曹宇寧 葉民英

摘要：隨著人口老齡化現(xiàn)象的加劇，養(yǎng)老問題成為社會民生的熱點問題。傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式功能弱化、養(yǎng)老需求復(fù)雜化、社會人口流動遷移等諸多原因，導(dǎo)致了現(xiàn)階段我國養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的缺漏。社區(qū)養(yǎng)老形式是順應(yīng)社會需要、時代要求而不斷進行改革的成果，也是未來養(yǎng)老服務(wù)供給的趨勢，社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的潛力不容忽視。而在目前的制度框架下，社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老存在制度保障不完善、監(jiān)管評估不健全、自身內(nèi)部實力欠缺等諸多困境，亟待探索切實可行的實施方案和發(fā)展路徑，為社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老體系的構(gòu)建提供更完備的制度保障。

關(guān)鍵詞：社會組織;社區(qū)養(yǎng)老服務(wù);公共服務(wù)

中圖分類號：C93 ? 文獻標志碼：A? ? ?文章編號：1009-3605（2019）03-0021-06

傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老服務(wù)功能逐漸弱化，而公辦、社會辦養(yǎng)老機構(gòu)遭遇信任度降低等發(fā)展瓶頸，單一的政府供給或民辦機構(gòu)養(yǎng)老，已經(jīng)難以充分滿足當前社會老年人對養(yǎng)老服務(wù)的多元需求，因此支持社會組織力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有現(xiàn)實必要性?！吧鐓^(qū)養(yǎng)老”模式將政府、專業(yè)養(yǎng)老機構(gòu)、社會組織以及家庭的力量整合起來，將專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)引進社區(qū)，讓老人實現(xiàn)在社區(qū)中妥善養(yǎng)老的目的。社區(qū)養(yǎng)老在我國仍是一種新興事物，這種形式能夠更好地整合社會資源，能夠有針對性地為老年人提供合適、合理、合情的養(yǎng)老服務(wù)，具有公益性和自主性。社區(qū)養(yǎng)老模式尚未大范圍推廣，其在主客觀上均存在實現(xiàn)上的困境，發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的具體實踐路徑值得探究。

一、 社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的理論淵源與現(xiàn)實意義

（一）社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的理論淵源

1.福利多元主義理論與公共服務(wù)供給多元化

福利多元主義理論是對社會政策的一種宏觀分析范式，該理論認為社會福利供給者不應(yīng)該局限于國家，應(yīng)當由政府、個人和市場多元控制、多元負責、相互補充。福利多元主義理論的核心在于分權(quán)和參與，即福利供給應(yīng)當由中央下放給地方、政府分散到市場、社會和社會服務(wù)團體。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給是老年人獲取養(yǎng)老服務(wù)的重要組成部分，目前我國并沒有對此高度重視，社區(qū)養(yǎng)老的潛能尚未開發(fā)完全。

公共服務(wù)多元化供給，就是指在政府引導(dǎo)下的、以社會組織為主的一部分社會力量參與到公共服務(wù)供給中去，從而實現(xiàn)供給主體的多元化。同時，渠道和機制的多元化也不能忽略。社會組織作為可以提供社會服務(wù)的供給主體之一，從理論及實踐層面有力促進了公共服務(wù)體系的多元性、高效性、普適性發(fā)展。從我國養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展趨勢上看，社會組織參與公共服務(wù)供給是實現(xiàn)公共服務(wù)多元化供給的必由之路。

2.第三方管理理論

“第三方管理理論”與“政府失靈理論”“市場失靈理論”并蒂而生，該理論認為公共活動的進行并非單一依靠代表國家公權(quán)力的政府部門，而是由政府和非政府部門共同為實現(xiàn)公共目標通力合作。該理論還倡導(dǎo)社會組織也可以分擔乃至負責一部分社會福利的供給，社會組織通過競爭獲得政府授權(quán)而參與進社會福利供給中，從而提高公共服務(wù)的效率和品質(zhì)。廣義地看，“第三方”是指除了政府和市場以外的、來自“民間”的組織、非正式團體或者個人。在第三方管理模式中，公共服務(wù)由被動客體轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主體，政府發(fā)揮引領(lǐng)和監(jiān)督的作用，提高了公共服務(wù)運行的回饋率和質(zhì)量。

