周悅麗 岳琨 金若山

新時代全面推進(jìn)依法治國，中央強(qiáng)調(diào)要“重心下移、力量下沉”，“推進(jìn)基層治理法治化”。近年來，各地貫徹落實中央要求，在加強(qiáng)法治建設(shè)、推進(jìn)基層治理創(chuàng)新方面進(jìn)行了很多有意義的探索。如吉林省四平市以“行政執(zhí)法監(jiān)督+”破解基層執(zhí)法難題，江蘇省張家港市以社區(qū)協(xié)商激發(fā)基層法治建設(shè)原動力，福建省廈門市以“四個公開”推進(jìn)行政執(zhí)法行為規(guī)范化等。作為首善之區(qū)，北京推進(jìn)基層治理法治化的要求應(yīng)當(dāng)更高、基層治理創(chuàng)新探索更具典型意義。推進(jìn)實施“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”機(jī)制，就是其中重要的實踐探索之一。

“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”的實踐推進(jìn)

基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌推進(jìn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”。基層黨組織在城市基層治理中應(yīng)發(fā)揮什么作用？如何發(fā)揮作用？這是新時代基層治理的首要問題。

調(diào)整優(yōu)化黨建格局，以政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢統(tǒng)籌治理資源。在區(qū)級層面成立區(qū)城管委，對城管系統(tǒng)各職能部門實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理；成立區(qū)委城管工委，與城管委合署辦公，授權(quán)其統(tǒng)領(lǐng)城管系統(tǒng)思想政治建設(shè)、重大決策、班子和干部隊伍建設(shè)、基層黨組織建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)。發(fā)揮街鄉(xiāng)黨（工）委的領(lǐng)導(dǎo)職能，以街鄉(xiāng)工作推進(jìn)部門工作。聚焦黨（工）委抓黨建、抓治理、抓服務(wù)的主要職責(zé)，以基層服務(wù)型黨組織建設(shè)為目標(biāo)，有效發(fā)揮黨組織在轄區(qū)內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。明確街鄉(xiāng)屬地責(zé)任和執(zhí)法部門責(zé)任，建立考核評價機(jī)制，賦予街鄉(xiāng)黨（工）委處級干部人事建議權(quán)、基層組織管理權(quán)、重大事項決策權(quán)等權(quán)力，激發(fā)街鄉(xiāng)治理積極性、部門執(zhí)法主動性。

以制度建設(shè)解決基層治理中的法治難題。近年來，城市管理中屬地責(zé)任不斷強(qiáng)化，區(qū)（縣）政府及各職能部門管理任務(wù)大量下移，導(dǎo)致街鄉(xiāng)職責(zé)越來越重，“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”正是抓住了問題重點，立足制度建設(shè)，解決街鄉(xiāng)主體責(zé)任和執(zhí)法部門依法履職問題。以權(quán)力清單和責(zé)任清單建設(shè)，厘清基層治理主體的法定職責(zé)。權(quán)責(zé)不清是基層治理的現(xiàn)實難題，通過權(quán)力清單和責(zé)任清單制度建設(shè)得到很大改善。加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，規(guī)范基層治理機(jī)制。為貫徹落實《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（中發(fā)〔2017〕13號）以及《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》（中辦發(fā)〔2017〕11號），北京市委市政府一方面研究制定相關(guān)的實施意見，另一方面結(jié)合北京市實際，制定并實施了一系列相關(guān)規(guī)范性文件。目前，北京市推進(jìn)基層治理的相關(guān)制度文件漸成體系，既為基層治理做出了頂層設(shè)計，也為治理方式創(chuàng)新提供了制度依據(jù)，對引領(lǐng)、約束和保障基層治理創(chuàng)新具有重要意義。

