孟慶春 韓兆迎

摘要 土地整治是保障發(fā)展、保護耕地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置、推動土地可持續(xù)利用的基礎(chǔ)性措施，在“建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)生態(tài)文明”中將發(fā)揮重要作用。以夏津縣為例，分析夏津縣土地整治現(xiàn)狀及存在的生態(tài)問題，探索夏津縣在生態(tài)型土地整治模式中的思路及方法，尋求適合夏津土地整治開展的創(chuàng)新模式。

關(guān)鍵詞 土地整治;科技創(chuàng)新;生態(tài)文明;山東夏津

中圖分類號 F301.2文獻標(biāo)識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）04-0076-03

Abstract Land consolidation is a basic measure for assuring ?development，preserving farmland，unified planning and overall ??urban and rural land resources，and ?promoting sustainable land use.It will ?play an important role in ?Building a Beautiful China，Realizing Ecological Civilization. Taking ?Xiajin ??as an example，present situation ?and existing ?ecological problems ?of ?land consolidation ?were ?analyzed，thinking ?and ?methods of ??land consolidation ?model ??were explored ?to ?find suitable ?innovation model ?in Xiajin.

Key words Land consolidation;Science and technology innovation;Ecological civilization;Xiajin of Shandong

“十二五”以來我國土地整治工作不斷推進，在保護耕地和節(jié)約用地、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和土地可持續(xù)利用方面取得重要成效，土地整治的生態(tài)環(huán)境效應(yīng)越來越受到學(xué)者的重視，學(xué)者們普遍認為土地整治應(yīng)重視景觀生態(tài)建設(shè)，提出了中國土地整治加強生態(tài)景觀建設(shè)的理論、方法與應(yīng)用對策[1]。《全國土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》（簡稱《規(guī)劃》）明確提出“按照生態(tài)文明建設(shè)要求，實施山水林田湖綜合整治，加強生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)，大力建設(shè)生態(tài)國土”。這意味著土地整治向國土綜合整治和生態(tài)治理轉(zhuǎn)型發(fā)展，表明土地整治將在實施山水林田湖系統(tǒng)性保護與修復(fù)工程、建設(shè)生態(tài)國土方面發(fā)揮先行示范作用[2]。

“十三五”期間，如何在生態(tài)文明理念指導(dǎo)下開展土地整治，并最大程度地發(fā)揮其生態(tài)建設(shè)的功能，便成為重要課題[3]。土地科技創(chuàng)新作為國土資源科技創(chuàng)新“三深一土”戰(zhàn)略的重要一環(huán)，肩負著以科技創(chuàng)新引領(lǐng)土地整治事業(yè)發(fā)展的重任。土地整治不僅在理論、方法和原理等方面深化研究，還要繼續(xù)在測量、評價、監(jiān)測或監(jiān)控等技術(shù)、方法與手段方面進行多緯度研究，重點是要綜合考慮數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)和空間等多因素[4-6]。因而加快推進土地整治科技創(chuàng)新，提升國土資源承載能力和利用效率，將成為有效緩解資源環(huán)境約束壓力的有效途徑。

1 夏津縣土地整治現(xiàn)狀及存在的生態(tài)問題

夏津縣地處魯西北平原、魯冀兩省交界處，東西長39 km，南北寬32 km，總面積881.80 km 其中耕地面積為60 265.39 hm2。自2011年起，夏津縣積極響應(yīng)國家和省市政策，大力推進土地整治工作，“十二五”期間，夏津縣共實施各種類型土地整治項目24個，其中高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目4個，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目10個，工礦廢棄地調(diào)整利用項目5個，土地開發(fā)項目6個，土地整治總規(guī)模為19 567.64 hm 新增耕地644.14 hm 節(jié)余增減掛鉤指標(biāo)186.31 hm 惠及全縣各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。由于夏津縣經(jīng)濟社會發(fā)展與土地資源合理利用不協(xié)調(diào)問題依然突出，特別是土地資源粗放利用的局面并未從根本上改變，依然有大量的耕地不斷被占用。全縣因生態(tài)退耕、建設(shè)占用、結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)害損毀而減少耕地的現(xiàn)狀依舊存在，其中減少的耕地部分還是優(yōu)質(zhì)耕地[7-9]。

1.1 土地整治強調(diào)的目標(biāo)和生態(tài)文明的要求有明顯偏差

當(dāng)前國內(nèi)先進地區(qū)的土地整治已經(jīng)整體性地表現(xiàn)出服務(wù)于生態(tài)建設(shè)的特征，但夏津縣現(xiàn)階段的土地整治還是以高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)模、農(nóng)村建設(shè)用地整治規(guī)模等作為目標(biāo)，勢必與保護生態(tài)環(huán)境存在沖突。