（二）社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)實意義

積極推動社會組織投身社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給是社會轉(zhuǎn)型的必然要求。在轉(zhuǎn)型過程中，政府對自身功能角色重新進行定位，改以往的單一供給者為服務(wù)購買者、監(jiān)督者、政策制定者，同時社會組織則以服務(wù)提供方的角色參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，建構(gòu)起“政府-社會組織”良性互動關(guān)系，以提供質(zhì)量更好、效率更高的養(yǎng)老服務(wù)，為之后引入供給方市場競爭機制鋪路。

社會組織作為提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給方，能夠在相當程度上彌補因政府失靈、市場失靈而導(dǎo)致的公共服務(wù)供給不當。隨著人民生活水平的提高，老年群體的養(yǎng)老需求也不斷多元化、復(fù)雜化，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容也需要不斷豐富，政府因其負擔的諸多既有責任，難免精力不足，無法及時跟進養(yǎng)老服務(wù)的需求創(chuàng)新，社會組織的參與可以充分發(fā)揮其市場調(diào)節(jié)能力強、執(zhí)行力強的優(yōu)點。

二、我國社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀

（一）我國社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的主要方式

概括地講，傳統(tǒng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主要由政府購買和政府主辦進行供給。隨著社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的不斷發(fā)展，市場機制被引入，社會力量和社會資本開始參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給。此舉不僅可以優(yōu)化社會資源的再分配，提高公共資源的利用率，更能夠促進社會資源積極流入到社區(qū)養(yǎng)老等非營利性公共服務(wù)中去。

社會組織作為新型供給主體，其參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主要模式有三種：一是政府購買，即由政府先確定所需服務(wù)項目的標準和要求，然后通過公開招投標的方式確定某社會組織是否具有提供該項服務(wù)的資格;二是政府委托承包，即政府通過與社會組織簽訂協(xié)議，從而將社區(qū)養(yǎng)老供給委托給社區(qū)組織;三是社會組織自行創(chuàng)辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，為老年人提供社會組織財力、物力、人力能夠支持的一系列養(yǎng)老服務(wù)。

（二）我國社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的問題剖析

1.外部制度環(huán)境欠缺

我國對社會組織一直實行雙重管理制度，即由民政部門和社會組織直接主管部門共同管理。一個社會組織從萌芽到成熟，各類登記備案手續(xù)繁瑣，活動內(nèi)容和范圍嚴格受限，使得很多有志于創(chuàng)立社會組織的個人和群體屢屢受挫，阻礙了我國社會組織的進步，直接限制著社會組織的養(yǎng)老服務(wù)供給能力。此外，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的管理涉及面很廣，至少涵蓋了民政部門、文化部門、衛(wèi)生部門等等，多頭管理導(dǎo)致部門之間各自為政、協(xié)同不善的情況時有出現(xiàn)，所提供的服務(wù)或重疊或缺漏，造成了老年群體的訴求無法得到及時回應(yīng)。

其次，管理社會組織所能依據(jù)的法律法規(guī)不完善。一方面，已有的相關(guān)法律法規(guī)較為混雜，其中潛在的沖突之處自不必言;另一方面，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)保障制度完善度低，行業(yè)內(nèi)規(guī)范不明、權(quán)利責任的劃分不夠明晰，可操作性不強，而現(xiàn)行的“意見”“決定”“規(guī)劃”等文件形式效力不高，尚沒有制定《社會組織法》，導(dǎo)致社會組織在管理監(jiān)督方面存在很大盲點。

2.政府角色有待轉(zhuǎn)變

建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)核也要求政府不僅要自上而下的“簡政放權(quán)”，更要培養(yǎng)和調(diào)動社會力量，將一部分社會管理職能讓渡給有能力的社會組織。而目前社會組織與政府之間合作常常出現(xiàn)摩擦。社會組織在參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的過程中，政府對于供給的條款性、格式化要求與服務(wù)客體的需求之間銜接不利，社會組織勢必要與政府部門、社區(qū)居委會以及被服務(wù)者進行多方溝通，不同溝通層次的需求與對策不同，導(dǎo)致參與供給的社會組織在斡旋調(diào)解中耗費大量精力。另一方面，政府部門作為委托方必然會要求參與養(yǎng)老服務(wù)供給的社會組織進行定期匯報并進行審批，這一過程若無章可循，將導(dǎo)致程序繁雜，造成工作效率低下。