以機(jī)構(gòu)職能改革推進(jìn)基層內(nèi)部管理科學(xué)化。從北京市的街道機(jī)構(gòu)編制現(xiàn)狀看，街（鄉(xiāng)）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、行政編制的設(shè)置，雖然大體能夠適應(yīng)常規(guī)化管理的要求，但囿于崗位分工以及不可避免的人員個體化原因等，街鄉(xiāng)治理存在科室設(shè)置不盡合理、常規(guī)工作效能分散的問題。特別是遇有重大任務(wù)，不利于科室之間形成合力。目前，政府部門基本按照精簡、統(tǒng)一、效能原則，采取將執(zhí)法力量、行政力量下沉至基層的做法，推動實現(xiàn)基層內(nèi)部機(jī)構(gòu)職能科學(xué)化以及管理科學(xué)化。例如，在部分街道綜合設(shè)置黨群工作、城市管理、社會管理、社區(qū)服務(wù)等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制。同時，細(xì)化、規(guī)范化街鄉(xiāng)、部門執(zhí)法的銜接配合。部門設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，即成立所謂的基層站所，在人財物方面由街鄉(xiāng)管理，受街鄉(xiāng)的調(diào)遣和領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上受區(qū)級城管執(zhí)法監(jiān)察局指導(dǎo)，一定程度上強(qiáng)化了基層街鄉(xiāng)的權(quán)力。在不增加編制、不增加經(jīng)費(fèi)的條件下，街鄉(xiāng)與部門派出機(jī)構(gòu)聯(lián)合執(zhí)法，整合現(xiàn)有資源，發(fā)揮整體合力，達(dá)到基層治理的最佳方式。綜合執(zhí)法平臺建設(shè)是解決基層執(zhí)法難題、提高街鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的重要措施。通過政府相關(guān)職能部門下沉行政處罰權(quán)，綜合執(zhí)法中心加強(qiáng)執(zhí)法流程建設(shè)，理順執(zhí)法隊和街鄉(xiāng)辦事處職能科室、網(wǎng)格化指揮平臺以及市區(qū)駐街鄉(xiāng)相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，建立以街鄉(xiāng)為骨干、公安為保障、相關(guān)行政管理部門共同參與的執(zhí)法機(jī)制，實現(xiàn)基層管理機(jī)制的根本轉(zhuǎn)變。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的理論思考

制約“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”效能的實質(zhì)因素?；鶎又卫碜鳛閲抑卫淼闹匾M成部分，其治理能力與治理體系也是國家治理能力與治理體系的集中體現(xiàn)。基層治理好了，就能做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”；基層治理實現(xiàn)了法治化，國家法治化程度自然水漲船高?？梢哉f，基層治理不僅是底層治理，更是基礎(chǔ)治理?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門報到”是聯(lián)合執(zhí)法模式的延伸，在于明確街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)籌職責(zé)，實現(xiàn)以街鄉(xiāng)統(tǒng)籌推動精準(zhǔn)監(jiān)管執(zhí)法和城市精細(xì)化治理。

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，社會公共問題日趨復(fù)雜化且具跨域性?，F(xiàn)代行政不但涉及面廣，而且事務(wù)繁雜。這必然對行政機(jī)構(gòu)設(shè)置及其運(yùn)行提出更多挑戰(zhàn)，既需要建構(gòu)一個龐大的行政組織體系，更需要組織體系的有序、有效、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，才能完成相應(yīng)的行政職能。遵循行政組織職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)活動，越權(quán)無效。分工負(fù)責(zé)、職權(quán)法定的前提，是法律法規(guī)對各行政職能部門的職責(zé)權(quán)限，作出明晰而具體的規(guī)定。既不重復(fù)，又不交叉，也沒有缺位。而事實上，現(xiàn)代行政運(yùn)行中任一社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理都是單個的組織細(xì)胞所難以完成的。行政運(yùn)行如果機(jī)械地、絕對地按法定職權(quán)范圍運(yùn)作，其結(jié)果是必然出現(xiàn)各部門各自為政的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致行政管理的碎片化。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城市治理中處于基礎(chǔ)地位，與人民群眾打交道最多，行政管理“碎片化”帶來的問題更為明顯。實踐中各個政府部門很多具體工作都需要通過街鄉(xiāng)落實、落地，基層在落實工作任務(wù)時涉及的執(zhí)法行為，因執(zhí)法權(quán)歸屬問題，必然也需要各部門之間、部門與街鄉(xiāng)之間的協(xié)同配合。行政機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能分工、人在組織中所表現(xiàn)的行為和態(tài)度等多種因素，共同決定了在街鄉(xiāng)屬地管理責(zé)任、職能部門工作任務(wù)之間，不可避免會有“看得見”“管不了”“管得了”“看不見”的現(xiàn)實組合偏差。

從近年來國內(nèi)行政執(zhí)法體制改革看，改革的方向首先就是整合政府部門間相同相近的執(zhí)法職能。在適應(yīng)我國國情和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的前提下，通過執(zhí)法機(jī)構(gòu)的歸并、執(zhí)法力量的統(tǒng)一，從組織結(jié)構(gòu)上更大范圍地進(jìn)行綜合行政執(zhí)法體制改革。另一方面，單一的行政部門已不足以處理跨域性的公共問題，而亟須仰賴多部門間有效協(xié)作。這種改革的理論指導(dǎo)即“整體政府”理論。這是一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動，以實現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。該模式意在排除相互破壞與腐蝕的政策情境，更好地聯(lián)合使用稀缺資源，促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)。

