吳潤英 馮穎琪 卓依 王書瑾 龔康斌

摘? ?要? ?近年來，外嫁女權益紛爭、集體經(jīng)濟組織成員身份界定不清晰等因素導致農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展受阻。2014年，珠海市尖峰村以社區(qū)型股份制改革為突破口，通過核查集體資產(chǎn)、界定社員身份、固化股權等措施解決集體產(chǎn)權糾紛問題，但股份制改革后的尖峰村出現(xiàn)了資產(chǎn)外流、股權細碎、資產(chǎn)經(jīng)營難以市場化等新問題。基于實地調(diào)研，針對性地提出新形勢下尖峰村加強社區(qū)治理的建議：進一步完善股權權能條規(guī)、結合市場化模式管理資產(chǎn)、摸索政經(jīng)分離等管理機制保障改革成果等。

關鍵詞? ?股份制改革;集體經(jīng)濟;政經(jīng)分離;產(chǎn)權;廣東省珠海市尖峰村

中圖分類號：F321.32? ? 文獻標志碼：C? ? DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.1.019

改革開放40年來，珠三角地區(qū)的村社集體憑借獨特的區(qū)位與政策優(yōu)勢，借助招商引資、商鋪出租收取租金等方式，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。但因集體經(jīng)濟產(chǎn)權不清、社員身份不明、政社合一等問題引發(fā)利益分配矛盾，部分地區(qū)出現(xiàn)“小官巨貪”、集體資產(chǎn)受到非法侵蝕等問題。為保護農(nóng)村集體資產(chǎn)，保障農(nóng)民享有合理分紅的權益，各地開始探索農(nóng)村股份制改革。珠海市尖峰村城鎮(zhèn)化程度高，土地資源價值高，集體經(jīng)濟利益矛盾突出。尖峰村村委會利用集體土地與開發(fā)商共建小區(qū)，開展“村民上樓”工程，由于房屋分配牽涉到重大個人利益，外嫁女要求參與集體資產(chǎn)分配的訴求高漲，影響了農(nóng)村社區(qū)治理的和諧。為解決外嫁女事件、保護集體資產(chǎn)和村民合法利益，2014年尖峰村實行農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革。為深入了解尖峰村的股改情況，課題組多次到斗門區(qū)井岸鎮(zhèn)進行實地調(diào)研。通過與斗門區(qū)農(nóng)業(yè)局、基層鎮(zhèn)村干部、當?shù)卮迕裾匍_座談會和實地考察等方式，深入了解尖峰村在股份制改革中的具體做法及當前出現(xiàn)的社區(qū)治理困境。

1 研究背景

當前大部分學者將目光聚集在農(nóng)村股份制的改革動因、內(nèi)容及問題上。在改革動因方面，趙家如[1]認為集體資產(chǎn)股份制是農(nóng)民、集體和基層政府共同作用的結果，其本質(zhì)是以農(nóng)民群眾為“初級行動團體”的需求誘致型制度變遷。改革內(nèi)容上，方志權[2]、王靜[3]等認為股改需包含資產(chǎn)量化、成員界定、股權設置、股權管理、收益分配等路徑。在改革問題上，胡從來[4]、劉靜[5]等根據(jù)具體省市實行情況，指出改革過程中存在思想認識不足、成員資格界定偏差、股權管理認知缺乏等問題。上述問題可能導致農(nóng)村股份制改革難以實現(xiàn)社區(qū)治理的高效率，因此也有學者開始從不同角度分析集體經(jīng)濟組織治理效率問題。如張建等[6]從交費費用角度，基于蘇州市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革的案例，說明明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權主體和建立有效的激勵約束機制，將有利于減少合作社代理人的機會主義行為，降低了合作社治理的內(nèi)生交易費用。目前，很少有文章分析農(nóng)村在實現(xiàn)股改之后社區(qū)出現(xiàn)的新問題，故本課題在現(xiàn)有研究基礎上，基于尖峰村股份制改革后出現(xiàn)的新問題進行分析，最終為其社區(qū)治理提供相應的政策建議。

2 尖峰村股份制改革內(nèi)容

2.1 清產(chǎn)核資，設置個人股

在過去集體產(chǎn)權不明晰、權屬不清、管理不嚴的情況下，容易發(fā)生集體資產(chǎn)損失、被侵占等情況。尖峰村經(jīng)濟聯(lián)合社通過全面清產(chǎn)核資，將集體資產(chǎn)共同共有變?yōu)榘捶莨灿?，變成員為股民，設置個人股（基本股），將彌補上年虧損后的當年集體實際收入的70%按股分紅，股份總數(shù)為5 008股。

2.2 固化股權，出臺配股方案

2014年12月26日，尖峰村以91.78%的贊成率通過了《尖峰村股份制章程》。章程規(guī)定配股到人，以原籍祖居人口為基礎，承認外嫁女、外出務工人員的成員身份，符合條件的成員可參與股份分配。其中，原籍祖居人口視為普通社員，每人配股10股;戶口沒有遷移的外嫁女配股5股;外嫁女回遷戶或擁有事業(yè)編制的人員配股3股;戶籍不在本村的外嫁女或事業(yè)編人員則僅能享受每年一次的農(nóng)齡補貼，死后即取消。實行股權固化，固化后的配股原則是“生不增，死不減;進不增，出不減”，股權可依法繼承。

