高潔

摘要：本文綜述了國內外關于公共政策的相關定義和理論、介紹了機動車限行的相關背景，并利用文獻綜述法、案例分析法、網絡分析法等多種分析方法，對北京市城市機動車限行政策過程的公民參與進行了研究，并分析出對公民參與公共政策過程中的不足，針對不足給出合理的建議，為公民參與公共政策的有利發(fā)展建言獻策。

關鍵詞：公民參與;公共政策;機動車限行

一、研究背景

隨著我國改革開放的深入，經濟迅速發(fā)展，機動車保有量也隨之急劇增長。機動車保有量的增長，在推動經濟發(fā)展，方便市民的出行的同時，也帶來了日益嚴重的尾氣污染問題，嚴重威脅著市民的生存和健康，已經成為城市交通環(huán)境急需解決的問題。公共政策是政府以實現公共利益和解決公共問題為目標，在一定時期制定的的一系列行為準則。主要是針對社會現實問題提出的，作為對社會價值進行權威性分配的公共政策，其制定需要以增進公共利益為目標取向，而公民參與公共政策制定無疑是確保公共政策公共性、合法性的內在要求。然而，由于政治過程的復雜性、國家力量的強勢地位，在公共政策制定與執(zhí)行過程中，公民常常缺乏公共利益表達機制而難以參與公共政策過程。而政府部門也因與公民溝通不暢而難以了解公民的真實意愿，從而出現政策偏差。為此，暢通公共政策制定過程中的公眾訴求表達渠道，構建公民參與的有效途徑與方式，具有十分迫切的現實意義。

二、國內外相關研究

關于公共政策理論以及公民參與公共政策的研究由于不同的經濟發(fā)展水平以及政策差異導致了國內外公民參與的差異，而國內外的研究主要如下：

自20世紀60年代以來，西方掀起研究公民參與的熱潮。由于分權與地方治理的改革趨勢為公民有序參與公共行政提供了活動場域。在傳統行政學看來，“公共行政與政治本質上有所差異，政治是屬于政治家的范疇，而行政則是由技術官員負責處理的層次。公民參與理論的先驅謝爾？阿斯汀認為，“公民參與是一種公民權力的運用，是一種權力的再分配，使目前在政治、經濟等活動中，無法掌握權力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮”。此外，行政國家持續(xù)擴張帶來的政府財政壓力與信任危機迫使政府企圖擺脫“政治干擾”，重獲公眾信任與謀求政府合法性，而將公民參與帶來的民主訴求和公眾需求信息導入行政過程，是民主政治時代公共行政發(fā)展的最穩(wěn)固與最有效的策略。現代行政學突破了傳統行政學的政治與行政二分的思維，提倡行政過程中公民參與具體政策的制定，以保證行政行為的公共性取向。

阿爾蒙德和維巴通過對五個國家公民政治態(tài)度的觀察和研究，分析普通百姓的心理認知、政治態(tài)度和價值判斷與政治結構和行為的關系。巴伯更是將公民參與提高到更到的層次，強勢民主的基礎即在于公民的廣泛和踴躍的參與。學者們要求給予公民更多的決策參與權來改變官僚封閉系統的決策方式，或者要求政府在更大的層次和范圍內實現公眾參與決策或管理。

羅伯特·D·帕特南通過對意大利地方政府的觀察，指出公民參與對政府的影響巨大。治理的質量取決于公民參與的強弱，投票率、讀報率、合唱團的參與率、足球俱樂部的多寡等，往往是地區(qū)治理成功與否的標準。

斯蒂弗斯提出，“行政合法性要求政府主動對公民負責，責任要求發(fā)展一種共享價值觀的解釋體系，這種體系必須由官僚和公民在真實世界的情境中（而不是主觀假設下）共同發(fā)展起來。換句話說，擁有合法性的行政國家必定要植根于積極的公民參與文化環(huán)境中。

以羅伯特·登哈為代表的新公共服務理論則進一步認為，“新公共管理認為共同生產是落實政策、使公民參與公共服務生產和供給的有效方式，但其初衷主要是降低成本和改進績效，緩解財政困境，參與所代表的民主性只是副產品而已?！怨竦纳矸輩⑴c公共政策……行政人員不僅僅是對選任官員（傳統公共行政的觀點）和政策績效（新公共管理的觀點）負責，更為根本和重要的是要向公民負責，在任何情況下都為了公共利益而為公民服務，并且要以公民授權和基礎廣泛的公民參與為根據對此作出評判。

在中國學者的研究中，公民參與在我國的現代化進程中同樣扮演著不可或缺的重要角色。賈西津通過六個公民參與的案例總結了我國公民參與機制的各種類型，有效參與的原則以及應避免的誤區(qū)。希望從兩個方面促進中國公民參與的實踐：一是在不同場景中更深入和細致地理解公民參與的理念，認知有序參與的基本原則;二是發(fā)展公民參與的方法、工具、程序和機制，并在此基礎上積累參與經驗，增進公民參與的能力。

石路在其《政府公共決策與公民參與》書中從公民參與的生態(tài)環(huán)境、公民參與能力、公民參與機制等方面分析了當代中國政府公共決策中公民參與的理論與現實問題，并從政府治理模式的變革、公民參與能力的提高和政府公共決策中公民參與的機制創(chuàng)新等三個方面，探討和提出了促進我國政府公共決策中公民參與發(fā)展和完善的基本思路。