理念是行動的先導(dǎo)，基層治理現(xiàn)代化需要現(xiàn)代化的治理理念指導(dǎo)。解決目前北京基層治理中“條散”“塊虛”帶來的環(huán)境污染、交通擁堵、安全生產(chǎn)隱患等大城市病難題，需要強(qiáng)化政府治理改革，強(qiáng)化政府協(xié)同理念，切實按照“整體政府”治理模式推進(jìn)政府治理改革?！敖粥l(xiāng)吹哨，部門報到”不僅僅是綜合執(zhí)法機(jī)制，還涉及街鄉(xiāng)依法治理。吹哨報到機(jī)制探索最終應(yīng)實現(xiàn)將各級政府、部門、社會組織等納入一個治理體系，實現(xiàn)常態(tài)化、法治化治理，解決基層治理“最后一公里”問題。這就是以協(xié)同理念為指導(dǎo)、以人為中心、以組織行為為管理根本的協(xié)作、合作治理。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的未來走向

按“共建共治共享”要求明晰“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”定位。習(xí)近平總書記“打造共建共治共享的社會治理格局”這一重要論斷，為在新時代加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理指明了方向、提供了遵循。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”是基層社會治理的創(chuàng)新探索，對其進(jìn)行科學(xué)的體制機(jī)制設(shè)計，需要將其置于“共建共治共享”的現(xiàn)代治理理念中進(jìn)行科學(xué)定位。“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”要解決街鄉(xiāng)與政府部門之間在執(zhí)法過程中的配合銜接問題，是政府部門的權(quán)限與責(zé)任的內(nèi)部再分配，需要按照“共建共治共享”的要求落實政府在基層治理中的責(zé)任。執(zhí)法部門是基層治理中當(dāng)仁不讓的主體，負(fù)有嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法的職責(zé)。政府部門應(yīng)鼓勵社會力量積極參與社區(qū)服務(wù)，“搭臺”讓社會組織與企業(yè)“唱戲”，鼓勵社會資本投向社會公共服務(wù)領(lǐng)域?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門報到”，政府是搭臺的調(diào)度員，部門是搭臺的搬運(yùn)員。

在黨建引領(lǐng)框架下理順“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機(jī)制。“東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅推動了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機(jī)制的形成，該機(jī)制的完善發(fā)展也離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)的更好實現(xiàn)。要以黨建引領(lǐng)理順基層治理機(jī)制。加強(qiáng)基層黨建工作的頂層設(shè)計，理順基層黨（工）委、社工委、街鄉(xiāng)黨建協(xié)調(diào)委員會等黨的組織之間的關(guān)系及其職責(zé)定位。明確黨組織在街鄉(xiāng)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，以平臺為依托建立黨支部，以支部的凝聚力實現(xiàn)對各相關(guān)部門、街鄉(xiāng)人員的整合。加強(qiáng)教育培訓(xùn)，以新的理念、理論和方法推進(jìn)黨在基層治理創(chuàng)新中的作用發(fā)揮，提升黨組織、黨員服務(wù)基層能力、群眾工作能力以及帶動基層工作創(chuàng)新的能力。充分發(fā)揮基層黨組織在基層治理中的指揮作用，改變政府部門、街鄉(xiāng)雙方的“運(yùn)動員”兼“裁判員”身份，通過制度設(shè)計，由街鄉(xiāng)、部門共同的上級黨組織承擔(dān)基層治理中的考核問題。

“以人民為中心”推進(jìn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”常態(tài)化?，F(xiàn)代化治理是圍繞人民展開的。人民群眾有所呼，政府部門就要有所應(yīng)。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”不是對已有治理方式的取代，而是對基層治理方式的豐富?！耙匀嗣駷橹行摹钡幕鶎又卫硇枰粥l(xiāng)與政府部門之間的良性互動，因而“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的常態(tài)化，必須要解決好發(fā)力點與著力點的問題。完善的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”應(yīng)當(dāng)是一種街鄉(xiāng)幫助政府部門履行法律職責(zé)的制度機(jī)制。政府部門應(yīng)當(dāng)就自身的職責(zé)權(quán)限制作清單，讓街鄉(xiāng)在“吹哨”時能夠有的放矢。當(dāng)政府部門及其派出機(jī)構(gòu)自身無法獨(dú)立完成執(zhí)法時，才是街鄉(xiāng)政府出手幫忙的時候。因此，有必要通過 “日常執(zhí)法”與“非常執(zhí)法”的區(qū)分，進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，持續(xù)性研究基層治理的“重大內(nèi)容事項”“老大難事項”“部門扯皮事項”以及“情況緊急事項”，確保街鄉(xiāng)吹哨只能出現(xiàn)在非常執(zhí)法中，吹好“重點哨”。

（作者：周悅麗、岳琨、金若山，北京市政府法治研究中心研究員）

責(zé)任編輯 / 宋明晏