1.2 行政規(guī)范文件及配套制度不夠完善

夏津縣一直以來沒有出臺匹配土地利用和生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀的地方性政策文件，難以因地制宜地發(fā)揮其指導(dǎo)作用，同時諸如土地整治過程中土地權(quán)屬調(diào)整、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)认嚓P(guān)配套制度也尚未建立完備。

1.3 農(nóng)民生態(tài)保護意識薄弱 土地整治活動中，大部分農(nóng)民關(guān)注的是整治帶來的經(jīng)濟效益，對生態(tài)保護的重要性和緊迫性認識不夠，缺乏生態(tài)保護實踐的主觀動機。

1.4 整治工程施工對生態(tài)環(huán)境破壞較大

運用土地整治獲取用地置換指標(biāo)已成為常規(guī)化手段，地方政府過度追求整治效率，導(dǎo)致工程施工過程中大量地運用現(xiàn)代化機械設(shè)備、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)品等，對區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境造成不可逆的破壞。

1.5 生態(tài)環(huán)境影響評價不全面

夏津縣土地整治前后生態(tài)環(huán)境影響評價仍以定性分析為主，缺乏定量分析，分析項目也比較基礎(chǔ)和隨意，缺乏橫向和縱向的對比研究，不能全面反映生態(tài)環(huán)境受到的影響。

1.6 環(huán)境風(fēng)險評估預(yù)警欠缺

土地整治實施過程中，由于生態(tài)環(huán)境方面的問題尚未大面積暴發(fā)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣狈栊?，對生態(tài)環(huán)境風(fēng)險識別能力較差，缺乏正確評估風(fēng)險的預(yù)警機制，難以避免、預(yù)防或者減輕可能出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險。

2 夏津縣生態(tài)型土地整治模式探索

2.1 前期可行性論證

2.1.1 土地整治生態(tài)適宜性評價。

土地整治生態(tài)適宜性評價是區(qū)域內(nèi)開展整治工作的前提和基礎(chǔ)。運用GIS空間分析與地學(xué)統(tǒng)計相結(jié)合的技術(shù)，建立夏津縣土地整治生態(tài)評價數(shù)據(jù)庫，并在數(shù)據(jù)庫環(huán)境支持下完成評價因子空間疊置和綜合計算。分析計算結(jié)果，可對夏津縣擬開展土地整治項目區(qū)進行適宜性評價，并按照適宜、較適宜和臨界適宜這3個評價單元進行整治，針對不同區(qū)域采取不同措施擴大測土配方施肥、土壤有機質(zhì)提升規(guī)模和范圍，提高耕地質(zhì)量和地力等級。

2.1.2 土地整治生態(tài)環(huán)境風(fēng)險預(yù)警。

建立土地整治生態(tài)環(huán)境風(fēng)險預(yù)警機制，可以盡早發(fā)現(xiàn)土地整治中潛在的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，采取積極主動的生態(tài)環(huán)境防治措施，在土地整治工程實施之前避免生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的發(fā)生，提高生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定性。

2.1.3 土地整治生態(tài)敏感脆弱區(qū)劃定。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和生態(tài)資源空間分布，需劃定生態(tài)敏感脆弱區(qū)域，針對性地開展土地整治工作，著力提升區(qū)域內(nèi)耕地生態(tài)功能，建成集水土保持、生態(tài)涵養(yǎng)、特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)于一體的生態(tài)型基本農(nóng)田;交通、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施沿線，需加大損毀耕地整理復(fù)墾，與周邊耕地連片配套建設(shè)，提高土地利用效率，改善農(nóng)田生態(tài)景觀。

2.2 實施生態(tài)化土地整治工程

2.2.1 平衡土地整治目標(biāo)。

在土地整治規(guī)劃目標(biāo)及土地整治項目驗收標(biāo)準(zhǔn)上適當(dāng)進行土地整治的數(shù)量和質(zhì)量的平衡，能有效減少土地整治對生態(tài)環(huán)境帶來的不利影響，促進土地整治目標(biāo)從單一化向多元化、傳統(tǒng)型向環(huán)保型轉(zhuǎn)變。

