潘曉瑞

摘? ?要? ?退耕還林就是從保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境出發(fā)，將易造成水土流失的坡耕地退耕還林，具有群眾參與廣、投資高、覆蓋面多、見效周期長(zhǎng)的特點(diǎn)。要扎實(shí)推進(jìn)退耕還林政策實(shí)施，須重視對(duì)退耕農(nóng)戶的生態(tài)補(bǔ)償問題，不斷完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償?shù)墓叫?、針?duì)性與效率性。分析我國(guó)后退耕還林時(shí)期的生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施現(xiàn)狀及存在的問題，并提出應(yīng)對(duì)措施：建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;切忌采用“一刀切”標(biāo)準(zhǔn);實(shí)行與市場(chǎng)接軌的補(bǔ)償制度;明確退耕還林生態(tài)受益主體。

關(guān)鍵詞? ?后退耕還林時(shí)期;生態(tài)補(bǔ)償;問題;對(duì)策

中圖分類號(hào)：F326.2? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C? ? DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.4.027

退耕還林是指按照一定的計(jì)劃將不適合耕地的土地轉(zhuǎn)化為林地的過程，從而促進(jìn)地區(qū)土地生產(chǎn)力提升和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，是有效控制水土流失的主要途徑，是建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的重要舉措。我國(guó)就退耕還林工程制訂了很多政策法規(guī)，但由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)區(qū)域化、差異化特性，很多地區(qū)在政策實(shí)施過程中出現(xiàn)了許多問題。生態(tài)補(bǔ)償政策是保障退耕還林可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，因此建立健全后退耕還林時(shí)期的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制至關(guān)重要。完善生態(tài)補(bǔ)償政策，不僅有利于明確補(bǔ)償?shù)闹黧w與范圍，提高生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施的效率，而且能夠有效解決農(nóng)戶長(zhǎng)期的生計(jì)問題，鞏固退耕還林的成果，不斷推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的步伐。

1 生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施現(xiàn)狀

近年來，我國(guó)后退耕還林生態(tài)補(bǔ)償工作持續(xù)推進(jìn)，針對(duì)不同地區(qū)的自然條件，先后制定了《森林生態(tài)補(bǔ)償政策》《草原生態(tài)補(bǔ)償政策》《濕地生態(tài)補(bǔ)償政策》等政策，這些政策的實(shí)施對(duì)恢復(fù)森林、草原、流域等的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量起到了一定作用，明顯減少了我國(guó)水土流失、風(fēng)沙等自然災(zāi)害，改善了地區(qū)環(huán)境質(zhì)量，不僅促進(jìn)了我國(guó)退耕還林地區(qū)的經(jīng)濟(jì)集約化快速發(fā)展，還為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)。在生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施過程中，出現(xiàn)了補(bǔ)償范圍及對(duì)象不確定、資金不到位、農(nóng)戶權(quán)利受限、政策不健全等問題亟待解決[1]。

2 退耕還林是生態(tài)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵

生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存與發(fā)展的物質(zhì)保障，是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。我國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，給生態(tài)環(huán)境造成了一定的破壞。近年來，空氣污染、土壤污染、水污染、水土流失等各種環(huán)境問題陸續(xù)出現(xiàn)并惡化。退耕還林就是從保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境出發(fā)，因地制宜植樹造林，恢復(fù)森林植被，有效改善區(qū)域空氣質(zhì)量、水土流失問題及生態(tài)環(huán)境，轉(zhuǎn)變農(nóng)戶不合理的生產(chǎn)方式，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高土地生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)退耕還林地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益和諧統(tǒng)一，為我國(guó)生態(tài)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[2]。

3 生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施中存在的問題

3.1 退耕農(nóng)戶權(quán)利實(shí)現(xiàn)受到限制

我國(guó)現(xiàn)行的退耕還林政策與制度，比較硬性化，缺乏一定的靈活性，再加上農(nóng)戶知識(shí)水平有限，對(duì)政策的理解能力有限，導(dǎo)致農(nóng)戶權(quán)利實(shí)現(xiàn)受到限制。一方面，雖然退耕農(nóng)戶具有采伐收益權(quán)，但是其采伐需要經(jīng)過相關(guān)部門的層層審批，在保證不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下進(jìn)行收益性采伐，農(nóng)戶的采伐收益權(quán)嚴(yán)重受限，形同虛設(shè);另一方面，退耕還林政策中對(duì)農(nóng)戶補(bǔ)償收益的期限、金額、范圍及主體都沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)戶獲得的生態(tài)補(bǔ)償收益和資金具有很大的不確定性，影響農(nóng)戶配合政策實(shí)施的積極性，嚴(yán)重阻礙了退耕還林政策的順利實(shí)施[3]。

3.2 森林生態(tài)產(chǎn)品受損主體難以界定

森林生態(tài)產(chǎn)品作為公共產(chǎn)品，一般情況下，大部分農(nóng)戶都可以隨意利用，導(dǎo)致森林生態(tài)產(chǎn)品的收益和受損主體很難有效界定。大多數(shù)情況下，受益主體向受損主體進(jìn)行補(bǔ)償主要通過政府轉(zhuǎn)移支付來完成[2]。

3.3 補(bǔ)償資金來源單一，政策高度統(tǒng)一

當(dāng)前，我國(guó)退耕還林政策實(shí)施的補(bǔ)償金主要來源于國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，渠道比較單一，導(dǎo)致政府巨大的財(cái)政壓力與生態(tài)補(bǔ)償資金下發(fā)的多重限制。另外，我國(guó)國(guó)土資源遼闊，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同，森林資源不同，政府在具體政策實(shí)施過程中，采用高度統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致補(bǔ)償機(jī)制不能適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，使得政策經(jīng)濟(jì)效益和成效不能有效發(fā)揮。