三、機動車限行政策中的公民參與

《中華人民共和國憲法》中早有規(guī)定，中國公民有參與公共政策過程的權利和義務。新中國成立初期，公民參與公共政策就受到高度重視。改革開放后，隨著市場經濟的不斷完善和健全，公民的權利意識漸漸提升，參與政治的觀念也得到了普及，參與形式也由被動向著主動發(fā)展。新世紀以來，隨著網絡的發(fā)展和普及，公民參與公共政策也出現了新的形式。公民參與公共政策的形式主要包括以下幾個方面：

（1）民意調查

作為一種簡單易行的形式，適用于獲取公民信息為目的的狀況。由于民調的參與主體是公民個體，民意意見只是作為一種可參考民意。

（2）關鍵公眾接觸

政府就某一公共政策問題通過訪談或電話咨詢等方式，想政策所涉及的關鍵公眾進行咨詢，以獲得對政策的相關建議和意見信息。由于參與目標明確，有助于獲得較高質量的信息，而且由于受眾較小，成本低操作簡便。但是由于接觸的均是相關利益組織，信息代表性較低。

（3）聽證會和咨詢委員會

聽證會和咨詢委員會一般由政府召開，公民個人或者社會團體與會。與會人員可以對政府相關公共政策進行討論和協商，政府也會借此向公眾宣傳相關公共政策并爭取公民的理解和支持。

（4）專家咨詢

通過依靠相關領域的專家個人或者專家群體進行相關政策的咨詢、論證等活動，以提高政策的質量。由于參與主體是相關領域的專家學者，能夠具有很可靠的決策支撐作用。此外，隨著公共政策問題的深度、難度持續(xù)加大，專家咨詢也成為政策過程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

隨著公民參與意識的提升以及互聯網的推動，公民參與公共政策出現了些新的形式，具體包括以下幾點：

1.公民發(fā)起的接觸

以往公共政策的公民參與往往具有很大的被動性，作為參與主體的公民是在政府主導下以不同的形式參與到公共政策中的。而公民發(fā)起的接觸則是隨著公民參與意識的提高，公民基于利益表達、維護和一些冤情申訴等目的，自發(fā)的與公共管理機構取得聯系，具體包括信訪、投訴、舉報和熱線等形式參與到關系到切身利益的相關政策過程中。

2.公民旁聽

七屆人大二次會議通過了《全國人民代表大會議事規(guī)則》，規(guī)定大會會議設置旁聽席。之后，各地相繼開始設置旁聽席。公民通過旁聽的“直接民主”形式參與到立法機關立法工作實施的現場，有助于加強對權力機關的監(jiān)督，推進公共政策過程的公開化、透明化、民主化和科學化。

四、公民參與公共政策的意義

（1）為公民參與制度的改革提供理論基礎

我國政府當前正處于轉型的關鍵時期，社會利益的結構體愈發(fā)復雜，當前現狀下，公民更加關注對于自身利益的維護，并且更加積極和熱情的想要參與到公共政策的過程當中，但是目前關于支持和促進公民參與的相關理論研究比較欠缺，專門針對公共政策制定中公民參與的問題研究，也是沒有形成系統性的理淪研究。所以針對這些問題研究公民參與公共政策制定的相關理淪和方法具有很高的學術價值，利于改革現有制度和促進相關理論的創(chuàng)新。是公共管理學理論在公共經濟學研究中的交叉應用。

（2）有利于推進公民參與公共政策過程有序及制度化

政府機構在制定與公民的公共利益相關的的法律或是公共政策之前，應該考慮絕大多數公民的意見，應該保證社會公眾都享有表達自身觀點和利益的機會和途徑，從而使得最終出臺的公共政策符合絕大多數社會公眾的利益。公民的有序參與有利于增強公共政策的整合功能，擴大政策制定主體的權力基礎。因而能夠使得政府在制定政策的過程反應大多數公民的利益及訴求，同時也能夠在很大程度曰增加社會公眾的歸屬感和認同感。3.為我國服務型政府的建設和民主政治的發(fā)展和完善提供理論借鑒

五、北京市關于機動車限行政策的公民參與

北京市從2008年開始為了在奧運會期間提供良好的城市空氣質量和改善城市交通擁堵狀況實施機動車限行政策。奧運會結束之后盡管北京市政府取消了奧運期間車輛出行按單雙號出行的臨時性政策，但是車輛限行這一交通管制措施并未取消。2008年9月27日，北京市人民政府發(fā)布《關于交通管理措施的通告》，通告決定：2008年10月11日至2009年4月10日，本市機動車試行按車牌尾號每周停駛一天（法定節(jié)假日和公休日除外），限行范圍為五環(huán)路以內道路（含五環(huán)路），限行時間為6時至21時，即“1/5限行方案”。

六、結論

本文以機動車限行為例利用相關公共管理理論，結合公民參與的多種形式，針對西安市機動車限行政策的頒布和實施出現的一系列問題進行討論和研究，結合相關文獻研究、問卷調查、網絡數據輿論分析等方法分析得出公共政策中公民參與的意義，并提出合理的意見和建議。首先通過文獻研究法對相關文獻進行分析，對國內外相關研究進行歸納總結，構建公共政策中公民參與的理論基礎。結合北京市機動車限行的相關政策過程中的公民參與，分析討論了政策實施后的網絡輿論、社會現象以及相關政策問題進行研究，以機動車限行為實例對公民參與公共政策進行剖析，得出公民參與公共政策中的不足包括公民參與政策渠道不暢、公民參與公共政策機制不完善、公民參與公共政策的組織化程度低和公民參與公共政策的制度化水平低;結合這些不足給出四條建議，為公民參與公共政策的良性發(fā)展建言獻策。

參考文獻

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