以上種種跡象表明，厘清政府與社會組織之間的關(guān)系是厘清社會組織參與公共服務(wù)供給的思路之源，其難點主要在于政府部門與社會組織之間的權(quán)力讓渡、分工分責、責任承擔沒有清晰的依據(jù)，二者目前權(quán)力義務(wù)上的不平等，時常導(dǎo)致社會組織的拓展空間受到政府部門擠壓。政府相關(guān)部門多從宏觀角度統(tǒng)籌把控，但是對于實際操作中的執(zhí)行細節(jié)知之甚少，容易出現(xiàn)游離于現(xiàn)實狀況之上的“架空式”管控干預(yù)。這種對社會組織不當約束的做法，不僅與“孵化、扶持社會組織”的初衷相悖，更影響?zhàn)B老服務(wù)領(lǐng)域社會資源的有效配置。

3.監(jiān)管評估機制不完備

我國社會組織從上個世紀80年代開始，經(jīng)歷了三十年時間的從無到有、從小到大的發(fā)展歷程。從實踐效果來看，社會組織對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的支撐作用日益增強，但監(jiān)管和評估機制發(fā)展的制度化進程相對落后，缺乏科學(xué)化專業(yè)化的機制。這就導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)在推演的過程中缺乏對成效反饋的跟進，不能夠及時調(diào)整政策、調(diào)節(jié)供需。最為主要的是沒有建立一套常態(tài)化的監(jiān)管評估機制?，F(xiàn)有的監(jiān)管主要是社會組織申請創(chuàng)立時的資格審查以及定期年度檢查，前者具有格式化、條款性，不夠靈活，后者檢查的間隔周期較長，且監(jiān)管標準尚不統(tǒng)一，監(jiān)管效果欠佳。

4.社會組織內(nèi)部能力不足

第一，人才人力專業(yè)性不足。在國家行政學(xué)院某課題組對北京市百余家科技類社會組織的實證研究調(diào)查中，結(jié)果顯示參與調(diào)查的機構(gòu)平均擁有專業(yè)全職工作人員數(shù)量不足5人。與社會組織正在和即將承擔的養(yǎng)老工作相比，缺乏專業(yè)性人才人力問題普遍存在。導(dǎo)致這一問題產(chǎn)生的原因有四：一是與其他行業(yè)相比，社會組織從業(yè)者工資待遇較低，就業(yè)崗位吸引力較弱;二是缺乏專業(yè)培訓(xùn)，在崗人員得不到能力提高;三是在崗人員多為社區(qū)閑散人員，其本身并非對養(yǎng)老事業(yè)抱以熱情，多以兼職形式參與其中;四是我國社會組織與志愿服務(wù)體系之間溝通較少，使得社工志愿群體無法長期穩(wěn)定地在社會組織內(nèi)服務(wù)。綜合以上原因，我國目前所能提供的養(yǎng)老服務(wù)水平與養(yǎng)老服務(wù)需求相比質(zhì)量較低。

第二，資金來源不足。目前，已經(jīng)投身于養(yǎng)老服務(wù)的社會組織吸納運營資金的途徑主要有三種：首先最傳統(tǒng)的方式是接受政府財政撥款，二是在社會上公開募集善款，三是向服務(wù)客體收取合理的費用。但由于社會慈善機構(gòu)在我國缺乏傳統(tǒng)公信力，慈善機構(gòu)在我國民間吸納的資金可謂杯水車薪。近年，國家社科基金重大項目小組針對上海浦東新區(qū)、深圳、成都、武漢、長沙等八個城市（區(qū)）為調(diào)研對象，參與調(diào)查的有397家社會組織，結(jié)果顯示其中有343家（占調(diào)研總體的86.4%）社會組織在內(nèi)部運營方面存在困難。其中，167家（占調(diào)研總體的42.1%）社會組織財務(wù)狀況堪憂。不言而喻，資金短缺是我國社會組織獨立發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)亟待解決的難題。

