發(fā)展和發(fā)展，更好的服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

五、結(jié)語(yǔ)

盡管我國(guó)很早就引入私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，但是由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀和制度法規(guī)的缺陷使得私人資本在參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)方面舉步維艱。我國(guó)從推行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度以來(lái)私人經(jīng)濟(jì)得到空前的發(fā)展同時(shí)也為我國(guó)的技術(shù)革命和科技創(chuàng)新提供了持續(xù)的動(dòng)力，當(dāng)前我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭正旺，未來(lái)必將對(duì)我產(chǎn)生更大的影響。因此只有不斷完善和發(fā)展私人資本進(jìn)入和退出機(jī)制，給予私人資本一定的盈利空間，才能激發(fā)是資本參與的動(dòng)力。此外還可以通過(guò)資本錯(cuò)配的方式，在一定風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)把資金風(fēng)險(xiǎn)分散開來(lái)，從而降低私人企業(yè)參與的不確定風(fēng)險(xiǎn)。另外政府方面可以政府信用進(jìn)行擔(dān)保引入保險(xiǎn)公司等第三方擔(dān)保機(jī)構(gòu)，來(lái)保障私人資本參與資金安全性。政府還要加強(qiáng)自身的監(jiān)管，做到權(quán)責(zé)分明，資金與權(quán)力分散管理，最大程度上降低腐敗的可能性，保證建設(shè)資金的安全性。只有這樣才能夠從根本上保證私人資本的利益，才能發(fā)掘私人資本參與的動(dòng)力，從而形成政府主導(dǎo)與私人參與的良性結(jié)合，促進(jìn)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。