2.3 完善股份合作社組織架構

尖峰村經(jīng)濟聯(lián)合社設立股民大會、股民代表大會、理事會、監(jiān)事會等經(jīng)營和監(jiān)督股份合作社，完善組織架構。其中，股民大會是最高權力機構，涉及股民切身利益的重大事項須股民大會討論決定;股民代表大會負責審議和修改各項規(guī)章制度;理事會可召開股民大會;監(jiān)事會負責檢查監(jiān)督資產(chǎn)經(jīng)營管理的財務活動。

2.4 加強財務管理與收益分配

股改后的尖峰村經(jīng)濟聯(lián)合社實行獨立財務管理和會計核算制度，加強農(nóng)村資產(chǎn)監(jiān)管。如經(jīng)濟聯(lián)合社規(guī)定3 000元以下的開支由理事長簽字審批，3 000～

10 000元的開支需由理事開會討論，1萬元以上開支需監(jiān)事會討論決定，2萬元以上開支需報備股民大會討論通過才可。設“村賬鎮(zhèn)代管”和財務公開制度，切實加強了集體資產(chǎn)管理的透明度。

3 股份制改革下尖峰村治理困境

尖峰村股份制改革在一定程度上緩解了外嫁女參與集體經(jīng)濟利益分配的矛盾，明確的股權配置方案為村民提供了穩(wěn)定的生活保障。然而，改革實踐4年后，一些股權繼承、權能細碎、集體資產(chǎn)經(jīng)營難以市場化等問題也逐漸凸顯。

3.1 股權及股權權能的繼承問題

尖峰村規(guī)定戶籍未遷出的外嫁女擁有5股，其不屬于本村戶籍人口的子女可以繼承其股權。《中華人民共和國繼承法》中對繼承者的身份屬性只作了與被繼承者之間的親緣和經(jīng)濟關系界定，而沒有明確界定其社會關系的身份區(qū)分[7]。尖峰村現(xiàn)有戶籍未遷出外嫁女50人，未來擁有股權的外嫁女性也會越來越多，長此以往就會造成股權越來越多地被非集體經(jīng)濟組織成員掌握，即股權外流。既然股權是集體資產(chǎn)所有權的表現(xiàn)形式，被非集體經(jīng)濟組織成員所有，會讓集體經(jīng)濟再次陷入產(chǎn)權不明的矛盾。

3.2 靜態(tài)管理的困局

靜態(tài)管理就是股權確定下來后長久不變，不根據(jù)人口變化作經(jīng)常性調(diào)整或重新分配，目前大多數(shù)實行股改的農(nóng)村傾向于靜態(tài)管理模式[8]。尖峰村亦是，由于股權不受村人口變動而增減，每個社員所擁有的股份數(shù)還涉及到后代的福利。在實行該股權配置方案后，已經(jīng)出現(xiàn)了老人就其股權分配問題與子女產(chǎn)生家庭矛盾等現(xiàn)象，此種情形下是應尊重老人意見還是平分股份給其子女，現(xiàn)有法律未對此類問題作出規(guī)定。若干年后，股份也可能被分割成不足1股的情形。新出生人口、新入籍的媳婦等不擁有股權的人增多，若干年后不同社員間股權數(shù)不均，可能會在集體內(nèi)產(chǎn)生矛盾。

3.3 政社合一，社區(qū)管理封閉

尖峰村經(jīng)濟聯(lián)合社理事長由村主任兼任，副理事長由村副主任兼任，理事會成員由村委會成員兼任，聯(lián)社社委與村兩委交叉率達到60%，獨立的聯(lián)社選舉方式并未改變尖峰村政經(jīng)不分的管理體制。尖峰村外來人口數(shù)量遠多于原籍人口，隨著社區(qū)進一步開放和流動，外來人口參與社區(qū)公共管理的訴求將越來越強烈。在政經(jīng)合一現(xiàn)狀下，社員擔心外來人口控制集體資產(chǎn)，因而股改也無法激勵社員接受外來人口參與社區(qū)治理，且集體經(jīng)濟收入需承擔社區(qū)公共服務開支，日益增多的外來人口增加了公共管理的費用，股改后社員對于集體資產(chǎn)所有權、收益權的意識增強，容易滋生社員對外來人口的抵觸情緒，不利于外來人口融入社區(qū)，造成社區(qū)管理內(nèi)在封閉。