第三，公信力不足。社區(qū)居民往往對一些文娛類的社會組織了解較多，而對社會組織提供養(yǎng)老服務(wù)信賴度較低。由于社會組織的非營利性，不少社區(qū)居民甚至對社會組織提供的“免費體檢”“上門洗浴”等低成本、低收費養(yǎng)老服務(wù)表示質(zhì)疑，甚至認為沒有人會做“不賺錢的買賣”。由此可見，社會組織在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的公信力有待提高。

三、優(yōu)化我國社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的路徑

政府、社會組織、社區(qū)居委會、社區(qū)居民任何一方都不能獨立支撐社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，必須交由多元主體合作治理，明確各主體在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的功能定位和角色差異，深度挖掘、激發(fā)社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的潛力，共同致力于解決社區(qū)養(yǎng)老問題。

（一）健全社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)的配套法律制度

目前，《社團管理條例》《民辦非企業(yè)單位管理條例》及《基金會管理條例》等文本是社會組織管理的主要依據(jù)。根據(jù)現(xiàn)有社會組織相關(guān)政策法律及其運行實施的狀況來看，我國社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的法律法規(guī)位階層次不高，而且由于各個省份的實際情況不一而導(dǎo)致相關(guān)法律法規(guī)紛繁復(fù)雜。近年頒布的《慈善法》雖然有所統(tǒng)領(lǐng)，但并沒有實質(zhì)性改善正式法律法規(guī)嚴重缺失滯后的情況。

完善社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)的配套法律制度，首先要抓緊開展立法工作，確保各種類型的社會組織都能夠獲得合法地位，并在運行過程中有法可依;其次要對現(xiàn)有的各類法律法規(guī)進行梳理、篩查，爭取早日建立一個以《社會組織法》為統(tǒng)領(lǐng)的協(xié)調(diào)一致的社會組織監(jiān)管法律體系。

（二）厘清政府與參與養(yǎng)老服務(wù)社會組織的關(guān)系

政府與參與公共服務(wù)的社會組織之間的關(guān)系，并不應(yīng)該單純被定義為客戶與供方關(guān)系，而是多層次的關(guān)系，主要包括三個層次。首先是政府對社會組織的指導(dǎo)關(guān)系，政府應(yīng)當以豐富的社會管理經(jīng)驗對參與養(yǎng)老服務(wù)的社會組織加強引領(lǐng)和指導(dǎo)，幫助參與養(yǎng)老服務(wù)供給的社會組織建立完善的內(nèi)部管理機制。其次是供需關(guān)系，政府作為購買一方需要對供給方的財力、人力、服務(wù)能力等多方位的供給能力進行考察篩選。第三是合作關(guān)系，高質(zhì)量的服務(wù)必須依托于良好的合作環(huán)境，在社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)的過程中，政府與社會組織兩方將發(fā)展成為合作共同體，共同受社會監(jiān)管。

厘清政府與社會組織的關(guān)系，是為了優(yōu)化供求雙方合作方案打下基礎(chǔ)。以往的政府采購、政府委托模式下的養(yǎng)老服務(wù)供給，缺少供需協(xié)商和分配，社會組織往往都是被動地“要什么、給什么”，從需求方（服務(wù)客體），中間層級（社區(qū)、街道、政府）到供給方（提供養(yǎng)老服務(wù)的社會組織）三者之間的供求關(guān)系不協(xié)調(diào)，供求鏈不順暢。要想提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量，供給方案就必須細化到每個細節(jié)。為此，適時引入?yún)f(xié)商機制，制定優(yōu)化程序不失為一種能夠有助于政府監(jiān)督、協(xié)助社會組織優(yōu)化供給方案的好方法。厘清政府與社會組織的關(guān)系，是二者之間的合作的基石和保障。強化公權(quán)力與社會組織之間的合作，能夠正面拉動社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給水平，推動社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老供給服務(wù)快速有效進行。