3.4 針對(duì)地域性補(bǔ)償做出時(shí)間規(guī)定

退耕還林政策對(duì)地域性生態(tài)補(bǔ)償沒有明確的時(shí)間規(guī)定，在我國(guó)部分地區(qū)，實(shí)行退耕還林政策后，很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)并沒有給退耕農(nóng)戶帶來直接收益，造成農(nóng)戶生計(jì)難以維持，生活質(zhì)量下降，長(zhǎng)此以往，容易導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)退耕還林產(chǎn)生抵觸與反抗心理，不僅不利于現(xiàn)有退耕還林政策實(shí)施成果的有效鞏固，還影響后續(xù)退耕還林工作的順利開展。因此，國(guó)家要根據(jù)地域情況對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策做出適當(dāng)調(diào)整，以保證農(nóng)戶的基本收益，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展[4]。

4 解決退耕還林時(shí)期生態(tài)補(bǔ)償難題的對(duì)策

4.1 建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

隨著退耕還林進(jìn)入后期階段，工程的生態(tài)效益逐步呈現(xiàn)，現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不能很好地適應(yīng)新階段的發(fā)展需求。因此，政府要建立健全生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，及時(shí)簡(jiǎn)化補(bǔ)償程序，明確補(bǔ)償對(duì)象，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，轉(zhuǎn)變補(bǔ)償方式，不斷實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹⒅贫然c規(guī)范化，充分體現(xiàn)政策執(zhí)行的公平性、實(shí)效性、合理性，切實(shí)提高生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施的效率，激勵(lì)廣大農(nóng)戶積極從事植樹造林，推動(dòng)退耕還林的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展[5]。

4.2 切忌采用“一刀切”標(biāo)準(zhǔn)

在生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施過程中，要針對(duì)不同時(shí)期、不同地區(qū)、不同主體的差異化特征，提高政策的靈活性和適應(yīng)性，形成多元化的補(bǔ)償方式，讓各個(gè)地區(qū)因地制宜各取所長(zhǎng)、相互促進(jìn)，切忌采用“一刀切”標(biāo)準(zhǔn)。保證新型植樹造林主體的生態(tài)補(bǔ)償資金，促進(jìn)各個(gè)退耕還林地區(qū)的經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

4.3 實(shí)行與市場(chǎng)接軌的補(bǔ)償制度

我國(guó)的退耕還林生態(tài)補(bǔ)償政策在高度統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與市場(chǎng)發(fā)展接軌，使補(bǔ)償制度呈現(xiàn)出市場(chǎng)化發(fā)展趨勢(shì)。1）針對(duì)補(bǔ)償資金來源單一問題，可適當(dāng)先吸納社會(huì)基金捐助、生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)等，充分利用市場(chǎng)資金來拓寬資金渠道。2）生態(tài)補(bǔ)償政策也要根據(jù)市場(chǎng)糧食價(jià)格進(jìn)行一定調(diào)整，保證生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展的需求，促進(jìn)制度科學(xué)化、合理化、市場(chǎng)化。3）將農(nóng)戶保護(hù)與發(fā)展林業(yè)的良種、農(nóng)資納入補(bǔ)貼范疇，切實(shí)推進(jìn)退耕還林政策適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.4 明確退耕還林生態(tài)受益主體

合理確定退耕還林生態(tài)受益主體，通過稅費(fèi)改革等相關(guān)方式，建立有效的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，通過市場(chǎng)運(yùn)作來保障退耕還林生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源，建立多元化的補(bǔ)償方式，保證生態(tài)補(bǔ)償政策穩(wěn)定推進(jìn)[6]。

綜上所述，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，面臨的資源、環(huán)境及生態(tài)問題日益嚴(yán)峻，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)越來越受到國(guó)家和政府的高度重視。實(shí)施退耕還林政策，健全完善生態(tài)補(bǔ)償政策迫在眉睫，只有將生態(tài)補(bǔ)償政策落實(shí)到位，才能確保我國(guó)退耕還林政策的穩(wěn)步推進(jìn)，有效鞏固退耕還林政策實(shí)施的成果，促進(jìn)退耕還林地區(qū)土地生產(chǎn)力的提升和經(jīng)濟(jì)的快速穩(wěn)步發(fā)展，為我國(guó)生態(tài)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 楊洪.退耕還林時(shí)期生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)與問題探析[J].現(xiàn)代園藝，2017（22）：229.

[2] 羅克學(xué)，萬(wàn)建蓉.退耕還林生態(tài)補(bǔ)償研究[J].大科技，2017（19）：198-199.

[3] 王錚鈺，陳昱成，趙伊凡，等.黃土高原區(qū)退耕還林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究[J].綠色科技，2018（16）：283-286.

[4] 加青杜基.退耕還林政策實(shí)施中存在的問題及建議[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2017（21）：156-157.

[5] 杜旭，程建軍，曹愛珍.退耕還林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題研究——以儀隴縣為例[J].中國(guó)林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2016（1）：25-28.

[6] 藺尚偉.退耕還林生態(tài)補(bǔ)償研究——成本基礎(chǔ)、接受意愿抑或生態(tài)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)[J].綠色科技，2016（3）：135-136.

（助理編輯：易 婧;責(zé)任編輯：丁志祥）