2.2.2 加強宣傳和完善群眾參與。

加強生態(tài)環(huán)境保護宣傳，提高群眾生態(tài)環(huán)境保護意識。創(chuàng)新生態(tài)型土地整治決策、投入、建設(shè)和運行監(jiān)督機制，發(fā)揮農(nóng)民主體作用，鼓勵各村因地制宜成立土地整治管理小組，明確群眾參與方式，完善群眾參與程序，提高民主決策水平，切實做到整治前農(nóng)民自愿、整治中農(nóng)民參與、整治后農(nóng)民滿意。

2.2.3 積極應(yīng)用土地整治生物措施。

在土地整治工程中積極地運用生物措施，優(yōu)化施工程序，盡量減少整治活動對生態(tài)環(huán)境的人為干擾，從而改善生態(tài)環(huán)境，保持水土，提高土壤肥力，改善生態(tài)景觀。

2.2.4 建立土地整治生態(tài)環(huán)境評價方法。

在借鑒國內(nèi)外已有研究成果的基礎(chǔ)上，綜合考慮全縣自然和社會因素，立足指標(biāo)的可獲得性和可操作性，選擇17個指標(biāo)作為規(guī)劃期內(nèi)夏津縣環(huán)境影響評價的參評指標(biāo)（表1）。通過加強整治前后的生態(tài)環(huán)境效益定量性評價，使評價結(jié)果具有橫向和縱向的可比性[10]。

2.3 生態(tài)系統(tǒng)的保護和受損修復(fù)

2.3.1 促進生態(tài)安全屏障建設(shè)。

按照夏津縣生態(tài)文明建設(shè)總要求，實施山水林田湖綜合整治，大力建設(shè)生態(tài)農(nóng)村。在開展整治工作中，切實加強對國家禁止開發(fā)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域的保護，構(gòu)建全域綠網(wǎng)，推進生態(tài)林業(yè)和民生林業(yè)建設(shè)，形成“政府得綠、群眾受益、大戶得利”的新型綠色生態(tài)發(fā)展模式，打造生態(tài)安全屏障，推動綠色夏津建設(shè)。完成省政府“魯冀防護林帶工程”建設(shè)，推進六馬河沿岸綠化林帶建設(shè)。積極實施夏津九龍口國家濕地建設(shè)工程，提高生態(tài)修復(fù)能力。加快實施水系綠化、城鄉(xiāng)綠化、德商高速綠色通道、農(nóng)田防護林、圍村林等重點工程，努力構(gòu)建沿河、沿路、沿南水北調(diào)輸水干線、沿省界線等生態(tài)經(jīng)濟帶，增加森林碳匯。

2.3.2 加強生態(tài)環(huán)境保護。堅持預(yù)防為主、綜合治理，強化從源頭防治污染和保護環(huán)境，加強城鄉(xiāng)重點區(qū)域流域環(huán)境綜合整治。積極配合南水北調(diào)工程，推進轄區(qū)內(nèi)青年河、六五河西段等河道修復(fù)和綜合整治。開展惠津湖和西沙河飲用水源地保護區(qū)專項整治。加強土壤污染防治，規(guī)范化肥、農(nóng)藥使用，開展土壤污染治理和修復(fù)。加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作，開展城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化，加強農(nóng)村污染源治理。開展生態(tài)鎮(zhèn)創(chuàng)建，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展結(jié)合起來，促進鄉(xiāng)村生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展。加強農(nóng)業(yè)面源污染治理，開展畜禽養(yǎng)殖污染治理試點，引進、推廣生態(tài)飼養(yǎng)技術(shù)，推進有機肥廠建設(shè)，力求從根源上消除污染。

2.3.3 推進生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)下的土地整治。

2.3.3.1 以提高群眾生產(chǎn)生活水平為基礎(chǔ)。對土地整治項目區(qū)進行統(tǒng)一規(guī)劃，對分布零散、交通不便、占地量大的自然村，特別是“空心村”，采取集中拆遷、統(tǒng)一補償、合理安置等措施，將騰出的村莊空閑地復(fù)墾為耕地，改善農(nóng)村居住條件，提高群眾生活質(zhì)量。

2.3.3.2 圍繞精品旅游線打造生態(tài)整治。將土地整治項目規(guī)劃與綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)、人文旅游規(guī)劃相對接，圍繞黃河故道森林公園、德百溫泉度假村等精品旅游線，實施一批土地整治項目，完善旅游線、綠色產(chǎn)業(yè)區(qū)與周邊村落主要干道和區(qū)間道路的交通聯(lián)系網(wǎng)，進行統(tǒng)一規(guī)劃整理，著力打造生態(tài)整治項目集群區(qū)。