（三）完善監(jiān)管評估機制

落實監(jiān)管評估機制有利于促進社會組織不斷完善服務(wù)，同時給老年群體選擇養(yǎng)老服務(wù)提供一個客觀參考標準。第一，要建立專項執(zhí)法監(jiān)督檢查機制，包括但不限于對提供養(yǎng)老服務(wù)的社會組織的日常管理進行查問，逐步建立社會組織內(nèi)部管理重大事項備案公布、換屆審批、信息公開等制度體系，讓參與養(yǎng)老服務(wù)的社會組織在合法合規(guī)的情況下有效運行。第二，建立定期評估機制，通過社會組織進社區(qū)等研討、座談活動，提高社會組織在服務(wù)客體中的公信力，為社會組織更好的發(fā)展壯大鋪路。第三，要搞好服務(wù)滿意度調(diào)查回訪，通過對已經(jīng)接受服務(wù)的人群和可能接受服務(wù)的潛在客體進行交流走訪，準確把控社會組織運營現(xiàn)狀，考察社會組織在提供養(yǎng)老服務(wù)時是否能夠保質(zhì)保量、還需要哪些服務(wù)類型。在適當?shù)臅r機可引入第三方評估機構(gòu)對養(yǎng)老服務(wù)供給方進行等級劃分，維護良性競爭環(huán)境，確保養(yǎng)老服務(wù)供給方的供給質(zhì)量。

養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的更好實現(xiàn)離不開政府規(guī)范管理，這就包括要通過建立完善全面的監(jiān)督管理體系，加強對社會組織的預(yù)警監(jiān)督、管理監(jiān)督和隨時監(jiān)督，健全社會組織風(fēng)險分級預(yù)警機制，做到監(jiān)管覆蓋全、覆蓋強、覆蓋準，貫穿我國社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)的整個過程。此外，更加精準的監(jiān)管離不開民政、財稅、審計、司法等聯(lián)合監(jiān)管機制，政府需與上述部門聯(lián)合組建完備的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系，搭建一個完善的“監(jiān)管—反饋—改進”模式。同時，提高社會組織法人責任意識也很重要，應(yīng)當積極探索如何將負責人本人利益與組織利益掛鉤，督促負責人及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

（四）推進參與養(yǎng)老社會組織自身能力建設(shè)

一是加強人才隊伍建設(shè)。專業(yè)化、職業(yè)化的人才隊伍是社會組織得以完成養(yǎng)老服務(wù)供給的關(guān)鍵所在。構(gòu)建人才隊伍體系，要根據(jù)所提供服務(wù)的性質(zhì)、內(nèi)容、繁重程度進行細化安排，并根據(jù)服務(wù)客體的需求進行個性化人員配置，做好員工崗前培訓(xùn)和常態(tài)化技能培訓(xùn)。同時，社會組織內(nèi)部可以通過制定獎勵機制，與國內(nèi)已經(jīng)發(fā)展成熟的志愿社工團體組建合作，鼓勵志愿者參與養(yǎng)老服務(wù)。對于接受服務(wù)的不同年齡階層對象，可以有針對性的配置不同年齡階層的服務(wù)人員，力求提供定制化、人性化的養(yǎng)老服務(wù)。

二是解決資金來源問題。目前參與養(yǎng)老服務(wù)的社會組織資金來源渠道少、數(shù)量少，不能用純公益的視角依靠社會捐助來“開源”，應(yīng)當從頂層設(shè)計上對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的供給參與方提供財政支持，包括財政補貼、財政劃撥等等。除了“開源”政策，運用各種政策安排為社會組織“節(jié)流”也十分必要，例如對于社會組織租用場地的優(yōu)惠減免、稅收減免，還可以對參與養(yǎng)老服務(wù)的個人予以個稅優(yōu)惠等等。為社會組織注入資金，要有規(guī)劃、有計劃，要充分明晰其所提供服務(wù)的市場需求，不能一味追求資金覆蓋面和集中度而忽略了資金利用率、轉(zhuǎn)化率。充分的按照市場的思維模式去思考社會服務(wù)供給，才能形成良性發(fā)展的局面。

三是提升社會組織公信力。大多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)客體仍停留在固定養(yǎng)老金養(yǎng)老的意識狀態(tài)，對社區(qū)養(yǎng)老這種新興模式不甚了解。政府可以利用自身的公信力和號召力，推廣宣傳參與養(yǎng)老服務(wù)的社會組織，向?qū)ι鐓^(qū)養(yǎng)老有興趣、有需要的群體，細致介紹社會組織與社區(qū)養(yǎng)老共同提供養(yǎng)老服務(wù)的模式，提升服務(wù)客體對其信任程度，拓寬社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)的參與度。

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責任編輯：李 鋒