3.4 市場化道路受阻

發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村正探索改變“廠房商鋪出租”這種傳統(tǒng)又單一的盈利方式，發(fā)展多元化的經(jīng)濟主體，努力開拓集體資產(chǎn)保值增值的有效途徑，讓集體經(jīng)濟實現(xiàn)市場化運作。理論上股份制改革后明晰的產(chǎn)權關系能夠激勵農(nóng)民增加對資產(chǎn)的投資，但實際上農(nóng)民大多為風險厭惡者，只愿享受收益不愿承擔損失，集體經(jīng)濟難以吸引農(nóng)民剩余的財產(chǎn)和生產(chǎn)要素，更難以激勵農(nóng)民進行具有風險的市場投資。尖峰村為適應現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展成立了物業(yè)公司來管理部分集體資產(chǎn)，但實質(zhì)未改變傳統(tǒng)的經(jīng)營模式，亦無法聘請非社員的經(jīng)理人管理資產(chǎn)。

4 尖峰村社區(qū)治理的出路

順利推進農(nóng)村股份制改革可幫助實現(xiàn)集體資產(chǎn)的健康運營，保障農(nóng)民的長遠利益。尖峰村要在股份制改革背景下走出社區(qū)治理困境，還需進一步完善相關制度。

4.1 完善股權權能條規(guī)

所謂權能，是指農(nóng)村社區(qū)股份合作社的股權除了分紅外，還具有如繼承、轉讓等方面的權利[8]。針對尖峰村未遷戶籍的外嫁女增多導致未來集體資產(chǎn)外流，以及老人去世后無遺囑應如何分配股權等問題，《繼承法》等相關法律法規(guī)均未就集體經(jīng)濟組織繼承問題進行相關規(guī)定，當前亟需制定農(nóng)村股權權能等相關規(guī)定，以使股權繼承、轉讓有章可循。

4.2 集體經(jīng)營市場化與制度化

區(qū)級政府或街道辦可出臺相關政策，鼓勵并扶持符合條件的村、社采用有限責任公司形式發(fā)展。除設置理事會、監(jiān)事會外，尖峰村還應建立起保護農(nóng)民及其經(jīng)濟權益的風險防范機制和集體資產(chǎn)監(jiān)督機制，使經(jīng)聯(lián)社實現(xiàn)組織管理公司化、資產(chǎn)交易市場化。進一步地，放寬社員個人股權的自由流轉，以實現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，充分體現(xiàn)股份的市場價值[9]。在此基礎上，提高三資管理平臺辦事效率，做好股權交易、投票權管制、土地承包經(jīng)營交易管理等制度設計，使股改后村民重要資產(chǎn)的交易與管理有法可依。

4.3 實行政社分離，保障改革成果

有學者指出，無論是從基層民主建設還是從經(jīng)濟發(fā)展來看，村委會與村集體經(jīng)濟組織都宜分不宜合，村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理應由村集體經(jīng)濟組織全權負責[10]。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，尖峰村并非實現(xiàn)完全的政社分開。股份制改革后農(nóng)村集體資產(chǎn)較大可能還是由村兩委控制，即使產(chǎn)權關系明晰，村民行使決策權、處分權、監(jiān)督權等權利時仍受到限制，產(chǎn)權主體虛置的問題仍舊存在，無法保障股民的權益。因此，建議在確定集體經(jīng)濟組織成員資格的基礎上，以契約為基礎、以制度為形式，實行政經(jīng)分離制度，保障股份制改革成果。

4.4 建設開放流動的社區(qū)

針對社區(qū)外來人口逐漸增多，部分農(nóng)村原籍人口不愿外來人口參與社區(qū)治理的問題，可對本村村民加以宣傳與指導，使其認識到人口繁盛可帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，指引其以更開放的心態(tài)接受外來人口。此外，建議尖峰村設定股權轉讓機制與集體經(jīng)濟組織進入與退出門檻，在綜合考慮戶籍、身份、歷史遺留、對村莊貢獻等因素的基礎上，經(jīng)理事會、股民代表大會集體討論同意及公證機關公證后，允許符合條件的外來人員進入經(jīng)濟組織，破除政經(jīng)不分狀況下的社區(qū)封閉性與排外性。

5 小結

城鎮(zhèn)化發(fā)展使農(nóng)村集體資產(chǎn)不斷壯大，但內(nèi)在封閉的集體經(jīng)濟組織經(jīng)營方式不適應經(jīng)濟發(fā)展新要求，農(nóng)村股份制改革是促進農(nóng)村集體資產(chǎn)煥發(fā)活力和社區(qū)治理城鄉(xiāng)一體化的重要舉措。珠海市尖峰村股份制改革以“產(chǎn)權”為核心，通過核查資產(chǎn)、界定身份、量化股權等措施逐步解決資產(chǎn)分配不公平和外嫁女權益問題，其改革符合“產(chǎn)權制度明晰可優(yōu)化資源配置”的內(nèi)在邏輯，能有效實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)的靈活運轉，保護社員切身權益。但改革并非一蹴而就，需要在實踐中不斷完善，在股改之后仍須完善集體產(chǎn)權制度，結合市場化運作模式管理農(nóng)村集體經(jīng)濟。謀求長遠發(fā)展的農(nóng)村應著眼于配套集體經(jīng)濟管理制度的系統(tǒng)設計，摸索政經(jīng)分離、村改居等管理機制來保障改革成果，逐步走出社區(qū)治理困境。

參考文獻：

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