2.3.3.3 與保護綠色生態(tài)環(huán)境相結(jié)合。緊緊圍繞保護生態(tài)環(huán)境定位，開展深入細致地分析和論證，將增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境作為土地整治的整體目標(biāo)，保護生物多樣性，實現(xiàn)“生態(tài)大保護，耕地大連片”的目標(biāo)。

2.3.3.4 以建設(shè)“美麗幸福新夏津”為宗旨。結(jié)合縣政府提出建設(shè)“美麗幸福新夏津”的理念，借助土地整治對農(nóng)村舊房進行系統(tǒng)改造，充分利用整合涉農(nóng)資金，建設(shè)新的中心社區(qū)，新修道路、改造旱廁、修建健身廣場等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)配置，促進農(nóng)村綠化、污染凈化、居住環(huán)境美化的三大提升，全力服務(wù)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

2.4 創(chuàng)新國土資源管理，促進生態(tài)文明建設(shè)

夏津積極創(chuàng)新國土資源管理辦法，明確4個建設(shè)目標(biāo)，快速推進生態(tài)文明建設(shè)方案。一是進一步優(yōu)化全縣國土空間發(fā)展。整合各類國土空間規(guī)劃，推動縣級經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，優(yōu)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展格局。二是加強國土資源保護能力。切實加強對全縣各級政府耕地保護目標(biāo)任務(wù)考核，明確第一責(zé)任人，定期監(jiān)督檢查，完善耕地保護新機制。三是提升土地節(jié)約集約利用水平。強化節(jié)約集約用地制度、共同責(zé)任體系，引導(dǎo)企業(yè)及用地單位對低效用地再次開發(fā)、利用，實現(xiàn)節(jié)地水平有質(zhì)的提升。四是加大土地綜合整治挖潛。在全縣范圍內(nèi)持續(xù)開展工礦廢棄地復(fù)墾力度，加強生態(tài)環(huán)境土地綜合整治，建設(shè)生態(tài)環(huán)境土地綜合整治示范基地。

2.5 長效機制的制度保障

2.5.1 制定規(guī)范性政府文件。

按照全面推進依法治國要求，全面總結(jié)“十二五”期間土地整治實踐，充分借鑒國內(nèi)先進地區(qū)生態(tài)型土地整治法制建設(shè)有益經(jīng)驗，研究制定符合夏津縣生態(tài)現(xiàn)狀的土地整治規(guī)范文件。從土地整治定位、規(guī)劃編制實施、生態(tài)環(huán)境保護、群眾權(quán)益保障、項目資金管理等方面進行規(guī)定，促進土地整治法制化、制度化、規(guī)范化、生態(tài)化，確保土地整治活動依法依規(guī)綠色推進。

2.5.2 完善土地整治規(guī)章制度。

建立完善土地整治規(guī)劃管理、項目管理、資金管理、驗收管理等制度，全面規(guī)范生態(tài)型土地整治各環(huán)節(jié)工作;制定完善生態(tài)型土地整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，研究提出土地整治生態(tài)保護體系，不斷完善生態(tài)型土地整治規(guī)劃編制、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、項目規(guī)劃設(shè)計等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，各村可結(jié)合實際情況細化相關(guān)規(guī)章制度和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，保證土地整治工作依規(guī)范、按標(biāo)準(zhǔn)有序運行。

2.5.3 建立共同責(zé)任機制。

按照縣政府規(guī)劃、鎮(zhèn)政府監(jiān)管、村委負責(zé)的要求，建立形成政府領(lǐng)導(dǎo)、部門合作、上下聯(lián)動、公眾參與的工作機制，進一步明確職責(zé)分工，各有側(cè)重、形成合力共同推進生態(tài)型土地整治工作。

3 展望

土地整治是一項整體性、全局性、技術(shù)性、系統(tǒng)性工程，夏津縣正在不斷探索適合當(dāng)?shù)氐耐恋卣蝿?chuàng)新模式，采用先進技術(shù)開展土地整治，積極加強各級部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、突出重點、有序開發(fā)，不斷提升土地整治綜合效益，促進夏津土地整治工作邁上新臺階。

今后，夏津縣需結(jié)合區(qū)域特點、城鄉(xiāng)特色、產(chǎn)業(yè)分布等要素合理安排土地整治的布局規(guī)模、重點區(qū)域、重點工程和重點項目，不斷推動理論、制度、科技、文化創(chuàng)新，充分利用“3S”等先進信息科學(xué)技術(shù)，開創(chuàng)土地整治管理新模式和土地整治實施新路徑。

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